新時(shí)代語言文字事務(wù)治理的法治內(nèi)省與善治旨向

陸平輝

（中央民族大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081）

語言文字事業(yè)是國家綜合實(shí)力的重要表現(xiàn)，在國家治理體系中占有基礎(chǔ)性地位。自1956年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推廣普通話的指示》65年來，特別是《國家通用語言文字法》實(shí)施20年來，隨著國家語言文字政策法規(guī)的不斷完善，語言文字工作制度的不斷健全，我國已初步建立起一套中國特色社會(huì)主義語言文字事務(wù)治理體系。這一體系在提高公民素質(zhì)、傳承歷史文化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)中發(fā)揮了重大作用。黨的十八屆三中全會(huì)作出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決定，黨的十九屆四中全會(huì)著重研究了堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的若干重大問題。對照新時(shí)代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出的新要求，反思《國家通用語言文字法》實(shí)施20年的成效以及當(dāng)前國家語言文字工作面臨的新任務(wù)，筆者認(rèn)為新時(shí)代的語言文字事務(wù)治理還需要與時(shí)俱進(jìn)，不斷完善治理體系，提升治理能力，通過健全法治來開創(chuàng)語言文字工作的新局面。

一 國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下語言文字事務(wù)治理的定位

從社會(huì)學(xué)角度來看，現(xiàn)代化是指由一系列現(xiàn)代性要素所造成的社會(huì)和文化變遷現(xiàn)象。美國社會(huì)學(xué)家阿瑟·G·尼爾（Arthur G.Neal）認(rèn)為，現(xiàn)代化可被視為一種沒有單一目標(biāo)或方向的持久變革。作為一個(gè)持續(xù)的歷史進(jìn)程，現(xiàn)代化代表著對過去的不斷超越，對變革和發(fā)展的重視。現(xiàn)代化對目標(biāo)實(shí)現(xiàn)效率的無休止的追求，使創(chuàng)新成為一種價(jià)值［1］。在政治學(xué)理論中，現(xiàn)代化是指通過對一系列現(xiàn)代國家治理要素，如自然資源、經(jīng)濟(jì)資源、政治資源、文化資源等進(jìn)行優(yōu)化組合和高效實(shí)施所實(shí)現(xiàn)的突破性的政治發(fā)展［2］。我國的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化蘊(yùn)含了社會(huì)學(xué)和政治學(xué)所詮釋的社會(huì)變革和政治發(fā)展原理，但其堅(jiān)持以人民為中心、堅(jiān)持平等和公平正義、堅(jiān)持共建共治共享、堅(jiān)持法治等四個(gè)重要價(jià)值理念［3］，表明其已與傳統(tǒng)的現(xiàn)代化概念有所不同。同時(shí)，作為一個(gè)在揚(yáng)棄傳統(tǒng)國家管理概念的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的概念，作為新時(shí)代一項(xiàng)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、為中華民族偉大復(fù)興提供制度保障的戰(zhàn)略部署，當(dāng)前的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化更具有鮮明的時(shí)代特征。

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一重大命題，這是中國國家治理歷史上第一次把國家治理與現(xiàn)代化聯(lián)系起來，著眼于實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)治理的制度化、規(guī)范化和法治化。基于十八屆三中全會(huì)確立的目標(biāo)和任務(wù)，我國的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確立了兩個(gè)目標(biāo)和任務(wù)方向，即國家治理體系現(xiàn)代化和國家治理能力現(xiàn)代化。這意味著，新的治理體系的構(gòu)建和治理能力的提升是當(dāng)前與今后推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要完成的兩個(gè)基本步驟和目標(biāo)。

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”。這一論斷表明，加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，將中國特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能是當(dāng)前推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的兩項(xiàng)總體要求，也是推進(jìn)各項(xiàng)國家和社會(huì)事務(wù)治理現(xiàn)代化的根本原則、措施和方法。

