生態(tài)治理政策工具對農(nóng)戶行為的影響差異研究
——以寧夏鹽池縣為例

夏翠珍,周立華,廖 杰,王 婭,劉 慧

1 中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院, 北京 100190 2 中國科學(xué)院大學(xué), 北京 100049 3 中國科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，北京 100049 4 中國科學(xué)院西北生態(tài)環(huán)境資源研究院, 蘭州 730000 5 中國科學(xué)院地質(zhì)與地球物理研究所, 北京 100029

十八大以來,中央政府提出要推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化,特別強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的創(chuàng)新。如何判斷政策措施的優(yōu)劣,有針對性地實施政策,提高政策績效,受到諸多學(xué)者關(guān)注[1-2]。政策工具,一般認(rèn)為是政府為解決某個公共問題采取的具體手段或措施[2- 3],是目前公共管理領(lǐng)域的研究熱點。政策工具研究興起于19世紀(jì)80年代西方從“政府管理”轉(zhuǎn)向“政府治理”的新公共管理改革運動,學(xué)者們意識到工具知識的缺乏和不足是政策失敗的原因,因此考慮將政策研究和公共管理的分析單元聚焦到公共項目所使用的基礎(chǔ)操作工具上[4]。經(jīng)基爾申、薩拉蒙、胡德、陳振明等國內(nèi)外學(xué)者發(fā)展后,目前已被廣泛運用到財政、金融、環(huán)保等多個領(lǐng)域,如碳排放[5]、氣候變化[6]、環(huán)境污染[7-9]、可再生能源技術(shù)創(chuàng)新[10-11]、生物多樣性保護(hù)[12]等。任何一項政策都可以視為政策目標(biāo)與政策工具的有機(jī)統(tǒng)一[13-15],一項政策可以由多種政策工具構(gòu)成,一種工具也可以在多項政策中使用。生態(tài)治理政策是以生態(tài)治理為目標(biāo),融合多種手段和方法的工具組合。政策發(fā)揮的效果,可以視為多種政策工具的綜合作用[16]。

中國北方農(nóng)牧交錯區(qū)生態(tài)環(huán)境惡劣脆弱,在生態(tài)恢復(fù)問題上,政府扮演主導(dǎo)角色,農(nóng)戶是政策的被動接受者,從政策工具執(zhí)行到發(fā)揮作用的過程中,農(nóng)戶對工具的響應(yīng)及行動是其中的重要一環(huán)。研究農(nóng)戶對政策工具的響應(yīng),探究不同工具之間的差異,對優(yōu)化工具選擇和提升政府管理效能具有重要意義。為實現(xiàn)生態(tài)目標(biāo),政府采用的工具比較多樣化,政府既要加強(qiáng)管制(如禁墾、禁伐、禁牧),也要利用市場機(jī)制(發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)),同時做好宣傳工作(鼓勵植樹種草)等。在以往有關(guān)政策對農(nóng)戶行為影響的研究中,考慮單一政策或工具影響的研究很多,如退耕還林工程[17]、草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)遊18]、禁牧政策[19]等,研究方法多以政策為背景,以政策實施前后相應(yīng)指標(biāo)的變化來突出政策的作用[20],但缺乏對政策的工具屬性及其影響差異的研究。目前,在生態(tài)治理上,已經(jīng)有學(xué)者開始探索不同政策工具的應(yīng)用,比如冀光楠等人分析了天保工程區(qū)集體林管理中運用的政策工具[21],黃明分析了行政、經(jīng)濟(jì)和物理三類政策工具對農(nóng)戶低碳能源使用行為的影響[22],黃金梓提議在生態(tài)扶貧中運用多元政策工具[23]等。在如何選擇政策工具上,學(xué)者們也做了一些探索,比如童洪志運用二元選擇logit模型發(fā)現(xiàn)監(jiān)管約束與懲罰、補(bǔ)貼、信息誘導(dǎo)3種政策工具對農(nóng)戶采納秸稈還田技術(shù)具有積極作用[24]。但目前對北方農(nóng)牧交錯區(qū)的生態(tài)治理政策工具及其對農(nóng)戶行為影響的研究還很少見。

