提高林業(yè)資源監(jiān)管成效的制度思考

郭菊蘭,高 日,柴岐珍,高尚仁

(1.中國林業(yè)科學(xué)研究院濕地研究所,北京 100091；2.山西省楊樹局薛家莊林場,山西 朔州 036002；3.國家林業(yè)和草原局駐上海森林資源監(jiān)督專員辦事處,上海 200040)

森林是陸地自然生態(tài)系統(tǒng)的主體,是人類社會發(fā)展不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要資源。豐富的森林資源是生態(tài)良好的重要標(biāo)志,是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ),是建設(shè)和諧美麗中國的重要內(nèi)容。對于推進生態(tài)文明建設(shè)、維護國家生態(tài)安全具有基礎(chǔ)保障作用。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的總體戰(zhàn)略布局,習(xí)近平總書記提出了“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。黨的十九大明確要求“實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度”和“堅決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為”。生態(tài)建設(shè),制度先行。對林業(yè)資源保護制度建設(shè)進行研究,是推進生態(tài)文明建設(shè)和“美麗中國”建設(shè)重大實踐的理論支撐。

1 林業(yè)資源監(jiān)督管理現(xiàn)狀

從1980—2020年,我國森林面積和森林蓄積保持了連續(xù)40年的“雙增長”,成為全球森林資源增長最多的國家。但我國林業(yè)資源的人均占有量卻遠(yuǎn)低于世界平均水平且分布極不均衡,隨著我國各地經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,建設(shè)用地增加,非法征占用林地、破壞林木現(xiàn)象屢禁不止,城鎮(zhèn)周邊的生態(tài)環(huán)境不同程度地遭到損害,帶來了當(dāng)?shù)鼐用穸疾辉敢饪吹降纳鷳B(tài)、經(jīng)濟和社會后果,可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)重影響。面對這種狀況,為了形成林業(yè)資源保護的長效機制,從1989年開始,我國一直致力于林業(yè)資源保護制度建設(shè),限于林業(yè)行業(yè)的思維慣性,在具體執(zhí)行過程中,宏觀指導(dǎo)有余,細(xì)節(jié)規(guī)范不足,具體政策措施的實操性和時效性沒有及時跟進,也沒有及時迭代升級。尤其是沒有充分考慮各區(qū)域林業(yè)資源的差異性、社會動員力量主體性等因素和時代變量,對資源保護明顯過于樂觀,風(fēng)險預(yù)估不足,導(dǎo)致保護林業(yè)資源效果不好。面對林業(yè)資源保護管理的現(xiàn)狀,需要完善創(chuàng)新管理制度,開拓市場途徑。

1.1 制度建設(shè)不足

人類所從事的一切活動都需要制度規(guī)范,只有科學(xué)的制度,才有好的行動目的和效果。問題的存在是一切制度創(chuàng)建的發(fā)端。從國家層面看,相關(guān)法律能夠貫徹林業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展和占補平衡的理念。但從省、市級的地方性立法來看,就存在沒能完全體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的情況。地方性立法往往從本地方的利益出發(fā),既沒有設(shè)立相應(yīng)的法律制度貫徹落實可持續(xù)發(fā)展理念,也沒有貫徹落實征占用林業(yè)資源占補平衡的理念。因此,大多地方立法生態(tài)文明建設(shè)的理念,還只是停留在文件和口頭上。

《中華人民共和國森林法》[1]規(guī)定了各類相關(guān)市場主體保護林業(yè)資源的強制性義務(wù),但相應(yīng)的生態(tài)權(quán)利沒有給予細(xì)化明確,因此,在面臨履行生態(tài)義務(wù)需要付出一定的經(jīng)濟代價時,為最大程度地獲取經(jīng)濟利益,往往漠視生態(tài)責(zé)任犧牲林業(yè)資源。對違反市場主體的懲處偏于寬松,多數(shù)案件的查處以罰代刑,對違法違規(guī)、毀壞林業(yè)資源的責(zé)任主體沒能起到有效的震懾。雖然目前我國在礦產(chǎn)、森林、草原等領(lǐng)域的法律都制定了生態(tài)補償制度,由于與之相關(guān)的細(xì)化措施、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、評價指標(biāo)等不完善,缺乏必要的制度規(guī)范,直接影響林業(yè)資源遭到破壞后及時恢復(fù)的現(xiàn)實可操作性。