“加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”，從目標(biāo)任務(wù)層面來解讀，蘊(yùn)含了以下具體要求：通過固根基、揚(yáng)優(yōu)勢、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系；在國家治理的各個(gè)領(lǐng)域深化改革、聯(lián)動(dòng)改革，集成總體效應(yīng)；建立和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的多元治理體系，構(gòu)建多元治理共同體；堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義法治體系，全面推進(jìn)依法治國，提升黨和國家在科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法方面的領(lǐng)導(dǎo)能力；通過法治、德治、自治相結(jié)合來構(gòu)建基層治理新格局；重視治理方式的優(yōu)先次序、輕重緩急、標(biāo)本關(guān)系，把抓基層、打基礎(chǔ)、查源頭、堵漏洞作為防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重中之重。

“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”，從目標(biāo)任務(wù)層面來歸納，它體現(xiàn)的要求是黨和國家各級組織、各級干部在新時(shí)代的新任務(wù)、新問題、新挑戰(zhàn)面前，要善于科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。一方面，增強(qiáng)制度資源的掌控力和執(zhí)行力，構(gòu)建制度體系，加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督，善于把各方面制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理國家的效能；另一方面，能夠統(tǒng)籌制度改革和制度運(yùn)行，處理好頂層設(shè)計(jì)和分層對接的關(guān)系，搞好上下左右、方方面面的協(xié)同配套，做到完善國家制度和提升國家治理效能的有機(jī)統(tǒng)一［4］。

語言文字事務(wù)治理是國家治理的一個(gè)細(xì)分領(lǐng)域。語言文字事務(wù)治理現(xiàn)代化，是指在堅(jiān)持和完善我國語言文字根本制度的前提下，對語言文字進(jìn)行法治化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化治理。具體來講，就是對照黨的十九屆四中全會(huì)確立的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)任務(wù)，圍繞貫徹落實(shí)國家確立的中長期語言文字事業(yè)改革和發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)，來實(shí)現(xiàn)語言文字事務(wù)治理現(xiàn)代化。語言文字事務(wù)治理包括普及國家通用語言文字，推進(jìn)語言文字信息化建設(shè)，提高國家語言文字服務(wù)能力，弘揚(yáng)傳播中華優(yōu)秀語言文化，完善語言文字工作管理體制等五個(gè)方面。因此，語言文字事務(wù)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵就是在上述五個(gè)方面實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化。從目標(biāo)任務(wù)來分析，每一個(gè)方面的治理都包括了治理體系的構(gòu)建和治理能力的提升兩個(gè)具體要求，這兩個(gè)具體要求從實(shí)際操作層面來歸納，可以概括為規(guī)范現(xiàn)代化、標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)代化、測評現(xiàn)代化和監(jiān)督現(xiàn)代化。

所謂規(guī)范現(xiàn)代化，是指構(gòu)建系統(tǒng)完備的語言文字工作管理規(guī)范體系，目標(biāo)是通過加強(qiáng)語言文字的各層次立法，推進(jìn)各行業(yè)和各地方的配套立法工作，建立起完善的以《國家通用語言文字法》為核心的中國特色社會(huì)主義國家語言文字法律法規(guī)體系，確保實(shí)現(xiàn)以良法保障善治。從任務(wù)來講，一是建立完善的語言文字立法體制機(jī)制。這個(gè)體制機(jī)制不僅要能科學(xué)立法、民主立法、依法立法，也要形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、部門依托、社會(huì)參與的立法工作格局，還要具備不斷提高立法質(zhì)量和立法效率的能力。二是構(gòu)建門類齊全、結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容科學(xué)的語言文字法律規(guī)范體系。使社會(huì)生活各領(lǐng)域的語言文字事務(wù)都能夠?qū)崿F(xiàn)法律調(diào)整，使各項(xiàng)語言文字工作都能“有法可依”。