為了定量研究農(nóng)戶行為對不同政策工具的響應(yīng),本文借鑒了VAR(向量自回歸模型)模型。該模型19世紀(jì)80年代由西蒙提出,最早被用于探究宏觀經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中各變量之間的相互作用關(guān)系,該模型可以基于時間序列變量的信息模擬出自變量與因變量之間可能存在的同期或者滯后的相關(guān)關(guān)系。目前,在環(huán)保領(lǐng)域,主要是環(huán)境污染領(lǐng)域,已經(jīng)有不少學(xué)者運用VAR模型對環(huán)境政策工具的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)作用做了計量分析,如張可等運用對比分組的VAR模型分析了水環(huán)境政策對農(nóng)業(yè)增長與面源污染的影響[25];張衛(wèi)東等分析了環(huán)境政策對經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境污染總體關(guān)系的影響[26];黃清子利用GRA-VAR模型研究了三類六項政策工具對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用,發(fā)現(xiàn)科技政策最優(yōu)、法制政策工具最弱[27]。但是在生態(tài)治理領(lǐng)域,對政策工具的對比分析還幾乎沒有。本文以鹽池縣為典型區(qū),在辨析鹽池縣所采用政策工具的基礎(chǔ)上,結(jié)合已獲取的1983—2017年鹽池縣生態(tài)治理政策所采用的政策工具數(shù)據(jù)集,運用VAR模型中的脈沖響應(yīng)和方差分解函數(shù)研究農(nóng)戶對各種政策工具的響應(yīng),探究政策工具對農(nóng)戶行為的影響差異,判斷哪種政策工具對農(nóng)戶行為的調(diào)節(jié)力度最大,為后續(xù)的政策工具選擇和管理優(yōu)化提供參考,具有一定的現(xiàn)實意義。

1 鹽池縣概況

鹽池縣位于寧夏回族自治區(qū)東部(圖1),該區(qū)干旱少雨,風(fēng)大沙多,年平均降水量294.6 mm,蒸發(fā)量2897 mm。鹽池縣是農(nóng)牧交錯帶上最為典型的氣候、地形、土壤、植被、資源利用多重復(fù)合過渡地帶,相比于其它區(qū)域,鹽池縣對于環(huán)境擾動的反應(yīng)更加迅速且具有放大作用[28]。作為全國266個牧區(qū)縣之一,鹽池縣草原面積遼闊。根據(jù)中國荒漠化(土地退化)防治研究課題組的分析,過去鹽池縣環(huán)境破壞的原因主要有過度開墾、過度放牧、過度樵采等[29]。經(jīng)過大力治理,如今,鹽池縣的沙漠化面積大幅縮減,眾多學(xué)者都認(rèn)為其中起決定性作用的是退耕還林還草、草地禁牧、禁止亂砍亂挖和植樹造林等政策措施[30]。

圖1 鹽池縣區(qū)位圖Fig.1 Location of Yanchi County

2 政策工具-農(nóng)戶行為-生態(tài)治理的關(guān)系

可供政府選擇的政策工具十分豐富,學(xué)者們提出多種分類方式,在不同研究領(lǐng)域采用的分類方法有所不同[20]。經(jīng)過實踐,越來越多學(xué)者傾向于將政策工具分為命令控制、經(jīng)濟(jì)刺激和自愿行動3種類型[31-33]。為了更好地區(qū)分基層政府所使用的政策工具,此次研究采用邁克爾·霍利特和拉米什等人的分類框架[34],按照強(qiáng)制型程度,以完全自愿和完全強(qiáng)制為兩端,將各項政策工具依次排列,總體可分為強(qiáng)制型、混合型和自愿型3大類以及10小類工具。自改革開放以來,中國在生態(tài)治理上加大資金和人力投入,自上而下實施了三北防護(hù)林、退牧還草等重大生態(tài)工程,這些工程都通過具體政策文件得到貫徹落實。政策可以視作政策目標(biāo)和政策工具的組合,如禁牧政策可以視為以禁絕放牧為目標(biāo),直接提供、規(guī)制、稅收和使用費、補(bǔ)貼和獎勵、使用權(quán)、信息與勸解、家庭與社區(qū)等工具的組合。圖2描述了在生態(tài)治理過程中,政府通過政策工具調(diào)控農(nóng)戶行為進(jìn)而達(dá)到生態(tài)可持續(xù)恢復(fù)的邏輯關(guān)系圖。

圖2 政策工具-農(nóng)戶行為-生態(tài)恢復(fù)的關(guān)系圖Fig.2 Diagram of relation among policy instrument, farmers′ behavior and ecological restoration

