農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁的探索和思考

曾巧俠

（河北省秦皇島市海港區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，河北 秦皇島 066000）

農(nóng)村土地在未實(shí)行確權(quán)登記頒證前，土地承包經(jīng)營(yíng)由于歷史和社會(huì)原因所致，農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)并不清楚，基層干部和廣大農(nóng)民對(duì)相關(guān)法律和合同意識(shí)不強(qiáng)，政府相關(guān)部門疏于監(jiān)督管理。在近些年來(lái)， 隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展提速，農(nóng)村的土地也快速得到升值，土地流轉(zhuǎn)不斷加速。然而，土地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中由于流轉(zhuǎn)的手續(xù)不完備和不配套，加上土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中行為不規(guī)范，引發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)合同糾紛頻發(fā)不斷。這樣的糾紛不僅損害農(nóng)民切身利益，進(jìn)而還會(huì)影響了社會(huì)的穩(wěn)定。為此，引起相關(guān)部門的高度重視，為解決農(nóng)村土地承包經(jīng)濟(jì)糾紛而制定出相關(guān)制度和法規(guī)，及時(shí)調(diào)解仲裁農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)糾紛問(wèn)題。

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛產(chǎn)生的原因

通過(guò)綜合分析調(diào)解仲裁農(nóng)村土地糾紛情況來(lái)看，農(nóng)村土地出現(xiàn)承包經(jīng)營(yíng)糾紛主要由以下六種原因引起。

1.1 常見(jiàn)于簽訂農(nóng)村土地承包合同缺乏公開(kāi)性和民主性；雙方因交承包款問(wèn)題引發(fā)的糾紛；發(fā)包方合同期內(nèi)單方面解除合同的糾紛；合同到期后，地面附屬物歸屬及作價(jià)出現(xiàn)的糾紛。

1.2 土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)費(fèi)被村集體截流發(fā)生的糾紛；土地流轉(zhuǎn)后流轉(zhuǎn)費(fèi)分配不公引起的糾紛，承租人擅自改變農(nóng)業(yè)土地用途引發(fā)的糾紛。

1.3 村集體在收回或調(diào)整承包土地過(guò)程中出現(xiàn)的糾紛。

1.4 因出嫁女或者離婚婦女在承包土地確權(quán)時(shí)產(chǎn)生的糾紛。

1.5 農(nóng)民承包土地邊界問(wèn)題引發(fā)的糾紛。

1.6 政府占用承包地補(bǔ)償費(fèi)用問(wèn)題發(fā)生的糾紛。

2．制約農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁遇到的困境

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)發(fā)生的糾紛原因眾多，調(diào)解仲裁土地糾紛時(shí)受到不少因素的制約，從而使得基層土地調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)工作開(kāi)展遇到不少困難。主要表現(xiàn)為以下六方面：

2.1 仲裁法律依據(jù)有待完善。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛問(wèn)題復(fù)雜多樣，產(chǎn)生不同糾紛時(shí)調(diào)解仲裁會(huì)遇到不少問(wèn)題無(wú)法可依，也找不到充分的法律依據(jù)來(lái)進(jìn)行調(diào)解仲裁，仲裁結(jié)果也難以得到信服。

2.2 仲裁開(kāi)銷經(jīng)費(fèi)之困。農(nóng)村土地糾紛調(diào)解仲裁是無(wú)償提供幫助農(nóng)民解決問(wèn)題，仲裁機(jī)構(gòu)開(kāi)展調(diào)解仲裁活動(dòng)所開(kāi)支的費(fèi)用，需要財(cái)政資金的支持，由于基層財(cái)政資金困難，財(cái)政對(duì)仲裁經(jīng)費(fèi)不少地區(qū)沒(méi)有納入財(cái)政預(yù)算，調(diào)解仲裁工作開(kāi)展會(huì)受到很大影響。

2.3 基層調(diào)解仲裁專職、專業(yè)人員嚴(yán)重不足。目前，基層農(nóng)經(jīng)站負(fù)責(zé)調(diào)解仲裁的專職、專業(yè)人員普遍不足。能夠主審相關(guān)業(yè)務(wù)的人員少之又少，嚴(yán)重影響著調(diào)解仲裁的效率，加上糾紛問(wèn)題繁雜，會(huì)涉及到各方面問(wèn)題，需要涉及到各專業(yè)調(diào)解仲裁工作人員，由于各類專業(yè)人才的缺乏，調(diào)解仲裁工作開(kāi)展很難。