所謂標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)代化，是指確保語言文字使用標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)規(guī)范和高效運(yùn)行，目標(biāo)是圍繞實(shí)施國家的信息化建設(shè)戰(zhàn)略，通過制定新標(biāo)準(zhǔn)和對現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改完善，增強(qiáng)現(xiàn)有語言文字規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的適用性、針對性和實(shí)效性，最終建立順應(yīng)信息化時(shí)代要求的層級關(guān)系合理的具有前瞻性的語言文字規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系。從任務(wù)來講，一是構(gòu)建科學(xué)合理的語言文字規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系。這一體系應(yīng)該涵蓋國家通用語言文字規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和專用語言文字規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)兩大門類，語言文字一般規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和語言文字信息處理規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)兩大體系，國際標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)六大層級。不同門類、體系和層級之間能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)同發(fā)展。二是建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類語言文字標(biāo)準(zhǔn)之間關(guān)系的體制機(jī)制，推動(dòng)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)研制部門之間實(shí)現(xiàn)合作，防止各類規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)之間出現(xiàn)相互矛盾。三是實(shí)現(xiàn)通用標(biāo)準(zhǔn)和專用標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)之間的配套建設(shè)與協(xié)調(diào)發(fā)展。以國家通用語言文字為依據(jù)構(gòu)建通用標(biāo)準(zhǔn)與基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)；以非國家通用語言文字為依據(jù)構(gòu)建專用標(biāo)準(zhǔn)；豐富和完善國家通用語言文字和非國家通用語言文字本體規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)與工作規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)；發(fā)展與各類語言文字應(yīng)用相關(guān)的信息處理規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)；推進(jìn)各領(lǐng)域與語言文字應(yīng)用相關(guān)的信息處理規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。四是解決重點(diǎn)行業(yè)與領(lǐng)域中語言文字規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)使用存在的問題，同時(shí)針對新領(lǐng)域中出現(xiàn)的問題制定新標(biāo)準(zhǔn)。

所謂測評的現(xiàn)代化，是指實(shí)現(xiàn)語言文字應(yīng)用水平培訓(xùn)測試的科學(xué)化、規(guī)范化和信息化，目標(biāo)是通過構(gòu)建與完善各類語言文字應(yīng)用水平的測試大綱、測試標(biāo)準(zhǔn)及管理制度，增強(qiáng)現(xiàn)有語言文字應(yīng)用水平測試的科學(xué)性和有效性，健全順應(yīng)信息化時(shí)代要求的語言文字應(yīng)用水平測試體系。從任務(wù)來講，一是修訂完善通用語言文字應(yīng)用水平測試體系。主要是健全用于測試普通話水平、漢字應(yīng)用水平的各類測試大綱、測試標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)章制度。二是根據(jù)基礎(chǔ)和條件，有序推進(jìn)各類專用語言文字應(yīng)用水平測試大綱、標(biāo)準(zhǔn)及制度建設(shè)。三是根據(jù)不同行業(yè)和領(lǐng)域語言文字應(yīng)用的實(shí)際和需求，分清輕重緩急，在特定行業(yè)和領(lǐng)域中推進(jìn)語言文字應(yīng)用水平的測試。四是推進(jìn)各類語言文字應(yīng)用水平測試的信息化建設(shè)和資源建設(shè)，大力推動(dòng)計(jì)算機(jī)技術(shù)和人工智能輔助技術(shù)在語言文字應(yīng)用水平測試中的運(yùn)用，有效提升規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化方面的治理能力。五是建立和完善行業(yè)從業(yè)人員的語言文字應(yīng)用能力的測試標(biāo)準(zhǔn)以及應(yīng)用能力培訓(xùn)的測試標(biāo)準(zhǔn)。

所謂監(jiān)督的現(xiàn)代化，是指語言文字使用監(jiān)督檢查的制度化和規(guī)范化，目標(biāo)是通過對重點(diǎn)領(lǐng)域、行業(yè)、人群的語言文字使用情況的監(jiān)督檢查，建立語言文字應(yīng)用情況的監(jiān)管體系、參與體系和服務(wù)體系。從任務(wù)來講，一是不斷完善國家語言文字工作的管理機(jī)制。形成國家語委協(xié)調(diào)，行業(yè)主管部門主導(dǎo)，相關(guān)部門協(xié)同，社會(huì)力量參與的高效、協(xié)作的管理機(jī)制。二是健全語言文字依法管理和執(zhí)法監(jiān)督的協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)各部門參加的綜合執(zhí)法，開展重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域的專門執(zhí)法，圍繞社會(huì)反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題開展執(zhí)法檢查。三是完善語言文字管理工作的規(guī)章制度，特別是推進(jìn)語言文字規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)管理的法治化。四是加強(qiáng)對重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域語言文字應(yīng)用情況的監(jiān)督檢查。加強(qiáng)對新聞出版、廣播影視、新媒體、公共服務(wù)領(lǐng)域、公共場所語言文字使用情況的監(jiān)測；強(qiáng)化對信息技術(shù)產(chǎn)品中的語言文字、互聯(lián)網(wǎng)語言文字使用的管理；加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)語言、新詞新語、字母詞、外語詞等的監(jiān)測、規(guī)范和引導(dǎo)。五是圍繞構(gòu)建社會(huì)語言文明，積極建設(shè)語言文字社會(huì)應(yīng)用的參與體系與服務(wù)體系。鼓勵(lì)社會(huì)參與不同層級規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)制定和推廣工作；在語言文字事務(wù)治理的各環(huán)節(jié)推行民主管理；依托計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)咨詢，向全社會(huì)提供方便快捷的語言文字應(yīng)用服務(wù)。