生態(tài)治理政策的作用對象主要是農(nóng)戶,作為理性經(jīng)濟(jì)人,農(nóng)戶將在自身利益和違規(guī)風(fēng)險之間做權(quán)衡。政策下達(dá)后,農(nóng)戶將根據(jù)自身的資源稟賦情況做出最有利于自己的選擇,而農(nóng)戶的行為調(diào)整方向,直接影響到生態(tài)治理效果。生態(tài)治理目標(biāo)的達(dá)成就是農(nóng)戶在各項政策工具的綜合影響下采取行動后產(chǎn)生的累計效應(yīng)。不同資源稟賦的農(nóng)戶受政策影響不同,調(diào)整方式也多種多樣,比如減少牲畜、退耕還林、發(fā)展副業(yè)等。因此,考慮到農(nóng)戶行為的復(fù)雜性,從生態(tài)治理目標(biāo)和人地關(guān)系角度,將農(nóng)戶社會經(jīng)濟(jì)活動視為一個自主運行的系統(tǒng),將政策工具作為一項外部影響因素,主要探究可觀測的對生態(tài)環(huán)境有重大影響的行為會對政策工具產(chǎn)生什么樣的響應(yīng)。在以往研究中,過度放牧、濫墾濫伐、過度樵采等被視為鹽池縣沙漠化的主要原因,因此,選擇農(nóng)戶耕作、放牧和造林行為作為代表變量。

3 數(shù)據(jù)來源與方法

3.1 變量選取與數(shù)據(jù)來源

3.1.1農(nóng)戶行為變量

針對當(dāng)?shù)氐膯栴}以及數(shù)據(jù)的可得性,在縣域?qū)用嫔?本文選擇農(nóng)戶人均播種面積、人均牲畜數(shù)量、人均造林面積作為耕作、放牧和造林行為的指標(biāo)。選擇播種面積而非耕作面積是因為土地產(chǎn)權(quán)固定,官方統(tǒng)計的耕地面積變化很小,但是農(nóng)戶實際的播種面積卻會隨著外界自然和社會環(huán)境的變化發(fā)生變化。牲畜數(shù)量一定程度上反映土地的承載壓力。各種類牲畜按羊單位換算,1頭牛=5只羊,1匹馬=4只羊,1頭驢/騾=3只羊。人均造林面積代表生態(tài)保護(hù)行為,在鹽池縣,大規(guī)模造林活動雖然由政府主導(dǎo),但農(nóng)戶是實際執(zhí)行者。以上數(shù)據(jù)來自《鹽池縣經(jīng)濟(jì)要情手冊2016》、《鹽池縣統(tǒng)計年鑒》、《鹽池年鑒》、《鹽池縣志》。

3.1.2政策工具變量

以調(diào)控農(nóng)戶生產(chǎn)生活為目的的政策很多,這里重點關(guān)注農(nóng)、牧、草、林類及防沙治沙、水土保持等與生態(tài)治理息息相關(guān)的政策。一個政策文本可以分解出多種政策工具,政策工具的使用頻次一方面可以反映政府的工具偏好;另一方面,以生態(tài)治理為目的,各項工具的方向相對一致,使用頻次可以反映出政府在某個方向的執(zhí)行力度。因此,基于以上分析和數(shù)據(jù)可得性,為了探究不同政策工具對農(nóng)戶行為的影響以及各工具之間的使用效果差異,將鹽池縣歷年出臺生態(tài)治理政策中使用的政策工具使用頻次作為政策工具的指標(biāo)。在選擇政策工具變量時,有幾個基本假設(shè)：一是政府具有工具慣性,即政府習(xí)慣性使用某些工具;二是如果一種工具的效果明顯,那么政府會保持或者增加該工具的使用頻率;三是政府會根據(jù)生態(tài)環(huán)境狀況和上級規(guī)劃調(diào)整當(dāng)年的發(fā)文數(shù)量,導(dǎo)致政策數(shù)量和相應(yīng)工具的使用頻次在不同年份存在差異。

研究小組從2017年起多次前往鹽池縣進(jìn)行數(shù)據(jù)的收集工作,在鹽池縣農(nóng)牧局、環(huán)林局、科技局、檔案局等處獲取1983—2017年的生態(tài)政策文本,由于資料從系統(tǒng)的政府辦全宗得到,因此認(rèn)為資料全面,可信度高。在前期工作中,課題組運用內(nèi)容分析法,對從政策庫中挑選出的316份政策文本進(jìn)行編碼統(tǒng)計,首先統(tǒng)計每一份文件中使用過的工具,然后按年份求和,獲得了各項政策工具歷年使用頻次的時間序列數(shù)據(jù)集,詳細(xì)步驟見另一篇論文[35]。由于自愿性組織工具僅有一次,因此不考慮該項工具。所有變量如表1所示。每種工具的定義參考邁克爾的原始定義及鹽池的實情,實例均來自于鹽池縣曾出臺的政策。各類工具的定義見表2。

表1 變量表

3.2 模型選取與構(gòu)建

3.2.1VAR模型原理

VAR(Vector autoregression)模型是從數(shù)據(jù)的統(tǒng)計性質(zhì)出發(fā),把系統(tǒng)中每一個內(nèi)生變量作為系統(tǒng)中所有內(nèi)生變量的滯后值的函數(shù)來構(gòu)造模型,從而把單變量自回歸模型推廣到由多元時間序列變量組成的“向量”自回歸模型[36]。以常數(shù)c作為唯一外生變量,擁有滯后期p的VAR模型的一般表現(xiàn)形式如下：

