赤峰市農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法改革與實(shí)踐

付艷秋 季寧寧

（赤峰市農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)，內(nèi)蒙古 赤峰 024000）

深化行政執(zhí)法體制改革，整合組建農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，是黨的十九屆三中全會(huì)部署的重要任務(wù)，是解決農(nóng)業(yè)領(lǐng)域分散執(zhí)法等突出問題的根本舉措，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，對于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重大意義。為貫徹落實(shí)〈中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》的通知〉（中辦發(fā)〔2018〕61號(hào)）、〈內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委辦公廳自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化交通運(yùn)輸、農(nóng)牧業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場、市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的實(shí)施意見》的通知〉（內(nèi)黨辦發(fā)〔2019〕20號(hào)）和〈赤峰市委辦公廳赤峰市政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《赤峰市機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案》的通知〉（赤黨辦發(fā)〔2019〕3號(hào)）的文件精神，赤峰市開啟了農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法改革工作，打破了以往農(nóng)牧業(yè)行政主管部門既負(fù)責(zé)審批又負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查與行政處罰的工作格局，將原有農(nóng)牧業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置進(jìn)行重新配置，形成新的農(nóng)牧業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，這種機(jī)構(gòu)的設(shè)置是相對獨(dú)立的、行使的行政處罰權(quán)也是相對集中的。

1.赤峰市農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法工作的現(xiàn)狀

1.1 機(jī)構(gòu)規(guī)格明確，隊(duì)伍組建完成

赤峰市本級(jí)市農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)已經(jīng)明確機(jī)構(gòu)規(guī)格為副處級(jí)級(jí)，12個(gè)旗縣區(qū)機(jī)構(gòu)規(guī)格均為副科級(jí)，機(jī)構(gòu)類別均為公益一類（行政執(zhí)法）事業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)來源為財(cái)政全額撥款。其中阿魯科爾沁旗、林西縣、敖漢旗等3個(gè)旗縣已明確下發(fā)“五定方案”。赤峰市共核定農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法人員編制460名。

市本級(jí)及12個(gè)旗縣區(qū)執(zhí)法隊(duì)伍已組建完成，人員已到崗，實(shí)際在崗人員315人，所有執(zhí)法機(jī)構(gòu)都已掛牌。形成了市里有支隊(duì)，旗縣區(qū)有大隊(duì)的農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法體系。

1.2 執(zhí)法職能明確，工作制度完善

赤峰市各級(jí)編制部門批準(zhǔn)的農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能職責(zé)是：貫徹執(zhí)行農(nóng)牧業(yè)的相關(guān)法律、法規(guī)，受農(nóng)牧業(yè)主管部門委托，在委托權(quán)限內(nèi)集中行使農(nóng)牧業(yè)行政處罰職能以及與之相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制等職權(quán)。依法對獸醫(yī)獸藥、畜禽屠宰、種子、肥料、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全、飼料和飼料添加劑、動(dòng)物衛(wèi)生、植物檢疫、漁政執(zhí)法等領(lǐng)域的違法行為的查處工作，以各級(jí)農(nóng)牧局的名義統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)等工作。

根據(jù)工作實(shí)際，各級(jí)農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)制定和完善了行政執(zhí)法崗位責(zé)任制、執(zhí)法人員工作守則、行政執(zhí)法人員管理制度、案件辦理制度、執(zhí)法監(jiān)督制度、執(zhí)法過錯(cuò)和錯(cuò)案追究制度等30多項(xiàng)執(zhí)法工作制度，制作了《工作制度匯編》。建立了用制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人的管理機(jī)制。依靠完善的執(zhí)法制度，強(qiáng)化對執(zhí)法工作的管理，規(guī)范隊(duì)伍執(zhí)法行為。

1.3 系統(tǒng)內(nèi)協(xié)作配合，部門間協(xié)作聯(lián)動(dòng)