二 良法標(biāo)準(zhǔn)下的語言文字事務(wù)治理的法治檢視

“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。依靠法治確立制度安排、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、確保國家長治久安，是人類在長期的國家治理實(shí)踐中獲得的智慧，也是近現(xiàn)代國家實(shí)現(xiàn)善治的重要路徑。究其原因，現(xiàn)代法治在價(jià)值層面為國家治理注入了良法善治這一核心價(jià)值［5］，在制度層面為國家治理構(gòu)建起善治的體制機(jī)制，在方法層面為國家治理提供治理體系法治化和治理能力法治化兩個(gè)相互促進(jìn)的路徑，將治理目標(biāo)轉(zhuǎn)化成治理效能，最終把國家治理導(dǎo)入現(xiàn)代化進(jìn)程。上述原理表明，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵是推進(jìn)國家治理法治化。黨的十八屆四中全會(huì)指出，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九大報(bào)告提出完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系。這不僅強(qiáng)調(diào)了法治在國家治理體系中的重要性，也指明了我國語言文字事務(wù)治理的主要方式與法治任務(wù)。

長期以來，我國語言文字事務(wù)治理以行政指令方法為主，這種方法在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代甚至改革開放初期，在語言文字推廣普及、基礎(chǔ)建設(shè)、督查服務(wù)、能力提升、科學(xué)保護(hù)、文化傳承等問題并不凸顯的情況下，因具有靈活性、權(quán)威性等優(yōu)勢成為主要的制度工具。以至于在20世紀(jì)90年代起草《國家通用語言文字法》的過程中，有人質(zhì)疑語言文字立法的必要性［6］?，F(xiàn)在來看，當(dāng)初制定《國家通用語言文字法》將語言文字事務(wù)治理導(dǎo)入法治化軌道是非常正確的。因?yàn)閺脑摲▽?shí)施20年的情況來看，該法不僅很好地貫徹了國家語言文字工作的方針政策，促進(jìn)了語言文字的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，更重要的是它解決了我國語言文字工作無法可依的問題，開啟了語言文字事務(wù)治理法治化的新階段：一是用法律確立了普通話、規(guī)范漢字作為國家通用語言文字的地位，這對于維護(hù)國家統(tǒng)一，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，傳承中華文化發(fā)揮了重要作用。二是規(guī)定了社會(huì)主體學(xué)習(xí)和使用國家通用語言文字的權(quán)利和義務(wù)。通過設(shè)定這些權(quán)利義務(wù)，確保了國家通用語言文字能夠?qū)μ岣邍袼刭|(zhì)、傳承歷史文化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)持續(xù)發(fā)揮作用。三是立足語言文字社會(huì)使用狀況，用剛?cè)嵯酀?jì)的手段對語言文字的社會(huì)應(yīng)用進(jìn)行規(guī)范，既規(guī)制了公共領(lǐng)域的語言文字使用，又尊重了私人領(lǐng)域的語言文字自由。依托《國家通用語言文字法》共28條規(guī)定，匯集我國憲法、民族區(qū)域自治法、掃除文盲條例、教育法、商標(biāo)法、全國人民代表大會(huì)組織法、居民身份證條例、人民法院組織法、刑事訴訟法、行政訴訟法、著作權(quán)法等法律法規(guī)關(guān)于語言文字學(xué)習(xí)、使用和傳播的規(guī)定，加上30部實(shí)施《國家通用語言文字法》的地方性法規(guī)，21部關(guān)于少數(shù)民族語言文字使用的自治條例和單行條例及若干規(guī)章［7］，我國初步構(gòu)建起語言文字事務(wù)治理的法律法規(guī)體系，這一體系通過實(shí)現(xiàn)語言文字工作的有法可依和依法行政，最終把語言文字事務(wù)治理納入法治化軌道。

