鄉(xiāng)村振興背景下防止返貧長(zhǎng)效機(jī)制研究*——以衡陽(yáng)市為例

婁芳芳

（湖南財(cái)經(jīng)工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 衡陽(yáng) 421002）

經(jīng)過(guò)多年的努力，我國(guó)已于2020年打贏(yíng)了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，成功邁入后脫貧時(shí)代，農(nóng)村絕對(duì)貧困已被徹底消滅，為全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)邁出了至關(guān)重要的一步。衡陽(yáng)市位于湖南省中南部，衡山以南，湘江中游地段，占地面積為15 310 km2，其中平原、崗地、山地、水面以及丘陵分別占比為21%、27%、21%、4%和27%?？?cè)丝?00.2萬(wàn)，農(nóng)村人口占69.98%，與我國(guó)較多地區(qū)類(lèi)似，是非常典型的人口大市、農(nóng)業(yè)大市，管轄12個(gè)縣（市、區(qū)），147個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2 280個(gè)村。雁峰區(qū)、衡東縣、石鼓區(qū)、耒陽(yáng)市、衡陽(yáng)縣、南岳區(qū)、常寧市、衡南縣、珠暉區(qū)、衡東縣、蒸湘區(qū)等都屬于扶貧縣（市、區(qū)），其中祁東縣屬省級(jí)貧困縣。2020年，衡陽(yáng)市共計(jì)扶助超過(guò)10萬(wàn)戶(hù)、30萬(wàn)余貧困人口全面脫貧，全市貧困人口年人均收入超過(guò)1萬(wàn)元，是扶貧前收入的5.17倍。

1 衡陽(yáng)市鞏固與拓展精準(zhǔn)扶貧成果的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

1）繼續(xù)加強(qiáng)貧困人口的精神建設(shè)。進(jìn)一步加深扶貧先扶志的力度，挖掘自立自強(qiáng)、開(kāi)拓創(chuàng)新、勤勞致富的脫貧榜樣典型，多渠道廣泛宣傳，讓貧困戶(hù)以身邊的勵(lì)志人物為標(biāo)桿，堅(jiān)定奮發(fā)圖強(qiáng)的決心，激發(fā)其以己之力使自己的小家乃至家鄉(xiāng)變得更好的內(nèi)在動(dòng)力。

2）建立和完善常態(tài)化監(jiān)測(cè)和動(dòng)態(tài)化幫扶業(yè)務(wù)機(jī)制。在農(nóng)戶(hù)個(gè)人申報(bào)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建鄉(xiāng)-村兩級(jí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，村級(jí)監(jiān)測(cè)員及時(shí)監(jiān)控農(nóng)戶(hù)的收入狀態(tài)，并上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貧困監(jiān)測(cè)站。結(jié)合三方上報(bào)的數(shù)據(jù)，對(duì)貧困戶(hù)的吸納、幫扶以及退出情況進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)整，發(fā)現(xiàn)一戶(hù)，解決一戶(hù)，堅(jiān)決杜絕脫貧人口的規(guī)模性返貧，同時(shí)也避免國(guó)家資源分配不公和浪費(fèi)。

3）鑒于脫貧人口抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力相對(duì)較弱，為了鞏固精準(zhǔn)扶貧成果，衡陽(yáng)市仍將堅(jiān)持“摘帽不摘幫扶”“摘帽不摘責(zé)任”“摘帽不摘監(jiān)管”和“摘帽不摘政策”等過(guò)渡期政策，為脫貧人口留足調(diào)整適應(yīng)期，使其能夠真正站穩(wěn)腳跟、獨(dú)立行走。

4）從機(jī)制體制、政策措施以及組織機(jī)構(gòu)三方面著力積極推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興過(guò)渡。就機(jī)制體制方面，以往實(shí)踐有效的五級(jí)書(shū)記抓扶貧、幫扶責(zé)任人狠抓落實(shí)、行業(yè)部門(mén)協(xié)作、實(shí)施嚴(yán)格的考核評(píng)估等機(jī)制，能夠?yàn)猷l(xiāng)村振興提供有力保障。在政策措施方面，基于中央的指示精神，系統(tǒng)梳理扶貧政策，確保過(guò)渡時(shí)期的政策既有鞏固和拓展脫貧成果的穩(wěn)固性，又有因時(shí)而動(dòng)的靈活性。在組織機(jī)構(gòu)方面，上至國(guó)務(wù)院，下至湖南省，隨著脫貧工作進(jìn)入了新階段，負(fù)責(zé)該項(xiàng)事務(wù)的組織機(jī)構(gòu)處于相應(yīng)調(diào)整中，衡陽(yáng)市也按照湖南省的調(diào)整方案做出調(diào)整，以確保本區(qū)域由脫貧攻堅(jiān)穩(wěn)步邁入鄉(xiāng)村振興時(shí)代。