Yt=∏1Yt-1+∏2Yt-2+…+∏pYt-p+c+εt,
t=1,…,T

(1)

式中,Yt=(y1t,y2t,…ynt)′表示(n×1)維時間序列向量,∏i是(n×n)維系數(shù)矩陣,εt是(n×1)維不可見的零均值白噪聲矢量過程。理論經(jīng)濟(jì)學(xué)家在VAR模型基礎(chǔ)上發(fā)展了脈沖響應(yīng)函數(shù)和方差分解。脈沖響應(yīng)函數(shù)反映的是當(dāng)VAR模型中某一變量的誤差項發(fā)生一個單位變化時(脈沖)給其他內(nèi)生變量所帶來的影響;方差分解結(jié)果是通過改寫VAR模型得出的一個脈沖沖擊對某一變量產(chǎn)生的多期累計沖擊,反映各個擾動項的相對重要性。以兩個變量y1和y2滯后兩期為例,所建立的VAR模型方程組為：

y1t=a11y1t-1+b11y2t-1+a12y1t-2+b12y2t-2+c1+ε1t,t=1,…,T (2)

從第0期開始,ε1變動一個單位,y1t系列數(shù)值的變化解釋為y1受到自身一個脈沖沖擊下的響應(yīng)函數(shù),y2t系列數(shù)值的變化解釋為y2受到y(tǒng)1一個脈沖沖擊下的響應(yīng)函數(shù)。方差分解結(jié)果分別指y1受到自身一個脈沖沖擊后的多期累計影響和y2受到y(tǒng)1一個脈沖沖擊后的多期累計影響。由此,構(gòu)建以政策工具變量和農(nóng)戶行為變量作為內(nèi)生變量的VAR模型,可以研究在不同政策工具沖擊下農(nóng)戶行為的響應(yīng)程度差異以及不同政策工具對農(nóng)戶行為調(diào)整的多年累計影響。

3.2.2原始數(shù)據(jù)序列的標(biāo)準(zhǔn)化與模型平穩(wěn)性檢驗

表3 標(biāo)準(zhǔn)化序列平穩(wěn)性檢驗結(jié)果

圖3 VAR模型檢驗結(jié)果Fig.3 Test results of VAR modelMAN：強(qiáng)制型政策工具 Mandatory instrument;HYB：混合型政策工具 Hybrid instrument;VOL：自愿型政策工具Voluntary instrument。CA-MAN表示耕作行為與三種強(qiáng)制型工具建立的VAR模型,其它同理

4 結(jié)果與分析

4.1 農(nóng)戶行為對政策工具沖擊的響應(yīng)

脈沖響應(yīng)函數(shù)反映了人均耕作面積、人均牲畜數(shù)量、人均造林面積在受到自身和政策工具沖擊下的響應(yīng)程度。為了突出政策工具的一個標(biāo)準(zhǔn)誤差項的沖擊對農(nóng)戶耕作、牲畜養(yǎng)殖和造林行為的動態(tài)影響,這里只列出了各項政策工具的脈沖響應(yīng)函數(shù)。如圖4所示,橫軸表示滯后期數(shù),縱軸表示響應(yīng)程度,負(fù)值表示抑制作用,正值表示促進(jìn)作用。建模后發(fā)現(xiàn)沖擊多在第10期接近于零,為了對比明顯,繪出10年的脈沖函數(shù)圖。總體上看,政策工具對農(nóng)戶行為的沖擊力度較小,響應(yīng)范圍在0—0.30之間。說明除了政策工具之外,農(nóng)戶行為更多受自身條件影響。各項政策工具的沖擊在2或3期達(dá)到峰值之后逐漸下降,并在第10期左右趨近于0,表明政策工具對農(nóng)戶行為具有較強(qiáng)的短期影響,后期影響逐漸減弱,持續(xù)時間為10年左右。直接提供工具對人均播種面積和牲畜數(shù)量都具有較明顯的積極影響,分別為0.29和0.28,規(guī)制工具對人均造林面積具有明顯的正面沖擊,為0.19。總體上看,強(qiáng)制型工具對耕作、牲畜養(yǎng)殖和造林行為的影響最大。

圖4 人均播種面積、牲畜數(shù)量、造林面積對政策工具的響應(yīng)Fig.4 Response of per capita cultivated area, livestock number and afforestation area to policy instrumentsCA：人均播種面積;LN：人均牲畜數(shù)量;DLN：一階差分后的人均牲畜數(shù)量;FA：人均造林面積;GS：直接提供;RE：規(guī)制;SE：國有企業(yè);IP：信息與勸誡;PR：使用權(quán);SR：補(bǔ)貼和獎勵;TR：稅收和使用費;FC：家庭和社區(qū);MA：市場