1.2 市場途徑缺乏

目前,國外林業(yè)資源生態(tài)補償手段普遍從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo),并建立了碳匯交易、排污權(quán)交易、濕地銀行等市場途徑。

《中華人民共和國森林法》[1]規(guī)定:“國家建立森林生態(tài)效益補償制度,加大公益林保護支持力度,完善重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策,指導(dǎo)受益地區(qū)和森林生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商等方式進行生態(tài)效益補償?！钡覈胤浆F(xiàn)有法規(guī)嚴(yán)重滯后于森林生態(tài)效益補償方式的發(fā)展,市場途徑還處于起步和探索階段,在法律法規(guī)中對林業(yè)資源生態(tài)保護缺乏剛性約束。我國森林資源用途限定主要是通過《中華人民共和國森林法》來進行調(diào)整和規(guī)范的,借助于國家強制性規(guī)定明確林業(yè)資源權(quán)利人的生態(tài)義務(wù),規(guī)范國家和人民之間關(guān)系。實踐證明,只要適用法律一方的主體是公權(quán)力主體,采取手段在眾多環(huán)節(jié)和方面并非是充分有效的。國外的經(jīng)驗表明,更為高效的是充分運用市場手段、通過市場途徑,包括地役權(quán)合同、排放權(quán)交易、碳匯交易、生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證、私人補償、濕地銀行等。在我國的相關(guān)法律體系中,缺乏市場化途徑實現(xiàn)的規(guī)范和規(guī)定。

2 完善我國林業(yè)資源保護制度

林業(yè)資源作為一種公共資源,其保護、管理的根本保障是公法,法治是林業(yè)資源規(guī)范化管理的根本保障和重要標(biāo)志。因此,加強林草法治建設(shè),強化法治保障,把涉及林業(yè)資源保護的各個方面、各個環(huán)節(jié)都納入法治化軌道是林業(yè)資源保護制度建設(shè)的關(guān)鍵。制度建設(shè)首先應(yīng)體現(xiàn)在公法途徑和公法體系建設(shè)兩個方面。近年來,我國大力推進林業(yè)資源法律體系建設(shè),主要包括《中國人民共和國森林法》《中國人民共和國草原法》《中國人民共和國野生動物保護法》等法律。具有代表性的地方性法規(guī)有《云南省森林條例》《黑龍江省草原條例》以及甘肅、內(nèi)蒙古等省(區(qū))在森林、草原等資源保護的相關(guān)條例、辦法等。我國已經(jīng)初步形成了一個種類齊全、法條完備的林業(yè)資源法律體系。2020年12月29日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行林長制的意見》,從總體要求、主要任務(wù)、保障措施3個方面,對各地區(qū)各部門提出了明確要求。然而,要切實保障這些法律法規(guī)的效力的發(fā)揮,壓實地方各級黨委和政府保護發(fā)展森林草原資源的主體責(zé)任,還必須進一步推進法制化、制度化管理的進程,依據(jù)公法手段實施、落實林業(yè)資源補償、生態(tài)稅收、政府財政轉(zhuǎn)移支付等一系列政策。

2.1 健全征占用林業(yè)資源補償制度

林業(yè)資源保護效果不佳的關(guān)鍵在于林業(yè)資源補償機制不完善。我國林業(yè)資源補償機制依賴政府的主導(dǎo)作用,補償標(biāo)準(zhǔn)也沒能隨社會經(jīng)濟發(fā)展情況及時更新,補償額度低于保護林業(yè)資源付出的成本。要完善林業(yè)資源補償機制,就必須改變主要依賴政府公共財政投入的做法,充分引入市場機制,激發(fā)市場活力,擴展保護資金的籌集途徑,積極利用資本市場,激勵保護林業(yè)資源的積極性[2]。完善林業(yè)資源補償機制,首要的是著力健全完善具有可操作性的制度體系。為了彌補現(xiàn)有的林業(yè)資源法律法規(guī)體系缺乏可操作性的弊端,國家應(yīng)盡快頒布并實施統(tǒng)一的適用于全國層面和范圍的“生態(tài)補償法”[3],最為緊迫的是制定科學(xué)合理并切實可行的林業(yè)資源影響評價指標(biāo)體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和補償標(biāo)準(zhǔn),對林業(yè)資源補償中的補償主體、補償程序、補償方法、補償手段等予以詳盡明確地界定,從而為林業(yè)資源生態(tài)補償提供切實可行的法律依據(jù),增強林業(yè)資源補償制度的可操作性。