2 后脫貧時(shí)代返貧風(fēng)險(xiǎn)因素分析

姚慧琴（2012）研究發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，脫貧人口返貧是一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，一般返貧率在20%左右，惡劣的地區(qū)高達(dá)40%，更有甚者超過(guò)一半的脫貧人口又二次陷入貧困窘境[1]。一旦返貧，意味著政府之前做的所有脫貧努力功虧一簣，讓這些貧困人口再次脫貧可能難度會(huì)更大。習(xí)近平總書(shū)記曾在“兩會(huì)”上提出，防止返貧與脫貧攻堅(jiān)同等重要。在脫貧攻堅(jiān)的道路上，隨著精準(zhǔn)扶貧告一段落，防止返貧成為各地區(qū)脫貧工作的重中之重，需要統(tǒng)籌規(guī)劃，精心實(shí)施，確保脫貧有長(zhǎng)效。

總體來(lái)講，脫貧人口二次返貧的風(fēng)險(xiǎn)因素大致分為以下三類(lèi)。

1）意外災(zāi)害引發(fā)的突發(fā)式返貧。在貧困地區(qū)，特別是偏遠(yuǎn)的山區(qū)，一場(chǎng)泥石流或者洪澇災(zāi)害等天災(zāi)或者交通事故等變故，都可能致使脫貧人口再次陷入貧困。

2）經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)再生性貧困。有相當(dāng)一部分的脫貧人口依賴(lài)當(dāng)?shù)氐姆鲐氄吆彤a(chǎn)業(yè)扶持，經(jīng)濟(jì)狀況有所改善，但是自身根基并不牢固，一旦前期的幫扶力度減弱，其經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)很難實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期平穩(wěn)發(fā)展[2]。另外，受限于專(zhuān)業(yè)技能與文化水平，脫貧人口的就業(yè)水平在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)地位處于劣勢(shì)，一旦市場(chǎng)發(fā)生變動(dòng)，對(duì)此類(lèi)人群造成的返貧風(fēng)險(xiǎn)將大幅增加。諸如近兩年的新冠疫情，脫貧人口收入驟減、支出驟增，較以往新增了許多因疫返貧和因病返貧的風(fēng)險(xiǎn)。聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《2021年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)報(bào)告》顯示，受疫情影響，2020年，全球共損失約2.55億個(gè)全職工作崗位，全球極端貧困率從1998年以來(lái)首次上升，從2019年的8.4%上升至2020年的9.5%[3]。

3）社會(huì)權(quán)益失衡式返貧。留守兒童、老年人等特殊群體的社會(huì)保障不完善，脫貧農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工卻不能享有同等的教育、醫(yī)療等社會(huì)保障資源，不可避免地造成此類(lèi)人群的社會(huì)返貧和心理返貧[4]。

3 鄉(xiāng)村振興背景下防止返貧的長(zhǎng)效機(jī)制

關(guān)于防范和治理返貧問(wèn)題的對(duì)策，國(guó)內(nèi)諸多學(xué)者曾進(jìn)行了多維度的深入研究。馮丹萌、高強(qiáng)（2021）基于返貧因素的多樣性特征，從組織層面、基礎(chǔ)設(shè)施、路徑傳輸、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、后期監(jiān)管等多方面構(gòu)建了防返貧網(wǎng)絡(luò)體系[5]。王志剛、封啟帆（2021）著重分析了鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段所面臨的貧困威脅和相對(duì)應(yīng)的破解策略，提出運(yùn)用阻斷返貧路徑、轉(zhuǎn)換防返貧方式、構(gòu)建制度化體系和破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制等手段，進(jìn)一步鞏固脫貧成果，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)[6]。付正等（2020）研究了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與深度貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧的內(nèi)在機(jī)理，認(rèn)為保險(xiǎn)機(jī)制能夠保障扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金的充分使用，更好地為貧困地區(qū)融資、增信，增強(qiáng)脫貧人口的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，放大財(cái)政資金的投入效果，從而減少該類(lèi)人群返貧的可能性[7]。