2.4 與司法配合不完善。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁或訴訟選擇權(quán)完全由農(nóng)民自己主張，這和法院受理的糾紛案件前置程序不同，有些地方程序規(guī)定發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛完全交給仲裁機(jī)構(gòu)先進(jìn)行仲裁，仲裁無(wú)果才訴訟到法院。

2.5 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛中，糾紛主體一般都是弱勢(shì)農(nóng)民群體，通常遇到的土地糾紛產(chǎn)生原因復(fù)雜多樣，例如：遺產(chǎn)繼承、贍養(yǎng)老人、損害賠償?shù)葐?wèn)題，土地承包調(diào)解仲裁只調(diào)解仲裁土地糾紛問(wèn)題。

2.6 歷史原因造成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)地塊四至界限不清引發(fā)的承包糾紛，對(duì)這種無(wú)依據(jù)調(diào)解仲裁糾紛難度相當(dāng)大。

3．加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作措施

通過(guò)上文對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛產(chǎn)生的原因以及制約調(diào)解仲裁遇到的困境作了較為詳盡的闡述。從中不難發(fā)現(xiàn)，雖然目前針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁推出了相關(guān)法律，但實(shí)際土地承包糾紛仲裁工作在基層開(kāi)展起來(lái)并不順利。若沒(méi)有完善強(qiáng)化的工作措施，調(diào)解仲裁工作就很難取得好的效果。作為基層工作第一線的調(diào)解仲裁工作人員，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛相關(guān)法律法規(guī)探索和思考，不斷從工作中積累經(jīng)驗(yàn)，善于對(duì)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，好的經(jīng)驗(yàn)多借鑒，不足之處勤加勉。因此，對(duì)出現(xiàn)的土地承包各類糾紛能積極果斷采取相關(guān)措施依法依規(guī)做好調(diào)解仲裁工作。

3.1 加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法宣傳力度?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》的推出，體現(xiàn)了農(nóng)村土地承包法律體系又進(jìn)一步得到完善，有利于保護(hù)農(nóng)民承包土地合法權(quán)益不被侵害。在發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛時(shí)有利于規(guī)范調(diào)解仲裁程序的相關(guān)活動(dòng)以及提高農(nóng)民對(duì)調(diào)解仲裁的認(rèn)可。然而，目前該法的推出在農(nóng)村宣傳工作開(kāi)展的并不是很好，農(nóng)民對(duì)其認(rèn)知上不深，遇到土地承包糾紛無(wú)法私下解決時(shí)多采用上訪告狀，未考慮通過(guò)調(diào)解仲裁來(lái)解決自己遇到的土地承包糾紛。因此，各相關(guān)部門應(yīng)統(tǒng)一思想，重視《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》在農(nóng)村宣傳的力度，應(yīng)積極通過(guò)村里的宣傳欄、廣播、電視、手機(jī)等新媒體進(jìn)行廣泛的宣傳，使農(nóng)民從思想上能夠認(rèn)識(shí)到土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁是真正為農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)起到保駕護(hù)航的作用，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)健康發(fā)展以及確保農(nóng)村和諧穩(wěn)定，一定會(huì)得到更多農(nóng)民的積極贊賞。

3.2 加強(qiáng)推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁運(yùn)行機(jī)制的完善。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛產(chǎn)生的原因多而雜，在進(jìn)行調(diào)解仲裁土地糾紛過(guò)程中，會(huì)遇到不少問(wèn)題影響調(diào)解仲裁工作的開(kāi)展。在土地承包糾紛調(diào)解仲裁運(yùn)行機(jī)制上要加強(qiáng)對(duì)其不斷完善，應(yīng)著重從農(nóng)村土地承包糾紛的特點(diǎn)考慮，這類糾紛多存在時(shí)間跨度長(zhǎng)、涉及面較廣、歷史原因復(fù)雜等問(wèn)題。若沒(méi)有相關(guān)法律及政策作為依據(jù)很難作出仲裁判斷。因此，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法上要強(qiáng)化相關(guān)仲裁法律效力，使調(diào)解仲裁員在工作中能保持積極心態(tài)去開(kāi)展工作，不會(huì)因?yàn)楣ぷ魇茏璩霈F(xiàn)消極情緒而影響工作。另外，還要設(shè)置完善的調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)以及調(diào)解仲裁人員資格審定機(jī)制。對(duì)從事調(diào)解仲裁人員資格認(rèn)定可借鑒較成熟的勞動(dòng)仲裁相關(guān)做法，通過(guò)省級(jí)主管部門組織相關(guān)考試，取得上級(jí)主管部門發(fā)放的資格證后可從事相關(guān)工作。這樣一方面有利于土地糾紛調(diào)解仲裁，一方面可確保從事調(diào)解仲裁人員資格的權(quán)威性和規(guī)范性，使農(nóng)民群眾對(duì)調(diào)解仲裁結(jié)果提高認(rèn)可度，從而可降低不信任度，欣然接受仲裁結(jié)果。