審視我國語言文字事務(wù)治理法律法規(guī)體系20年的運(yùn)行，可以看到該體系雖然為推進(jìn)國家通用語言文字事業(yè)發(fā)展提供了法治保障，但用良法善治標(biāo)準(zhǔn)來衡量，離實(shí)現(xiàn)語言文字事務(wù)治理現(xiàn)代化還存在一定差距。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是法律法規(guī)體系存在結(jié)構(gòu)性缺陷。我國是一個(gè)多民族、多語言、多文種的國家，有56個(gè)民族，近百種語言，近30種現(xiàn)行文字。這種語言文字社會(huì)使用狀況表明我國語言文字至少存在兩個(gè)應(yīng)用體系：即由漢語普通話和規(guī)范漢字構(gòu)成的國家通用語言文字體系，由方言、少數(shù)民族語言、手語、盲文等構(gòu)成的國家非通用語言文字體系。從治理來講，需要在堅(jiān)持國家通用語言文字法治主導(dǎo)的前提下，構(gòu)建通用語言文字和非通用語言文字兩個(gè)體系。這兩個(gè)體系在立法目的、保護(hù)方式、法律性質(zhì)及法律責(zé)任與救濟(jì)方式等方面有不同的要求［8］。每一個(gè)體系的構(gòu)建需要體現(xiàn)系統(tǒng)性、整體性和全局性的要求，在法源上除了有憲法的原則性規(guī)定，還應(yīng)該有配套的法律、法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)及自治條例和單行條例等。對照上述標(biāo)準(zhǔn)，目前國家通用語言文字法治體系還不健全，而國家非通用語言文字的法律調(diào)整幾為空白。我國的少數(shù)民族語言文字工作體系雖然客觀存在［9］，但該體系缺少統(tǒng)領(lǐng)治理的專門法，因此民族語言文字的調(diào)控體系同樣存在結(jié)構(gòu)性問題。

二是法律法規(guī)體系的協(xié)調(diào)作用不突出。語言文字是一種文化財(cái)富，但卻有著重要的政治功能。在大多數(shù)國家，語言文字與國家認(rèn)同和民族認(rèn)同密切聯(lián)系在一起，被用作維護(hù)國家統(tǒng)一、推動(dòng)民族融合的重要工具。在我國，由漢語普通話和規(guī)范漢字構(gòu)成的國家通用語言文字集中體現(xiàn)了國家的整體利益，肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)構(gòu)建中華民族共同體的重要任務(wù)；而國家內(nèi)部的非通用的語言文字常常與特殊群體的某些文化傳統(tǒng)與生活習(xí)慣聯(lián)系在一起，又具有維系群體認(rèn)同的作用。因此，國家語言文字治理體系的構(gòu)建，需要在堅(jiān)持以通用語言文字所代表的國家整體利益為根本遵循的前提下,適當(dāng)兼顧少數(shù)群體的利益，而不能完全忽略非通用語言文字在文化資源保護(hù)、少數(shù)人權(quán)益保障、國際輿論導(dǎo)向、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和民族法制建設(shè)等方面的獨(dú)特作用。當(dāng)前，統(tǒng)籌各種語言關(guān)系，處理好普通話和方言、簡體字和繁體字、國家通用語言文字和民族語言文字、母語和外語的關(guān)系,仍然是國家語言文字法律法規(guī)體系在完成保障國家通用語言文字推廣普及這一核心任務(wù)時(shí)面臨的重要課題［10］。