2.2 建立林業(yè)資源生態(tài)稅收制度

公正是社會議論最多的話題,但長時間一直停留在社會公共道德層面[4]。政府作為公共利益的管理者和維護者,理應(yīng)承擔(dān)森林、草原、濕地等資源及其發(fā)揮生態(tài)效益的公共費用。由于各級政府受財力所限,僅僅依靠政府支付費用無法完全補償產(chǎn)生林業(yè)資源生態(tài)效益的成本。征收林業(yè)資源生態(tài)稅可以保障林業(yè)資源補償資金有長期穩(wěn)定來源。因此,國家必須制定并實施切合實際的林業(yè)資源生態(tài)稅收法律法規(guī),按照公共產(chǎn)品正外部性理論,向林業(yè)資源生態(tài)效益所有受益單位和個人征收林業(yè)資源生態(tài)稅。此外,向消耗林業(yè)資源、生態(tài)受益大、利益邊界清晰的單位或部門收費,并按照林業(yè)資源的具體特性,分別確定林業(yè)資源生態(tài)稅收的征收主體、征收流程、征收額度及方式等。通過征收林業(yè)資源生態(tài)稅補償產(chǎn)生林業(yè)資源生態(tài)效益的成本,維系正常的林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系,確保林業(yè)資源可持續(xù)經(jīng)營和利用。

2.3 建立重大風(fēng)險預(yù)判和防范制度

林業(yè)資源監(jiān)督管理實踐活動產(chǎn)生的問題,主要是信息傳輸、信息分析、實施偏差等因素造成的。林業(yè)資源持續(xù)保護的時間和政策的對沖力度,都將帶來不確定性。不確定性越多,就越需要預(yù)測。從目前來看,無論是連續(xù)的破壞森林資源事件,還是近年來造成巨大損失的森林火災(zāi)、病蟲害,對國家生態(tài)文明建設(shè)的牽制力和破壞性,對社會穩(wěn)定和國民經(jīng)濟的沖擊力和危害性,以及未來發(fā)生的可能性,都不可低估。人類社會已從農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會步入今天的信息社會、風(fēng)險社會,需要樹立風(fēng)險理念并指導(dǎo)行動。防控生態(tài)環(huán)境公共風(fēng)險成為林草政策的基本職能。

從更高層面來分析,林草政策實際上是從需求管理、供給管理轉(zhuǎn)向了風(fēng)險管理。這里的風(fēng)險不是市場風(fēng)險,而是公共風(fēng)險。公共生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的風(fēng)險,是現(xiàn)代林業(yè)和草原需要關(guān)注的基本問題。風(fēng)險社會的基本特征是具有不確定性。為此,對林業(yè)和草原發(fā)展需要有新的思路,制定合理的制度和政策,防范和化解公共風(fēng)險,降低發(fā)展面臨的不確定性,為生態(tài)文明構(gòu)建和林草事業(yè)發(fā)展注入更多的確定性,完善在風(fēng)險社會的大背景下的風(fēng)險管理制度。

2.4 完善群眾參與林業(yè)資源保護制度

改革完善與林業(yè)有關(guān)的法律框架,健全城鄉(xiāng)基層森林資源監(jiān)督管理體系。鼓勵社會組織和群眾參與資源管理。林業(yè)資源保護措施不應(yīng)僅僅依賴于對林地、林木、草地、濕地等用途的嚴(yán)格限定,而更需要注意如何在措施內(nèi)容設(shè)定上激發(fā)群眾保護林業(yè)資源的積極性。政府的職責(zé)由林業(yè)唯一管理人轉(zhuǎn)向負(fù)責(zé)協(xié)商、推動林業(yè)資源的管理,體制向更加高效、結(jié)構(gòu)更加合理、民主和全民共治的方向轉(zhuǎn)化。