4.1.1農(nóng)戶耕作行為對政策工具的響應(yīng)

鹽池縣位于農(nóng)戶交錯區(qū),當(dāng)?shù)氐闹饕魑餅橛衩住⑹w麥、糜子等。從圖4可以看出,十種政策工具對農(nóng)戶耕作行為都有一定影響,影響最大的依次是直接提供(0.30)、國有企業(yè)(-0.18)、稅收和使用費(-0.14)、使用權(quán)(0.12)。具體來看,規(guī)制和直接提供、產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)獎工具的一個標(biāo)準(zhǔn)差沖擊對人均耕作面積產(chǎn)生了正向影響,這表明政府的直接引導(dǎo),如建立專業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)小組、派科技人員下鄉(xiāng)等行為對農(nóng)戶的耕作行為產(chǎn)生了較大促進(jìn)作用。規(guī)制工具的影響體現(xiàn)在禁牧后舍飼成本上升,導(dǎo)致部分農(nóng)戶擴(kuò)大玉米等作物的種植面積,自產(chǎn)自銷,降低養(yǎng)殖成本。另外,土地利用價值上升,部分農(nóng)戶選擇種植蘇丹草等優(yōu)質(zhì)飼草出售。路慧玲、陳潔等[19,37]在對鹽池縣進(jìn)行實地調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)類似情況。另外,政府大力調(diào)整種植結(jié)構(gòu),扶持小雜糧產(chǎn)業(yè)發(fā)展,加大對糜子、蕎麥等經(jīng)濟(jì)作物的補(bǔ)貼,這促使更多農(nóng)戶重新開墾以前撂荒的土地,以獲得更多的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。信息與勸誡、稅收與使用費和市場工具的使用有助于縮小播種面積,稅收和使用費工具的影響要稍滯后于其它兩項工具。稅收和使用費工具的負(fù)面作用在于,在取締農(nóng)業(yè)稅以前,農(nóng)戶需要按照耕地面積繳稅,為了少繳稅款,農(nóng)戶會采取瞞報實際耕地面積的做法,從而導(dǎo)致面積減少。市場工具的負(fù)面效果可能在于農(nóng)戶為了獲得更高的收益外出打工,放棄耕作。田玉軍等[38]的研究結(jié)果也認(rèn)為務(wù)農(nóng)機(jī)會成本促使農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)種植和外出務(wù)工之間做出選擇和優(yōu)化資源配置。

4.1.2農(nóng)戶放牧行為對政策工具的響應(yīng)

從人均牲畜數(shù)量對政策工具的脈沖響應(yīng)函數(shù)圖看出,政策工具的沖擊在2—3達(dá)到最大值,且部分工具的沖擊存在正負(fù)波動。畜牧業(yè)是鹽池縣的支柱產(chǎn)業(yè),政策對畜牧業(yè)的影響很大。在新政策出臺后,農(nóng)戶會產(chǎn)生相應(yīng)的應(yīng)激策略,并在之后的長時期內(nèi)逐漸調(diào)整,以達(dá)到利益最大化。如禁牧之初,由于政府加大監(jiān)督和罰款力度,農(nóng)戶的主要應(yīng)激策略是減少牲畜數(shù)量;而在之后與政府的博弈中,農(nóng)戶的養(yǎng)殖行為開始分化,有的徹底放棄養(yǎng)殖,有的半舍飼半偷牧,另外還有部分農(nóng)戶完全圈養(yǎng),成為專業(yè)養(yǎng)殖戶,全縣的養(yǎng)殖數(shù)量反而增加。

在強(qiáng)制型政策工具中,規(guī)制和國有企業(yè)對人均牲畜數(shù)量在第2—3年內(nèi)具有負(fù)向影響,說明這兩項工具在使用后對控制牲畜數(shù)量起到了積極作用。直接提供工具在初期具有較強(qiáng)的正向效應(yīng),說明政府在牲畜養(yǎng)殖上的直接參與,如牲畜防疫、品種改良等行為對牲畜數(shù)量的增加起了促進(jìn)作用。在混合型政策工具中,信息與勸誡工具、使用權(quán)和稅收和使用費在前3年具有負(fù)面影響,但之后存在正負(fù)波動,說明三類工具的影響不穩(wěn)定。補(bǔ)貼工具具有正面沖擊,可能是由于政府在后續(xù)灘羊產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的大量補(bǔ)貼,如圈棚、飼料等,刺激部分農(nóng)戶擴(kuò)大了養(yǎng)殖規(guī)模。在自愿型工具中,市場工具具有輕微的正面沖擊,而家庭和社區(qū)工具具有持續(xù)的負(fù)面影響。