赤峰市各級(jí)農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法工作與技術(shù)推廣、檢驗(yàn)檢測、經(jīng)營服務(wù)等徹底分離，與本級(jí)農(nóng)牧局其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及所屬行業(yè)管理、技術(shù)推廣、檢驗(yàn)檢測等機(jī)構(gòu)分工明確、職責(zé)清晰，建立了完善的協(xié)作配合機(jī)制。農(nóng)牧局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及所屬單位依法繼續(xù)做好行政許可、行業(yè)管理、技術(shù)推廣、例行監(jiān)測、檢驗(yàn)檢測等工作。各級(jí)農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中行使農(nóng)牧業(yè)行政處罰職能以及與之相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制等職權(quán)。建立了農(nóng)畜產(chǎn)品監(jiān)管、質(zhì)量檢測、行政執(zhí)法之間的有效銜接，形成農(nóng)資打假的工作合力。

建立了與公安、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境等部門之間案情通報(bào)、咨詢會(huì)商、信息共享、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，強(qiáng)化了與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的無縫對接，完善了農(nóng)牧業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制，明確移送標(biāo)準(zhǔn)和程序。通過跨部門之間信息共享、檢測協(xié)作、線索通報(bào)、案件協(xié)查、聯(lián)合辦案的執(zhí)法協(xié)作和協(xié)同執(zhí)法機(jī)制，提高執(zhí)法辦案效率和成效，增強(qiáng)對違法案件的溯源打擊力度。

1.4 嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，履行崗位職責(zé)

1.4.1 依法辦案能力強(qiáng)，案卷制作水平高

自2012年赤峰市成立農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)以來，各級(jí)農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)都嚴(yán)格執(zhí)法、秉公執(zhí)法、依法辦案，較好地樹立了農(nóng)牧業(yè)行政機(jī)關(guān)的形象。2013-2019年，全市共辦理案件1104件。其中：市本級(jí)辦理案件114起，旗縣區(qū)辦理案件990起，共收繳罰沒款439.72萬元，挽回經(jīng)濟(jì)損失5628.99萬元。

赤峰市農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)制作的案卷質(zhì)量較高，多次在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和農(nóng)牧廳獲獎(jiǎng)。截至2019年底，全市共有4卷案卷在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部獲獎(jiǎng)，并且有3卷同時(shí)獲得“全國農(nóng)業(yè)行政處罰優(yōu)秀案卷”和“全國農(nóng)業(yè)行政處罰優(yōu)秀文書”，1卷入選農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司選編的《2015年全國農(nóng)業(yè)行政處罰優(yōu)秀案卷選編》一書；有20卷獲內(nèi)蒙古農(nóng)牧廳行政處罰優(yōu)秀案卷，其中：一等獎(jiǎng)11卷，二等獎(jiǎng)5卷，三等獎(jiǎng)4卷。

時(shí)間一轉(zhuǎn)眼就過去了，我們迎來了熱情奔放的夏哥哥。夏哥哥送走了溫柔的春姑娘，火辣辣的陽光照射在校園的每一個(gè)角落，讓人感覺連空氣中都彌漫著陽光的味道。大樹爺爺伸出了茂密的枝丫，為我們撐開了一把綠色的大傘。每次下課，我們都會(huì)到“大傘”底下乘涼，嬉戲玩耍，銀鈴般清脆的笑聲傳遍了校園。

1.4.2 落實(shí)“三項(xiàng)制度”，執(zhí)行自由裁量

嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法公示制度、行政執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度。建立行政執(zhí)法信息采集、審核、發(fā)布、撤銷和更新制度，公示農(nóng)牧業(yè)行政執(zhí)法基本信息。采取文字、音像等記錄方式，對行政執(zhí)法的開展、調(diào)查取證、審核決定、送達(dá)執(zhí)行等全部過程進(jìn)行記錄。落實(shí)重大執(zhí)法決定法制審核，依法組織行政處罰聽證。

嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》，落實(shí)《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)辦法》，杜絕執(zhí)法不公、隨意性執(zhí)法和選擇性執(zhí)法，切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，正確、合法、合理行使農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)。

1.4.3 持證上崗，定期培訓(xùn)

各級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，經(jīng)過嚴(yán)格的崗前培訓(xùn)，所有執(zhí)法人員都取得了執(zhí)法資格證。截至目前，全市共有32人次參加農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織的全國農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法培訓(xùn)班，17人次參加農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2020年舉辦的網(wǎng)絡(luò)在線培訓(xùn)。全市共有73人次參內(nèi)蒙古自治全區(qū)農(nóng)牧業(yè)行政執(zhí)法培訓(xùn)。全市共舉辦市級(jí)農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法人員培訓(xùn)班9期，培訓(xùn)執(zhí)法人員200多人次。

1.4.4 開展有獎(jiǎng)舉報(bào)，做好普法宣傳

按照“誰執(zhí)法誰普法”的要求，各級(jí)農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)將宣傳農(nóng)資領(lǐng)域的法律法規(guī)工作貫穿于綜合執(zhí)法工作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)資市場宣傳法律法規(guī)范圍全覆蓋。截至2019年底，全市共出動(dòng)宣傳執(zhí)法人員1500多人次，做專題講座宣傳953場，接受農(nóng)牧民群眾86000多人次咨詢，發(fā)放宣傳單143000余份。

1.4.5 利用信息平臺(tái)，做好兩法銜接

充分運(yùn)用“全國農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法信息共享平臺(tái)”，每個(gè)執(zhí)法人員注冊了相關(guān)信息，下載了“農(nóng)業(yè)執(zhí)法通”軟件，真正解決了執(zhí)法人員現(xiàn)場執(zhí)法檢查過程中，相關(guān)農(nóng)業(yè)投入品基礎(chǔ)信息查詢難的問題。推進(jìn)執(zhí)法檢查效率，提升了執(zhí)法辦案信息化程度。

在兩法銜接平臺(tái)按照要求及時(shí)公示辦理的案件，涉嫌犯罪的案件依法移送，截止目前依法移送涉嫌犯罪案件4起，其中：種子案件2起，飼料案件1起，農(nóng)藥案件1起。

1.4.6 罰繳分離，檔案分類

行政處罰案件執(zhí)行工作中，收繳罰沒款嚴(yán)格按照《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，執(zhí)行罰繳兩條線，當(dāng)事人到指定銀行繳納罰沒款入國庫，截至2019年年底，收繳439.72萬元的罰沒款均已上繳國庫。案卷專人集中管理，專柜分類管理，截至2019年年底，1104個(gè)案件的檔案全部整理完畢，包括紙質(zhì)案卷和電子、聲像等取證資料。

2.存在的問題

2.1 執(zhí)法隊(duì)伍不穩(wěn)定，人員年齡結(jié)構(gòu)偏大

一是市旗兩級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員身份有參公有事業(yè)，管理工作有難度，為事業(yè)身份性質(zhì)的執(zhí)法人員，在職稱的評(píng)定上也受到影響。二是農(nóng)牧業(yè)執(zhí)法人員工作環(huán)境非常艱苦，在對農(nóng)資市場進(jìn)行檢查時(shí)，經(jīng)常要接觸包衣種子、農(nóng)藥、獸藥等有毒有害物質(zhì)，身體健康受到影響，沒有相應(yīng)的崗位津貼。三是因執(zhí)法者與違法者處于對立面，矛盾突出，執(zhí)法人員經(jīng)常要受到違法分子的騷擾和恐嚇，甚至匿名無端舉報(bào)，人身安全時(shí)刻受到威脅。鑒于以上原因，影響了執(zhí)法隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)應(yīng)呈現(xiàn)為橢圓形“中間大、兩頭小”，即以30-50歲為主，適當(dāng)配備一定數(shù)量的30歲以下執(zhí)法人員和50歲以上執(zhí)法人員。赤峰市農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法人員在崗人員的年齡結(jié)構(gòu)是20-30歲的人數(shù)是5人，占總數(shù)的1.6%；30-50歲的人數(shù)是201人，占總數(shù)的63.8%；50-60歲的人數(shù)是109人，占總數(shù)的34.6%。由此可見，赤峰市農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍30以下人數(shù)少，50歲以上人數(shù)多，年齡結(jié)構(gòu)偏大。

