吃飯不忘承包制

黨國(guó)英

提 要：

農(nóng)村改革要滿足產(chǎn)業(yè)增效、權(quán)利平等與社會(huì)穩(wěn)定三方面發(fā)展要求。農(nóng)戶土地承包制的建立使這三方面得到很大改善。但是，農(nóng)戶土地承包制已經(jīng)存在40余年，而我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，現(xiàn)有農(nóng)戶土地承包制如不順應(yīng)這種變化做出調(diào)整，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)面臨不少難題。

近年來(lái)，不同場(chǎng)合對(duì)農(nóng)戶土地承包制的批評(píng)不絕于耳。有的批評(píng)是建設(shè)性的，意在探索深化中國(guó)農(nóng)村改革的方向；有的批評(píng)則具有顛覆性，意在全部或部分地恢復(fù)我國(guó)幾十年前實(shí)行過(guò)的集體耕作制度。對(duì)后一種批評(píng)，涉及中國(guó)改革的大是大非，需要有個(gè)回應(yīng)。

承包制指是約40年前在中國(guó)農(nóng)村普遍興起的農(nóng)戶耕地承包經(jīng)營(yíng)制度。后來(lái)這個(gè)制度的官方稱謂是農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制，包含農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有土地所有權(quán)與農(nóng)戶擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩個(gè)方面。再后來(lái)因?yàn)榻?jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)分離的情形越來(lái)越普遍，中央又提出“三權(quán)分置”這一政策術(shù)語(yǔ)，用來(lái)反映農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。承包這一詞語(yǔ)在這里的涵義，與尋常的工程承包意思無(wú)關(guān)，其實(shí)就是農(nóng)戶自己干自己的，集體不再維持統(tǒng)一的集體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這個(gè)做法曾經(jīng)有一個(gè)更通俗的稱呼，叫做“單干”。單干在20世紀(jì)60年代前半期已經(jīng)出現(xiàn)過(guò)，但很快被扣上了資本主義復(fù)辟的帽子，被滅掉了。其實(shí)，這個(gè)單干也不是中國(guó)農(nóng)民的新發(fā)明，它是中國(guó)農(nóng)村的一個(gè)傳統(tǒng)制度，反倒是歐洲人曾經(jīng)長(zhǎng)期實(shí)行類似集體經(jīng)營(yíng)制度的“莊園制”、“村社制”。有文獻(xiàn)證明，中國(guó)歷史上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度有更高的效率，這可能是中國(guó)歷史文明長(zhǎng)期延續(xù)的原因之一。

農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)制度的普遍推行結(jié)束了吃飯要“糧票”的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)短缺時(shí)代，一舉解決了中國(guó)人的吃飽飯問(wèn)題。這個(gè)因果關(guān)系其實(shí)簡(jiǎn)單。集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)之下的勞動(dòng)監(jiān)督成本高，勞動(dòng)者偷懶很普遍；集體的近乎平均主義分配產(chǎn)生勞動(dòng)付出的負(fù)向激勵(lì)，人們投入越少越劃算；國(guó)家規(guī)定了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，也限制了農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的投入，全國(guó)大多數(shù)勞動(dòng)力被限制在低效率的糧食生產(chǎn)上，農(nóng)業(yè)資源得不到有效配置，所產(chǎn)糧食連農(nóng)民自己也養(yǎng)活不好。20世紀(jì)70年代后期，中國(guó)多地農(nóng)村興起農(nóng)戶“單干”之風(fēng)，全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供給形勢(shì)便為之一變。安徽小崗村農(nóng)戶冒險(xiǎn)單干只是全國(guó)億萬(wàn)農(nóng)戶共同行動(dòng)的一個(gè)代表。

“糧票”的黑市價(jià)格曾經(jīng)是中國(guó)食品供應(yīng)水平的指數(shù)。到20世紀(jì)90年代初，城里人再不能用糧票換到雞蛋，意味著糧食價(jià)格雙軌制終結(jié)，全國(guó)人民開始在市場(chǎng)上自由購(gòu)買食品。如今的中國(guó)，盡管國(guó)民的食品購(gòu)買支出占收入的比重還比較高，食品安全方面也存在某些待解決的問(wèn)題，但全體國(guó)民已經(jīng)免于饑餓。國(guó)家衛(wèi)健委①組織的一項(xiàng)研究顯示，中國(guó)成人平均身高持續(xù)增長(zhǎng)，18-44歲男性和女性的平均身高分別為169.7厘米和158.0厘米，與2015年發(fā)布結(jié)果相比分別增加1.2厘米和0.8厘米。這是中國(guó)人營(yíng)養(yǎng)改善的結(jié)果。如果誰(shuí)能拿出現(xiàn)在的城市小學(xué)生畢業(yè)合照與40年前的同樣照片做一個(gè)比較，不難發(fā)現(xiàn)中國(guó)年輕人的精氣神發(fā)生了顯著變化。一個(gè)雞蛋、一杯牛奶改變一個(gè)民族的命運(yùn)，在中國(guó)正得到印證。