4.1.3農(nóng)戶造林行為對政策工具的響應(yīng)

在縣域?qū)用?每年的造林任務(wù)是由退耕還林、保護(hù)區(qū)建設(shè)等多個項目配套實施的,農(nóng)戶作為基層參與者,負(fù)責(zé)實際的造林工作。從政策工具對造林行為的沖擊來看,規(guī)制工具在第二年對人均造林面積有較強(qiáng)的正向沖擊,為0.19,而除稅收和使用費以外的各項工具均是負(fù)面沖擊,說明造林行為更多是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行,除規(guī)制之外,其他工具對造林面積都沒有積極影響。在1981年出臺的《鹽池縣農(nóng)業(yè)建設(shè)總體規(guī)劃》中,計劃從83年開始每年種樹約6666.67 hm2,在本世紀(jì)末種樹達(dá)到15.4萬hm2,包括機(jī)械化林場植樹3.27萬hm2,覆蓋率達(dá)到21.9%。由此看出,造林?jǐn)?shù)量實際與政府規(guī)劃密切相關(guān),模型結(jié)果與實際情況比較符合。

4.2 政策工具對農(nóng)戶行為影響的方差分解

用方差分解來判斷不同政策工具對農(nóng)戶行為變化的累計貢獻(xiàn)。表4中統(tǒng)計了當(dāng)滯后10期時,政策工具對農(nóng)戶生計行為的累積解釋百分比。從表中數(shù)據(jù)得出,農(nóng)戶行為變量受到政策工具的累計影響較小,這是因為農(nóng)戶行為除了受到政策影響之外,也受到氣候、家庭變遷、個人健康、地區(qū)發(fā)展等多種因素影響。在這篇文章中,主要分析政策工具的影響差異。對于耕作行為,按方差貢獻(xiàn)大小依次排列為強(qiáng)制型(18.1%)>混合型(9.51%)>自愿型(1.06%),其中,直接提供工具的累計影響最大(9.00%);對于放牧行為,依次為強(qiáng)制型(36.92%)>混合型(26.75%)>自愿型(2.30%),規(guī)制工具和使用權(quán)兩種工具的影響最大,貢獻(xiàn)百分比分別為26.92%、17.05%;對于造林行為,依次為強(qiáng)制型(5.40%)>混合型(1.65%)>自愿型(0.63%),其中,規(guī)制工具的影響最大,為3.28%。由此可以看出,強(qiáng)制型政策工具仍然在調(diào)節(jié)農(nóng)戶行為中發(fā)揮主要作用,混合型工具的作用稍弱,自愿型工具的作用最弱。另外,就3種行為受到的沖擊力度來看,放牧行為受到政策工具的刺激作用最強(qiáng),耕作行為次之,造林行為受到的影響最小。

表4 方差分解結(jié)果/%

5 討論

通過對上述結(jié)果的分析發(fā)現(xiàn),總體上農(nóng)戶3種行為對政策工具的響應(yīng)不是特別強(qiáng)烈,相對來看,放牧行為受到的影響最大,且2—3年內(nèi)效應(yīng)最強(qiáng)。以往研究表明,農(nóng)戶與地方政府之間存在雙重博弈結(jié)構(gòu)[39],農(nóng)戶在面對政府要求時會根據(jù)自身情況選擇相應(yīng)的適應(yīng)性策略。這種應(yīng)對模式正好解釋了政策的短期效應(yīng),且作為主要生計的放牧活動會受到最大影響。如鹽池縣實施退牧還草政策后,由于草地的利用受到限制,農(nóng)戶會考慮縮減養(yǎng)殖規(guī)模和擴(kuò)大糧食作物種植面積等[19],隨后生計方式日益分化,非農(nóng)化現(xiàn)象突出,收入結(jié)構(gòu)趨于多元化[40]。就此次研究結(jié)果來看,政策工具對農(nóng)戶行為的影響程度不太強(qiáng)烈,說明農(nóng)戶行為模式的轉(zhuǎn)變并非只受單一工具影響,工具的組合、外部環(huán)境以及農(nóng)戶自身資源稟賦等多種因素可能對農(nóng)戶行為產(chǎn)生更大影響。如安祎瑋等曾做過研究,證明農(nóng)戶養(yǎng)殖業(yè)收入提高并非完全是“退牧還草”生態(tài)政策的影響,而是結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、糧食價格變化、思想觀念轉(zhuǎn)變和通貨膨脹等多種因素的結(jié)果[41]。從農(nóng)戶視角來看,出于個人利益最大化目標(biāo),農(nóng)戶做出有利于生態(tài)保護(hù)行為的意愿受到自身生計資本以及政策感知的雙重影響,如自然資本會產(chǎn)生負(fù)面影響,而金融資本和人力資本會產(chǎn)生正向影響[42]。