2.2 執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足，執(zhí)法設(shè)備老化

農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法工作具有復(fù)雜性、艱巨性和長期性的特點(diǎn)，涉及面廣，工作量大，案件錯(cuò)綜復(fù)雜，執(zhí)法辦案成本較高。全市僅有五個(gè)旗縣區(qū)執(zhí)法大隊(duì)將執(zhí)法經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，而且雖依法納入財(cái)政預(yù)算，但由于預(yù)算額度較低（3-5萬元），無法滿足現(xiàn)階段農(nóng)牧業(yè)綜合執(zhí)法工作的需要，嚴(yán)重制約了農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法工作的正常開展。

盡管市旗兩級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)都已配備了基本的執(zhí)法設(shè)備，但為了深入貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》，隨著改革的深入，執(zhí)法隊(duì)伍的壯大，現(xiàn)有的執(zhí)法設(shè)備已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足執(zhí)法工作的需要。目前，全市13支隊(duì)伍共有執(zhí)法車輛11輛，平均每29人1輛，標(biāo)準(zhǔn)為每5人1輛；共有76套執(zhí)法記錄儀，平均每4人1套，標(biāo)準(zhǔn)為每人1套；共有數(shù)碼照相機(jī)20臺(tái)，平均每16人1臺(tái)，標(biāo)準(zhǔn)為每3人1臺(tái)；共有攝像機(jī)4臺(tái)，平均每78人1臺(tái)，標(biāo)準(zhǔn)為每5人1臺(tái)。由此可見，現(xiàn)有設(shè)備與《全國農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法基本裝備配備指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》相比，相差甚遠(yuǎn)。

2.3 執(zhí)法人員法律素質(zhì)低，需加大專業(yè)培訓(xùn)力度

目前我市農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法人員在崗人員呈現(xiàn)“兩多兩少”的現(xiàn)象，即低學(xué)歷的多，高學(xué)歷的少，非法律專業(yè)的多，法律專業(yè)的基本沒有。具有碩士及以上學(xué)歷的有20人，占總數(shù)的6%；本科學(xué)歷的有215人，占總數(shù)的68%；大專學(xué)歷的62人，占總數(shù)的20%；大專以下的18人，占總數(shù)的6%。全市現(xiàn)有農(nóng)牧業(yè)執(zhí)法人員中法律專業(yè)畢業(yè)的僅有5人，占總數(shù)的1.6%，大多是從原農(nóng)牧業(yè)專業(yè)技術(shù)崗位轉(zhuǎn)崗而來；此次調(diào)整雖然大部分是原來具有執(zhí)法資格的專業(yè)站所具有執(zhí)法證件的人，但這部分人員多數(shù)時(shí)間以技術(shù)服務(wù)為主，對綜合法律、法規(guī)熟悉不夠，執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)缺乏，整體素質(zhì)還不能完全適應(yīng)法制建設(shè)和依法行政的要求。

3.深入開展農(nóng)牧業(yè)執(zhí)法工作的對策

3.1 完善管理制度，改善執(zhí)法條件

積極爭取各級(jí)政府支持，在人員調(diào)配、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)等難點(diǎn)問題上給予大力支持。完善管理制度，留住執(zhí)法人員，保持隊(duì)伍穩(wěn)定。進(jìn)一步加大執(zhí)法經(jīng)費(fèi)投入力度，將執(zhí)法工作經(jīng)費(fèi)依法納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，并足額撥付到位。在隊(duì)伍建設(shè)、人員裝備等方面適當(dāng)增加投入，提高必要的辦公、辦案條件，配備調(diào)查取證、交通和檔案信息處理設(shè)備，逐步改善執(zhí)法條件。