鑒于脫貧人口自身背景的脆弱性，即使細(xì)小的挫折也可能導(dǎo)致這類(lèi)人群重新返貧，而近兩年的新冠疫情對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)造成了全面沖擊，為了預(yù)防大規(guī)模返貧，從以下幾個(gè)方面全方位構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制。

1）促進(jìn)貧困地區(qū)內(nèi)生發(fā)展和激發(fā)脫貧戶(hù)的內(nèi)生動(dòng)力。加大貧困地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展，需要貧困戶(hù)、企業(yè)以及當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌合作。對(duì)于脫貧人口，要進(jìn)一步激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力，政府在實(shí)施幫扶措施時(shí)，還要做到扶志和扶智齊頭并進(jìn)[8]。一方面，充分發(fā)揮各種渠道和媒體的作用，廣泛宣傳，使脫貧人口徹底擺脫“等、要、靠”的依賴(lài)思想，把對(duì)他們的幫扶轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙撠殹钡淖陨硐敕ǎ瑘?jiān)定他們克服困難、探尋方法、脫貧致富的決心和恒心。另一方面，繼續(xù)堅(jiān)持“授人以魚(yú)不如授人以漁”的幫扶思路，加大農(nóng)村養(yǎng)殖技術(shù)推廣、教育培訓(xùn)、市場(chǎng)認(rèn)知培訓(xùn)等知識(shí)層面的幫扶，全面提升脫貧人口的綜合素養(yǎng)和持續(xù)發(fā)展能力；脫貧人口可采取產(chǎn)品回收、土地租賃等形式和市場(chǎng)上其他利益主體建立合作關(guān)系，為其充分發(fā)揮潛能創(chuàng)造條件；進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村承包等集體經(jīng)濟(jì)，并給予生產(chǎn)補(bǔ)貼、勞務(wù)補(bǔ)助等激勵(lì)，提高其通過(guò)自創(chuàng)就業(yè)機(jī)會(huì)致富的自信心與成就感。

政府要深化優(yōu)惠貸款、擴(kuò)大免稅等優(yōu)惠政策，通過(guò)這類(lèi)措施鼓勵(lì)企業(yè)加大投資，持續(xù)投入阻斷返貧的攻堅(jiān)戰(zhàn)。同時(shí)，給予基層干部、扶貧干部更多的激勵(lì)與關(guān)懷，調(diào)動(dòng)一線(xiàn)工作人員的熱情；加快貧困區(qū)域信息化建設(shè)，緊跟時(shí)代采取“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”“互聯(lián)網(wǎng)+商業(yè)”等發(fā)展路徑，建立健全物流服務(wù)系統(tǒng)，通過(guò)完善醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、推廣區(qū)域名優(yōu)特產(chǎn)、優(yōu)化商業(yè)服務(wù)等方式，以產(chǎn)業(yè)吸引企業(yè)投資，增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，使返貧阻斷從以往的“剛性扶貧”轉(zhuǎn)型升級(jí)為“柔性扶貧”。

2）構(gòu)建返貧預(yù)警機(jī)制。返貧預(yù)警機(jī)制是指在返貧狀況發(fā)生前，通過(guò)信息采集、適時(shí)干預(yù)、高效應(yīng)對(duì)、盡快解決等步驟，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)返貧跡象并積極干預(yù)和應(yīng)對(duì)，把返貧阻斷在萌芽階段，避免進(jìn)行艱難的返貧治理。該機(jī)制由“信息采集”“甄別確認(rèn)”“適時(shí)干預(yù)”和“高效解決”四個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成。

“信息采集”是構(gòu)建類(lèi)似衡陽(yáng)市的貧困監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，成立縣級(jí)返貧預(yù)警信息采集中心，由脫貧人口本人、所在村委或者駐村幫扶人員，對(duì)采集到的返貧預(yù)警信息，如自然災(zāi)害、家庭重大變故、優(yōu)惠政策到期等可能會(huì)導(dǎo)致脫貧人口受到強(qiáng)烈沖擊而二次貧困的重大影響因素，及時(shí)向預(yù)警處理中心如實(shí)上報(bào)；“甄別確認(rèn)”是指返貧預(yù)警處理中心依據(jù)預(yù)先制定的脫貧人口返貧預(yù)警指標(biāo)體系，對(duì)下級(jí)部門(mén)上報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)脫貧人口的返貧威脅因素、家庭經(jīng)濟(jì)變動(dòng)以及后續(xù)幫扶措施等信息，與預(yù)警指標(biāo)體系進(jìn)行比對(duì)和動(dòng)態(tài)甄別，一旦確認(rèn)存在返貧風(fēng)險(xiǎn)，就要馬上啟動(dòng)應(yīng)對(duì)程序，嚴(yán)防返貧狀況惡化；“適時(shí)干預(yù)”是指對(duì)已確認(rèn)存在返貧沖擊風(fēng)險(xiǎn)的脫貧人口，預(yù)警處理中心應(yīng)及時(shí)采取諸如重大災(zāi)害救助、特殊補(bǔ)助、幫扶政策延期等應(yīng)對(duì)措施，盡量使風(fēng)險(xiǎn)承受能力較為薄弱的脫貧人口在遇到挫折時(shí)受到的沖擊最小；“高效解決”是指在采取措施幫助脫貧人口抵御沖擊時(shí)，時(shí)刻關(guān)注其所處內(nèi)外環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化，根據(jù)具體情況增大或削減幫扶力度，當(dāng)該類(lèi)人群能夠獨(dú)立抵抗風(fēng)險(xiǎn)、持續(xù)發(fā)展時(shí)，脫貧預(yù)警暫時(shí)告一段落。