這篇文章利用大量一手資料,以鹽池縣為例,對不同政策工具的作用進(jìn)行了實證研究。從VAR模型結(jié)果來看,各項工具對農(nóng)戶行為的影響具有程度和方向上的差異。但總體來看,雖然研究結(jié)果可以用于各項工具作用的初步對比,但是由于原始數(shù)據(jù)僅選取頻度代表工具變量,因此結(jié)果可能并不能完全說明工具的效力。在前期工作中,我們發(fā)現(xiàn)政府偏好強(qiáng)制型工具,隨著社會的發(fā)展,手段愈發(fā)多元,補(bǔ)貼和獎勵、市場等工具的占比逐漸增加[35]。這實際上反映了命令控制類工具在我國科層制管理體制中的運用范圍廣,可操作性強(qiáng)。從研究結(jié)果看,強(qiáng)制型工具如直接提供和規(guī)制的作用要明顯高于其他工具。這一方面是由于違反這類工具的代價相對較大,在博弈中農(nóng)戶傾向于服從;另一方面也可能是傳統(tǒng)管理思想在一定程度上影響了民眾和政府對自身角色的認(rèn)知,政府被默認(rèn)為公共事務(wù)的承擔(dān)者,民眾循規(guī)辦事。這些進(jìn)一步鞏固和發(fā)展了直接提供、規(guī)制等傳統(tǒng)工具的優(yōu)勢。然而,市場等自愿型工具的作用比較薄弱,但這可能是由于這些工具可以自發(fā)而非由政府引導(dǎo),政府運用較少,從頻度上不能完全體現(xiàn)工具的實際參與度。因此,這些自愿型工具的作用也許不能完全被模型所展示的結(jié)果說明。實際上,在一個完整的自然-社會-經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中,農(nóng)戶在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的角色強(qiáng)烈影響了農(nóng)戶的資源配置行為,農(nóng)戶的日常經(jīng)濟(jì)活動以及由此導(dǎo)致的資源利用行為是連接政策與生態(tài)質(zhì)量的橋梁。隨著外部市場的形成和開放,農(nóng)戶參與市場活動的形式多樣化,生計方式多樣化,進(jìn)而導(dǎo)致自然資源利用方式的多樣化。

從政策制定到農(nóng)戶決策到產(chǎn)生效應(yīng)的每個環(huán)節(jié)都會影響到一項政策最終的實施效果。政策工具實質(zhì)上是通過限定作用對象和行為模式,調(diào)節(jié)人的活動范圍以及資源配置方式。在生態(tài)治理領(lǐng)域,以往關(guān)于政策或政策工具作用的研究,常將其作為一個背景看待,基本不涉及政策本身的特征。主要有幾種方式,一是以政策實施節(jié)點為基準(zhǔn),通過遙感手段直接調(diào)查生態(tài)質(zhì)量的時空變化;二是直接在措施層面,研究比如圍欄封育、休牧等多種條件組合對草地恢復(fù)的影響;三是考察對農(nóng)戶行為的影響,研究農(nóng)戶對某一項政策的感知和行為調(diào)整模式,并延伸討論生態(tài)治理效果;四是將政策的有無作為模型的一個解釋變量代入模型建模。然而,要優(yōu)化決策體系,提高施政水平,除了關(guān)注結(jié)果,對政策本身的關(guān)注也不可忽視。目前的研究認(rèn)為,政策工具的選取也并非是政策效力的決定性因素,政策組合、政策網(wǎng)絡(luò)、政策系統(tǒng)等也對政策效果產(chǎn)生重要影響。工具屬性作為政策研究系統(tǒng)中的一部分,從工具視角進(jìn)行研究僅是政策優(yōu)化的一個開始。面對日益繁復(fù)的公共事務(wù)和復(fù)雜的決策環(huán)境,還需要以政策工具為突破口,加大對生態(tài)治理政策工具的研究,促進(jìn)政策工具理論的本土化改造和利用。