三是法律法規(guī)體系調(diào)整的內(nèi)容滯后。我國是統(tǒng)一的多民族、多語言的國家。改革開放以來，我國語言文字的使用狀況發(fā)生了一些新變化，如新媒體和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)改變語言文字的表意性和意象性；外來語、新媒體語言使用增多，影響擴(kuò)大；通用語言與非通用語言交叉使用現(xiàn)象突出；專業(yè)語言的非專業(yè)使用與跨領(lǐng)域使用越發(fā)普遍；等等。上述新變化對語言文字工作構(gòu)成挑戰(zhàn)。而在另一方面，通用語言文字治理體系主要基于過去形成的傳統(tǒng)場景與使用習(xí)慣來運(yùn)作，無法對市場經(jīng)濟(jì)中和文化創(chuàng)新中的一些新事物、新概念、新現(xiàn)象作出反應(yīng)。例如，一些在《廣告語言文字管理暫行規(guī)定》看來是違規(guī)的廣告語言恰恰是創(chuàng)意之作。與此同時(shí)，一些新型的語言文字行為因缺少法律明文規(guī)定出現(xiàn)規(guī)制“缺位”現(xiàn)象。例如，一些新媒體語言的使用與管理問題在現(xiàn)行語言文字法律法規(guī)體系中沒有得到及時(shí)反映。除此以外，在現(xiàn)有的通用語言文字法律法規(guī)體系中，一些特定的語言文字使用規(guī)則，法律、法規(guī)或者規(guī)章等之間的規(guī)定存在不一致。例如對于公民自己修改姓名，法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定之間存在著明顯的不一致現(xiàn)象，以致產(chǎn)生了姓名權(quán)糾紛［11］。

四是法律法規(guī)體系的實(shí)施有待加強(qiáng)。語言文字法律法規(guī)體系有兩個(gè)主要作用：一是確保語言文字管理工作的規(guī)范化和制度化。二是保障公民的語言文字權(quán)利。而從現(xiàn)有體系運(yùn)行來看，這兩個(gè)方面作用發(fā)揮不夠明顯。從第一個(gè)方面來看，目前我國的語言文字管理是一種集中與分散相結(jié)合的體制。依據(jù)《國家通用語言文字法》第21條的規(guī)定，教育部和國家語委具有管理語言文字工作的職權(quán)，還有其他若干部門也在負(fù)責(zé)語言文字工作，如文化和旅游部、國家民委、全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)等。但是由于《國家通用語言文字法》對于語言文字工作部門的職權(quán)規(guī)定十分籠統(tǒng)，各部門究竟具有何種具體職權(quán)并不明確。特別是從執(zhí)法角度而言，該法及其配套法規(guī)政策對具體語言文字工作部門的執(zhí)法缺少相應(yīng)規(guī)定。部門主導(dǎo)、權(quán)力配置不足、執(zhí)法程序缺乏，直接造成語言文字使用監(jiān)管不力。從第二個(gè)方面來看，一些學(xué)者認(rèn)可《國家通用語言文字法》的軟法屬性，認(rèn)為該法傾向于引導(dǎo)、指引和協(xié)調(diào)，缺少強(qiáng)制性［12］。軟法屬性，缺少強(qiáng)行性規(guī)范，弱化了法律的適用性。另外，《國家通用語言文字法》對于違法行為只是部分規(guī)定了批評教育、責(zé)令改正等措施，對違法者難以起到約束和制裁的作用。在當(dāng)下語言文字侵權(quán)頻發(fā)、侵權(quán)種類多樣化的背景下，法律救濟(jì)受害人權(quán)益的作用較難實(shí)現(xiàn)。

三 善治目標(biāo)下的語言文字事務(wù)治理的發(fā)展方向

黨的十八大以來，相繼發(fā)布了《國家中長期語言文字事業(yè)改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2012—2020年）》《國家語言文字事業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》《國家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》《“十三五”少數(shù)民族語言文字工作規(guī)劃》，實(shí)施了中華優(yōu)秀文化傳承發(fā)展工程，加強(qiáng)和改進(jìn)了新形勢下大中小學(xué)教材建設(shè)，國家語言文字事業(yè)在推進(jìn)全面深化改革、服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略、提升中華民族認(rèn)同與中華文化認(rèn)同方面的作用越來越突出。因此，關(guān)注新時(shí)代語言文字事業(yè)的發(fā)展和振興，應(yīng)當(dāng)關(guān)注新時(shí)代國家語言文字事務(wù)的治理，認(rèn)真思考如何通過健全法治來實(shí)現(xiàn)語言文字的“善治”。