3,3強(qiáng)化綜合素養(yǎng)提升調(diào)解仲裁水平。農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁工作的開(kāi)展，對(duì)調(diào)解仲裁員的綜合素養(yǎng)有較高的要求，必須要有堅(jiān)定的政治素養(yǎng)，較全面的法律知識(shí)和較強(qiáng)的語(yǔ)言表達(dá)能力，這樣才能更好提高調(diào)解仲裁水平。因此，調(diào)解仲裁員要更加注重個(gè)人綜合素養(yǎng)的強(qiáng)化培養(yǎng)。在日常工作中要不斷加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí) 學(xué)習(xí)和強(qiáng)化語(yǔ)言表達(dá)能力，還要多學(xué)相關(guān)法律知識(shí)，尤其農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法，工作上要精通于心。在土地調(diào)解仲裁糾紛時(shí)，調(diào)解仲裁員便能胸有成竹，利用自身豐富的法律知識(shí)，較強(qiáng)的語(yǔ)言表達(dá)能力，充分利用調(diào)解方式與雙方當(dāng)事人進(jìn)行有效溝通，使雙方能夠心平氣和的坐下來(lái)欣然接受調(diào)解，達(dá)到令雙方都感到滿意的結(jié)果。 因此， 強(qiáng)化綜合素養(yǎng)是每個(gè)調(diào)解仲裁員的必修課。

3.4 積極優(yōu)化資源整合。作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁的最前沿，調(diào)解仲裁人力資源優(yōu)化整合很重要，應(yīng)積極完善鄉(xiāng)村調(diào)解人員體系的建立，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解人員將承擔(dān)土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解的人民調(diào)解委員會(huì)或者由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)辦、司法、婦聯(lián)等有關(guān)部門組織相關(guān)人員成立農(nóng)村土地承包調(diào)解委員會(huì)。在村里邊，可通過(guò)村民選舉委員會(huì)選出一些村組代表作為村里調(diào)解小組，發(fā)揮積極調(diào)解糾紛作用。在仲裁員人才隊(duì)伍建設(shè)中，可以聘請(qǐng)公職律師、駐村律師、退休法官等法律人才，提升仲裁隊(duì)伍人員綜合素質(zhì)。另外，調(diào)解仲裁的場(chǎng)所整合也很重要，可利用現(xiàn)有勞動(dòng)仲裁、商事仲裁或法院資源，解決因場(chǎng)所問(wèn)題造成仲裁機(jī)構(gòu)無(wú)法辦公的難題，這樣可大大減少因土地承包糾紛調(diào)解仲裁出現(xiàn)“馬拉松式”現(xiàn)象，還可以增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)調(diào)解仲裁信任度，在出現(xiàn)土地合同糾紛私下無(wú)法和解，能夠第一時(shí)間愿意提出土地合同糾紛調(diào)解仲裁的申請(qǐng)，并認(rèn)真接受調(diào)解仲裁，從而有利于農(nóng)村的穩(wěn)定和健康發(fā)展。

4．結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛是比較復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，調(diào)解仲裁的結(jié)果關(guān)乎農(nóng)民的切身利益，作為一線的調(diào)解仲裁人員在開(kāi)展工作中，要堅(jiān)持“公平、公正”的平等原則，還要以“農(nóng)民利益為中心”，對(duì)遇到每一件土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛案件，都要深入實(shí)際做好相關(guān)調(diào)查，維護(hù)好農(nóng)民土地承包的權(quán)益，客觀公正進(jìn)行調(diào)解和仲裁工作。目前，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》還存在不完善，需要在調(diào)解仲裁工作開(kāi)展中不斷探索和思考找出不足，進(jìn)而采取更完善的措施促進(jìn)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》能夠得到進(jìn)一步完善，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁提供更有力的依據(jù)。