此次研究還存在以下幾點需要進(jìn)一步完善,一是研究結(jié)果雖然可以初步判斷各項工具的正負(fù)影響,但任一政策工具都可能產(chǎn)生雙向影響。因此,還需要就具體問題,加強(qiáng)政策工具混合效應(yīng)研究,深入分析各項工具之間的協(xié)調(diào)性和互補(bǔ)性;二是我們只強(qiáng)調(diào)了政策的工具屬性,但深入的政策分析還應(yīng)考慮政策目標(biāo)合理性、執(zhí)行效率、價值等多方面的內(nèi)容。三是此次研究利用了工具的初步量化結(jié)果,但一項政策的生成往往遵循政策慣性,內(nèi)容和結(jié)構(gòu)相似度很高,某一項特殊工具可能是政策文本中的關(guān)鍵,在編碼時不能突出其作用。且同一種工具的力度也有區(qū)別,比如不同的補(bǔ)貼金額。因此,還需要進(jìn)一步研究如何定量評價政策工具的效用,如張振華用政策屬性力度、政策目標(biāo)力度和政策工具力度的乘積表示政策工具效力[43]。四是此次選擇了播種面積和牲畜數(shù)量作為農(nóng)戶行為指標(biāo),但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),牲畜數(shù)量增加可能導(dǎo)致局部土地退化,總體來講,由于養(yǎng)殖方式改為專業(yè)化飼喂,牲畜數(shù)量雖然大幅增長,但對生態(tài)的破壞遠(yuǎn)不如80年代。播種面積的大小能影響沙漠化程度,但是后續(xù)土地的管理和利用方式更是影響生態(tài)治理效果的關(guān)鍵。因此,在深入判斷政策工具對生態(tài)治理效果的影響時,有必要充分了解各階段農(nóng)戶行為模式的轉(zhuǎn)變。

6 結(jié)論與建議

本文以鹽池縣為例,利用VAR模型中脈沖響應(yīng)函數(shù)和方差分解對不同類型政策工具對農(nóng)戶耕作、放牧和造林行為的作用過程及作用程度進(jìn)行了研究。由于基礎(chǔ)政策工具在我國政策環(huán)境中的通用性,本文的結(jié)果對其他地區(qū)的生態(tài)治理政策優(yōu)化也具有一定的參考價值。經(jīng)分析得出：

1) 不同政策工具對農(nóng)戶各項行為的刺激作用具有方向和程度上的差異。強(qiáng)制型工具在調(diào)節(jié)農(nóng)戶行為時作用最明顯,尤其是直接提供和規(guī)制兩種工具。政策工具的沖擊多在2—3年達(dá)到峰值,隨后效果逐漸減弱,10年左右基本消失。據(jù)了解,地方某一項政策出臺后,一般只在當(dāng)年實施,隨后自動失效,或用新的文件覆蓋。地方每年會根據(jù)當(dāng)?shù)氐耐怀鰡栴},制定新的政策并調(diào)整工具的選擇。部分政策工具作用時間較長,如耕、草、林地的三權(quán)固定;而有些政策工具,如直接提供、補(bǔ)貼、市場工具等作用時間稍短。政策的制定和實施是動態(tài)的,政策實施后的影響又反饋于政策制定。根據(jù)這一特點,政府每年應(yīng)及時評估政策效果,總結(jié)經(jīng)驗,并調(diào)整接下來的政策工具選擇,實現(xiàn)短期刺激與長期調(diào)控的均衡,更好地實現(xiàn)政策目標(biāo);

2) 政策工具對農(nóng)戶行為的沖擊力度有限,農(nóng)戶更多受到自身條件影響,其中放牧行為受到的沖擊力度最大。結(jié)合實地調(diào)查結(jié)果,可以發(fā)現(xiàn),畜牧業(yè)是鹽池的主要產(chǎn)業(yè),牲畜養(yǎng)殖受到政策的影響較大。農(nóng)戶對政策的響應(yīng)往往是綜合自身的資源稟賦,基于短期的家庭收益最大化做出的相對最優(yōu)選擇,而不會具體去區(qū)分政策工具之間的區(qū)別。因此,政策工具的選擇應(yīng)該與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的生產(chǎn)生活緊密聯(lián)系起來,關(guān)注農(nóng)戶的實際需求,因勢利導(dǎo),才能更好發(fā)揮政策效用;

3) 政策工具的協(xié)調(diào)性、政策之間的協(xié)調(diào)性和一致性是能否實現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵。比如,許多學(xué)者認(rèn)為補(bǔ)貼工具對農(nóng)戶行為具有重要影響。但實際情況是,草場補(bǔ)貼的資金與農(nóng)戶的損失相比相差太遠(yuǎn),如果沒有政府的強(qiáng)制監(jiān)督罰款,那么鹽池縣的禁牧政策將很難實施。因此,工具之間需要相互配合才能達(dá)到階段性的政策效果。建議充分凸顯政府主體角色,進(jìn)一步鞏固強(qiáng)制型工具的作用,同時根據(jù)地區(qū)發(fā)展需要,開發(fā)利用混合型和自愿型工具,進(jìn)一步完善生態(tài)治理政策體系。