一是構(gòu)建完整的語言文字法治體系，滿足多層次的語言文字工作的需要。具體來講：（1）修改《國家通用語言文字法》，細(xì)化有關(guān)通用文字使用、規(guī)范、管理、罰則等方面的規(guī)定，使其操作性更強(qiáng)。與此同時(shí)，需要對通用語言文字與非通用語言文字之間的關(guān)系進(jìn)行定位，為今后非通用語言文字立法預(yù)留空間。（2）對非通用語言文字進(jìn)行立法，將通用語言文字以外的其他語言文字納入法治體系進(jìn)行調(diào)整，逐步建立語言文字的雙核或者多核調(diào)整體系。（3）加強(qiáng)《國家通用語言文字法》配套行政法規(guī)的制定。我國迄今沒有制定規(guī)范語言文字使用的專門行政法規(guī)，與《國家通用語言文字法》配套的行政法規(guī)不多，這對構(gòu)建《國家通用語言文字法》的執(zhí)法機(jī)制與協(xié)調(diào)機(jī)制極為不利。（4）重視國務(wù)院部門規(guī)章在規(guī)范語言文字工作方面的作用，使之能夠及時(shí)解決當(dāng)前語言文字領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況和新問題，同時(shí)確保行政手段的有效性。（5）充分發(fā)揮地方立法在語言文字法治建設(shè)中的作用。國家層面的語言文字立法存在滯后性，這在短時(shí)間內(nèi)難以改變，然而語言文字的地域特性又預(yù)示語言文字地方立法可以走在國家前面。

二是在推廣普及國家通用語言文字時(shí)，統(tǒng)籌推進(jìn)通用語言文字與非通用語言文字兩大法治體系建設(shè)，注意協(xié)調(diào)不同語言文字及語言群體之間的關(guān)系。在全國基本普及國家通用語言文字，提高農(nóng)村地區(qū)普通話水平，加快民族地區(qū)普通話普及率，強(qiáng)化學(xué)校語言文字教育，這是當(dāng)前和今后一段時(shí)間國家語言文字工作的基本方針。這意味著，語言文字事務(wù)治理需要以國家通用語言文字應(yīng)用為中心，突出對國家通用語言文字及使用群體權(quán)益的法律保障。但是，這并不意味著可以完全忽略少數(shù)群體非通用語言文字的使用習(xí)慣。因此，在推進(jìn)語言文字治理時(shí)，要注意協(xié)調(diào)不同語言文字及語言群體之間的關(guān)系。具體來講，立法可以差異設(shè)定國家的語言文字保護(hù)義務(wù)，以國家通用語言應(yīng)用及其使用群體的利益保護(hù)為重心，在一定范圍內(nèi)適當(dāng)兼顧非通用語言應(yīng)用及其使用群體的權(quán)益，進(jìn)而使國家通用語言文字推廣普及、國家通用語言文字教育與公民語言文字權(quán)利保護(hù)能夠統(tǒng)一起來［13］。

三是優(yōu)化語言文字法治體系的內(nèi)容，增強(qiáng)規(guī)范內(nèi)容的科學(xué)性與可操作性。從科學(xué)性來講，首先，要注意解決規(guī)范引導(dǎo)與規(guī)范強(qiáng)制相結(jié)合的問題。對于事關(guān)公共利益與重要事項(xiàng)的語言文字使用問題，法律調(diào)整要以強(qiáng)制性規(guī)定為主，現(xiàn)有的引導(dǎo)、指引和協(xié)調(diào)規(guī)定也應(yīng)該細(xì)化，并賦予主管部門更多的監(jiān)管權(quán)力。對于公民個(gè)人生活領(lǐng)域的語言文字使用，體現(xiàn)對公民選擇自由的尊重，立法應(yīng)該以倡導(dǎo)為主。其次，要注意解決語言文字立法層次和立法主體多元化導(dǎo)致的規(guī)范沖突現(xiàn)象。除了要修改或者廢止那些不合法的規(guī)定外，也要清理那些內(nèi)容相互抵觸、執(zhí)法存在沖突、依據(jù)明顯缺失以及不適應(yīng)語言文字事業(yè)發(fā)展要求的規(guī)范。從可操作性來講，要重點(diǎn)圍繞執(zhí)法過程中遇到的問題，補(bǔ)充完善現(xiàn)有立法，突出規(guī)范對于執(zhí)法監(jiān)管的保障作用。要進(jìn)一步調(diào)查跟蹤各類語言的使用情況與使用環(huán)境，對出現(xiàn)的一些新問題與新情況，可以制定一些效力位階較低的規(guī)范靈活處理，解決語言文字規(guī)范內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)生活脫節(jié)的問題。對于地方性、群體性特色較濃的語言文字問題，重視地方性規(guī)范與自治規(guī)范的調(diào)整作用。