黨的十九屆四中全會首次明確要求“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”?！肮步ā本褪巧鐣嘣黧w參與建設(shè)；“共治”就是社會多元主體共同參與治理；“共享”就是社會多元主體共同參與分享成果。我國具有“天人合一”、“崇尚自然”的歷史文化傳承,林區(qū)居民具有豐富的森林資源相關(guān)知識,通過制定規(guī)劃、完善政策、創(chuàng)新機制、強化支撐、科普教育等措施,將歷史文化與森林保護有機融合,樹立森林文化理念,讓公眾、社會組織、尤其是當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c到森林資源監(jiān)督管理中來,并分享森林的經(jīng)濟收益,改變我國目前林地保護過多依賴于政府的強制管制措施,借助專項林業(yè)基金以利益驅(qū)動的方式獎勵那些在林業(yè)用途區(qū)域內(nèi)從事林業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民,推行網(wǎng)格化管理和服務(wù),使其對林地保護由被動變主動,激發(fā)林地經(jīng)營保護主體保護林業(yè)資源的積極性,實現(xiàn)森林為民、振興當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的目的。

3 創(chuàng)新我國林業(yè)資源保護市場化途徑

基于我國林業(yè)資源保護制度的缺陷以及缺乏與之相匹配的市場化手段和途徑的現(xiàn)狀,為切實保護林業(yè)資源,抓住“十四五”碳達峰的關(guān)鍵期、窗口期,提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力和碳匯增量,完成碳達峰、碳中和的艱巨任務(wù),有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在完善我國林業(yè)資源保護法律的同時,創(chuàng)新并建立相應(yīng)的市場化途徑和手段,構(gòu)建保障林業(yè)資源公益價值最大化的公益性私權(quán)。在政策實施過程中,要形成借助市場力量、運用市場思維解決政策執(zhí)行問題的能力和習(xí)慣,充分發(fā)揮全社會力量,以市場化手段補充完善政策執(zhí)行的各項體制機制,強化政策執(zhí)行的內(nèi)生動力,使參與林業(yè)資源保護的所有主體都能夠充分實現(xiàn)自身利益訴求,引領(lǐng)和推動社會各方面力量參與林業(yè)資源發(fā)展和保護。對大多數(shù)人來講,只有滿足參與主體尤其是個人利益的同時,參與者才會兼顧承載社會公共生態(tài)利益,才能正確處理林業(yè)資源生態(tài)效益發(fā)揮、生態(tài)利益分配、生態(tài)公共產(chǎn)品維護等問題,從而有效建立解決林業(yè)資源用途管制公權(quán)與開發(fā)利用私權(quán)之間沖突的法律保障機制[5]。

3.1 完善林業(yè)資源保護地役權(quán)制度

地役權(quán)是指按照合同約定,為提高自己不動產(chǎn)的效益或使用便利,而利用他人不動產(chǎn)的權(quán)利[6]。保護地役權(quán)是指為了防止林業(yè)資源(林地、草地、濕地)被改變用途用于開發(fā)建設(shè),政府機構(gòu)或者非營利性組織與林業(yè)資源經(jīng)營者自愿所達成的一種協(xié)議。在協(xié)議中,林業(yè)資源經(jīng)營者同意限制林地、草地、濕地的開發(fā)建設(shè)權(quán),或者承諾將林業(yè)資源限定于生態(tài)公益的用途；而作為協(xié)議的對價,政府機構(gòu)或者非營利性組織將對林業(yè)資源經(jīng)營者進行一定的經(jīng)濟補償。我國保護林業(yè)資源采取的措施大多是通過法律與行政手段,強制推行林業(yè)資源用途管制,實現(xiàn)林業(yè)資源保護目標(biāo),然而最終效果并不令人滿意。林業(yè)作為一種經(jīng)營行為,必須使林業(yè)資源的經(jīng)營者獲得充足的經(jīng)濟收益,提高經(jīng)營主體保護林業(yè)資源的積極性。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出,要完善市場化多元化生態(tài)補償,鼓勵各類社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)。通過建立林業(yè)資源保護地役權(quán)制度,明確國家、地方政府、企業(yè)、社會團體等多元主體；規(guī)范形成國家財政、地方財政、國債、林業(yè)資源生態(tài)稅等多元資金籌集渠道,籌措充足的林業(yè)資源生態(tài)補償基金；相關(guān)主體通過給供役地人支付報酬獲得林業(yè)資源上的保護地役權(quán)時,必須遵照市場規(guī)律和市場機制；保護地役權(quán)人嚴(yán)格行使對供役地人經(jīng)營管理林業(yè)資源行為的監(jiān)督檢查權(quán)利,供役地人切實履行對林業(yè)資源進行嚴(yán)格保護的義務(wù)。通過林業(yè)資源保護地役權(quán)制度實現(xiàn)對林業(yè)資源的保護性利用,更好地發(fā)揮林業(yè)資源的生態(tài)功能和經(jīng)濟功能。