以上四個(gè)環(huán)節(jié)相互依存，彼此銜接，構(gòu)成了有效的運(yùn)作系統(tǒng)。

3）完善可持續(xù)脫貧推進(jìn)機(jī)制。所謂可持續(xù)脫貧推進(jìn)機(jī)制，就是以脫貧人口為發(fā)展中心，持續(xù)豐富其資本結(jié)構(gòu)，著力扭轉(zhuǎn)其薄弱基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，提升該類(lèi)人群的自我存活和發(fā)展能力，從而使其在致富能力與收入水平方面產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的改善。該機(jī)制由“生計(jì)謀劃”“政策和制度幫扶”“脆弱性背景”“生計(jì)輸出”以及“可用資本”五個(gè)模塊構(gòu)成?！吧?jì)謀劃”是指脫貧人口在現(xiàn)有條件的基礎(chǔ)上所采取的一系列發(fā)展措施的集合；“政策和制度幫扶”是指政府為幫助脫貧人口持續(xù)發(fā)展而做出的政策與制度方面的規(guī)定；“脆弱性背景”是指脫貧人口所處的環(huán)境具有諸如不利的外部遷移、災(zāi)害頻發(fā)的自然環(huán)境、意外沖擊影響較為強(qiáng)烈等脆弱特性；“生計(jì)輸出”是指脫貧人口在實(shí)施生計(jì)謀劃后對(duì)生活造成的改變和影響；“可用資本”是指物質(zhì)資本（水、交通、能源、通信、住所）、社會(huì)資本（社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與信任關(guān)系）、人力資本（體力、知識(shí)與技能）、金融資本（儲(chǔ)蓄與貸款）等。

同時(shí)，政府可以采取“階梯激勵(lì)”政策，也就是對(duì)脫貧意愿更強(qiáng)烈、脫貧質(zhì)量更好、發(fā)展更穩(wěn)定的脫貧人群，給予更多政策扶持。通過(guò)這種差異化、有傾斜的階梯式累進(jìn)政策，可以增強(qiáng)脫貧人口的干勁，實(shí)現(xiàn)貧者致富、富者更富的發(fā)展效果，從而鞏固脫貧根基，大大減小返貧的可能性。

可持續(xù)脫貧推進(jìn)機(jī)制遵循以人為本的原則，基于脫貧人口的生活條件，引導(dǎo)其積極投入脫貧事業(yè)，使他們主動(dòng)改善發(fā)展的能力與條件。并著力提升該類(lèi)人群的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力以及持續(xù)性脫貧能力，從而針對(duì)性地增強(qiáng)脫貧的持續(xù)性、整體性、層次性和通力協(xié)作能力。

返貧預(yù)警機(jī)制是基于可持續(xù)脫貧理念，為風(fēng)險(xiǎn)抵御能力較為脆弱的脫貧人口提供保障，將返貧風(fēng)險(xiǎn)盡早阻斷，防止扶貧成果遭到破壞，并進(jìn)一步幫助這類(lèi)人群提升發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)脫貧致富的實(shí)質(zhì)性飛躍。衡陽(yáng)市地理位置、自然條件、幫扶政策等諸多方面都具備有利條件，在現(xiàn)有扶貧機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步延伸出可持續(xù)脫貧推進(jìn)機(jī)制以及返貧預(yù)警機(jī)制，根據(jù)自身屬性再加以創(chuàng)新，可能會(huì)是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的長(zhǎng)效機(jī)制。