3.2 加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，樹立執(zhí)法形象

為樹立農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的形象，要建立起一套從內(nèi)到外、從上到下全方位的執(zhí)法監(jiān)督體系，促進(jìn)依法行政、公正執(zhí)法。一是發(fā)揮農(nóng)牧業(yè)綜合行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法制工作機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用和紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的監(jiān)察作用，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制，明確每一名執(zhí)法人員的責(zé)任。二是接受行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及社會(huì)輿論和人民群眾對農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法的監(jiān)察監(jiān)督作用。

3.3 加強(qiáng)普法宣傳，提高維權(quán)意識(shí)

加強(qiáng)農(nóng)牧業(yè)法律法規(guī)宣傳，堅(jiān)持法制宣傳與法治實(shí)踐相結(jié)合，通過抓住重點(diǎn)對象、采取多種形式、建立長效機(jī)制等辦法，營造良好的農(nóng)牧業(yè)法治氛圍，保證農(nóng)牧業(yè)普法教育持續(xù)有效進(jìn)行。增強(qiáng)農(nóng)牧民群眾識(shí)假辯假能力，提高廣大農(nóng)牧民群眾的法律意識(shí)和法律素質(zhì)，引導(dǎo)廣大農(nóng)牧民群眾依法維護(hù)權(quán)益。規(guī)范企業(yè)依法經(jīng)營、依法管理。

3.4 加強(qiáng)人員培訓(xùn)，提高執(zhí)法水平

一是建立合理的人員準(zhǔn)入制度，在選拔錄用執(zhí)法人員時(shí)做到“公平、公幵、公正”，擇優(yōu)錄取。二是建立完善的培訓(xùn)制度，并將培訓(xùn)作為一項(xiàng)制度常抓不懈，做到有計(jì)劃、有目標(biāo)、分步驟地對執(zhí)法人員進(jìn)行輪流培訓(xùn)，達(dá)到提高執(zhí)法人員素質(zhì)和能力以及提高執(zhí)法水平的目的。

3.5 加大執(zhí)法檢查力度，推進(jìn)農(nóng)資市場規(guī)范化建設(shè)

繼續(xù)開展好“春季農(nóng)資打假專項(xiàng)治理行動(dòng)”、“農(nóng)資打假夏季百日行動(dòng)”和“農(nóng)資打假專項(xiàng)治理秋冬季行動(dòng)”，本著“著力治本、標(biāo)本兼治、打防結(jié)合、綜合治理”的原則，突出重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)農(nóng)資、重點(diǎn)時(shí)期，分別開展種子、農(nóng)藥、肥料、獸藥、飼料等農(nóng)資專項(xiàng)檢查工作。嚴(yán)把農(nóng)資源頭質(zhì)量關(guān)、規(guī)范流通渠道、封堵假冒偽劣、重?fù)艨愚r(nóng)害農(nóng)事件，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，使農(nóng)牧民群眾用上“放心種”、“放心藥”、“放心肥”、種上“放心田”、吃上“放心肉”，以確保農(nóng)資市場的秩序。

4.結(jié)論

赤峰市各級(jí)農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)自開展農(nóng)牧業(yè)執(zhí)法工作以來，提高了農(nóng)牧業(yè)方面的執(zhí)法水平，加大了農(nóng)牧業(yè)方面的執(zhí)法力度，但隨著執(zhí)法改革的進(jìn)行，一些問題也凸顯出來，應(yīng)針對問題進(jìn)一步努力，為保障農(nóng)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全、維護(hù)農(nóng)牧民合法權(quán)益、提升農(nóng)牧業(yè)部門的整體形象和社會(huì)地位、為推進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做出重要貢獻(xiàn)！