3.2 建立林業(yè)資源生態(tài)補償銀行制度

1993年,美國為保護濕地,首先啟用了自然資源生態(tài)補償銀行制度[7]。這一制度是在預(yù)期開發(fā)行為可能造成某個濕地的損失前,先購置土(濕)地建造或恢復(fù)新的濕地,來滿足水源保護區(qū)或生態(tài)區(qū)域內(nèi)的補償需求。一旦這些濕地建立以后,補償銀行可以提供補償存款用做異地補償。美國通過生態(tài)補償銀行的實施,基本達到了濕地占補平衡的目標(biāo)[8]。我國包括濕地在內(nèi)的林業(yè)資源,可借鑒這一補償制度,用于因各種原因造成對林業(yè)資源破壞的生態(tài)補償。通過實施林業(yè)資源生態(tài)補償銀行制度,在現(xiàn)行法律制度的基礎(chǔ)上,參照其他部門和行業(yè)的做法,通過提高征占用林業(yè)資源的機會成本,強制性要求征占用林業(yè)資源的相關(guān)主體在破壞林業(yè)資源行為前,先購買補償林業(yè)資源用地,作為獲準(zhǔn)利用林業(yè)資源行政許可的先決條件。事前補償比事后補償有更大的前瞻性、高效性和可操作性,借助市場機制和途徑,真正實現(xiàn)林業(yè)資源的占補平衡。

3.3 健全碳匯交易制度

碳匯交易制度是一種在國際范圍內(nèi)以排放許可為交易對象的環(huán)保制度,主要是規(guī)范調(diào)整平等民事主體之間的市場行為,通過碳匯交易拓寬林業(yè)資源保護的融資途徑,擴大生態(tài)補償?shù)奈镔|(zhì)基礎(chǔ),增強生態(tài)補償實力。目前,國際上碳匯交易制度主要應(yīng)用于森林資源保護上。我國對碳匯潛在價值和拓展價值的開發(fā)關(guān)注不夠,必須完善碳匯交易制度設(shè)計,將這一制度拓展到保護草原、濕地等生態(tài)資源。據(jù)測算,草原的固碳能力達1.5t/hm2,中國4億hm2草原固碳達6億t[9]。草地、濕地等自然資源固碳成本低效率高,在碳匯儲量高的地區(qū),布局建設(shè)碳匯基地和林業(yè)資源碳匯交易市場[10]。與此同時,在全國范圍內(nèi),實施初始碳信用免費分配制度,對碳信用進行免費初始分配；建立健全與碳匯交易相匹配的低碳信用卡制度,根據(jù)持卡者的碳排放情況,消除自己的碳足跡,或通過個人購碳平臺購買經(jīng)過認(rèn)證的減排量,以支持減排項目的實施[11]；探索建立碳信用市場準(zhǔn)入制度,將企業(yè)的碳信用作為其能否進入某個行業(yè)的一個前置條件。

4 結(jié)語

本文著重從制度和市場兩個方面,探索創(chuàng)新完善我國林業(yè)資源保護制度。在制度建設(shè)方面,從可操作性入手,提出制定林業(yè)資源生態(tài)補償法,征收林業(yè)資源生態(tài)稅,建立并完善林業(yè)資源生態(tài)補償評價體系、標(biāo)準(zhǔn)和補償成本,為補償資金穩(wěn)定的來源提供保障。通過建立風(fēng)險預(yù)判和防范制度,完善群眾參與林業(yè)資源保護制度,創(chuàng)新提出了在保障參與者利益的同時,兼顧保障林業(yè)資源生態(tài)公益價值最大化的現(xiàn)實觀點。在市場途徑方面,通過完善林業(yè)資源保護地役權(quán)制度,建立林業(yè)資源生態(tài)補償銀行制度,拓展碳匯交易制度,通過市場手段和途徑,拓寬融資渠道,彌補支付林業(yè)資源生態(tài)公共產(chǎn)品成本的不足。