四是加強(qiáng)語言文字法治體系的實(shí)施，確保語言文字規(guī)范內(nèi)容得到貫徹執(zhí)行。目前我國語言文字的治理主要依靠語言文字管理部門的檢查監(jiān)管。這種狀況決定了加強(qiáng)語言文字法治體系的實(shí)施主要是要完善現(xiàn)有的語言文字應(yīng)用監(jiān)管體制。目前我國語言文字管理部門分工較為寬泛，還存在著一些職能交叉、模糊與空白地帶。國家語委主管語言文字工作，實(shí)際的工作主要由教育部下設(shè)的兩個(gè)業(yè)務(wù)司，即語言文字應(yīng)用管理司和語言文字信息管理司來承擔(dān)。此外，還有眾多的委員單位參與管理工作。如國家民委負(fù)責(zé)各少數(shù)民族語言文字的教學(xué)、研究、推廣及相關(guān)法律、規(guī)章、制度的建立與制定等管理工作?，F(xiàn)在國家語委，過去屬于國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)與語言文字管理的專門機(jī)構(gòu)，法律地位較高，但1998年機(jī)構(gòu)改革被并入教育部后，其職能屬性發(fā)生了較大變化。從近幾十年的運(yùn)行狀況來看，這種集中與分散相結(jié)合的體制由于專職宏觀，部門實(shí)化，專職監(jiān)管受到的牽制多，部門監(jiān)管又存在協(xié)調(diào)不夠，難以有效解決現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的語言文字問題。改革的方向應(yīng)該是強(qiáng)化專職機(jī)構(gòu)職能，加強(qiáng)參與部門協(xié)調(diào)。具體做法可以考慮：重構(gòu)國家語委監(jiān)管權(quán)，完善垂直領(lǐng)導(dǎo)體系；探索語言文字行政綜合執(zhí)法改革，提高行政執(zhí)法效能；建立多部門聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)各部門在語言文字標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化工作方面的協(xié)調(diào)；建立專家咨詢機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策工作科學(xué)化；調(diào)動(dòng)地方和基層各級語言文字管理部門的積極性，建立長效管理機(jī)制；實(shí)現(xiàn)行政主導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合，建立合作型語言文字治理結(jié)構(gòu)。

當(dāng)前，我國正在推進(jìn)全面依法治國方略，在社會(huì)生活各領(lǐng)域推行法治化建設(shè)，這是立足長遠(yuǎn)的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的選擇。推動(dòng)語言文字法制建設(shè)，是《國家中長期語言文字事業(yè)改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2012—2020年）》和《國家語言文字事業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》等政策文件確立的完善語言文字工作治理體系的重要舉措，目前這一舉措也正在穩(wěn)步推進(jìn)之中。應(yīng)當(dāng)看到，由于我國語言文字工作的長期性與復(fù)雜性，加之現(xiàn)行語言文字治理體系尚不完善，目前我國語言文字法治體系建設(shè)還沒有作頂層設(shè)計(jì)，語言文字事務(wù)治理和法制建設(shè)相關(guān)的理論研究也沒有獲得足夠的關(guān)注。希冀本文的討論能夠?qū)ν七M(jìn)國家語言文字事務(wù)治理現(xiàn)代化有所裨益。