農(nóng)戶承包改革是中華民族復(fù)興征程上的一座豐碑，我們當(dāng)保護(hù)這座豐碑屹立不倒，并遵從它所內(nèi)含的歷史邏輯繼續(xù)前進(jìn)。承包制改革的本質(zhì)是農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的初步建立。一個(gè)社會(huì)本來(lái)內(nèi)含了對(duì)人的約束機(jī)制，所謂給農(nóng)戶自由選擇權(quán)利，不過(guò)是讓他們?cè)谑袌?chǎng)機(jī)制的約束下做出自己的選擇。市場(chǎng)機(jī)制對(duì)效率的增進(jìn)，對(duì)平等的守護(hù)，對(duì)秩序的構(gòu)建，其效能遠(yuǎn)勝于政府對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的全面把控。政府的作用是維護(hù)市場(chǎng)制度的健康運(yùn)行，并在某些公共領(lǐng)域提供服務(wù)。沿著這樣一個(gè)思路前進(jìn)，憑借中國(guó)人的重教傳統(tǒng)與勤勞稟賦，中國(guó)更大程度的繁榮富強(qiáng)將可以期待。

在農(nóng)戶承包制度給我國(guó)人民帶來(lái)巨大福祉的背景下，這個(gè)制度卻一直遭受懷疑。近年的懷疑聲浪之大，幾近形成讓這一制度停擺的壓力。在我看來(lái)，懷疑農(nóng)戶承包制度，反映了當(dāng)今中國(guó)關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)水平的某種倒退，對(duì)未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)頗為不利。梳理這方面的批評(píng)意見(jiàn)，大體可以歸為以下幾類。

批評(píng)聲之一：拿我國(guó)少數(shù)沒(méi)有搞農(nóng)戶承包制的村莊發(fā)展壯大了集體經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)事，以此證明農(nóng)戶承包制本來(lái)不應(yīng)該推行。

數(shù)年前，筆者曾親耳聽(tīng)到一位因較早推行農(nóng)戶承包制而聞名全國(guó)的村莊的負(fù)責(zé)人說(shuō)，他們村很早搞了農(nóng)戶承包制，但村莊沒(méi)有富裕起來(lái)；而國(guó)內(nèi)幾個(gè)富裕村莊都是沒(méi)有搞農(nóng)戶承包制的！他言下之意是當(dāng)年的農(nóng)戶承包制搞錯(cuò)了。這個(gè)說(shuō)法很有代表性，但邏輯上是完全錯(cuò)誤的。

我國(guó)確實(shí)有極少數(shù)村莊沒(méi)有搞農(nóng)戶承包制，或搞了又退了回去，它們后來(lái)變成了國(guó)內(nèi)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的明星村。我國(guó)早期農(nóng)村改革與農(nóng)村扶貧領(lǐng)域的重要官員段應(yīng)碧曾對(duì)這個(gè)現(xiàn)象做了精辟解釋。他說(shuō)，這些村莊不是因?yàn)闆](méi)有搞農(nóng)戶承包制而發(fā)展起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，相反，是因?yàn)樗鼈儼l(fā)展起了工商類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而有條件繼續(xù)維持低效率的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的收入還能增加對(duì)村莊農(nóng)業(yè)的投入，可以在兩三千畝土地上不太計(jì)較土地產(chǎn)出效率。這些明星村莊的農(nóng)業(yè)增加值占村莊GDP的比重通常在1%以下。村莊土地沒(méi)有被分到農(nóng)戶而由村莊領(lǐng)導(dǎo)人掌握，當(dāng)然是早期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的重要條件。但在國(guó)家土地管理法律實(shí)施之前，所有村莊事實(shí)上都有條件利用土地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)戶土地承包并不構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的約束條件。

事實(shí)上，極少數(shù)村莊鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)壯大與村莊領(lǐng)導(dǎo)人的膽識(shí)有密切關(guān)系，其后續(xù)發(fā)展與傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)制度并無(wú)直接關(guān)聯(lián)。工商類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要獲得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，如其他工商企業(yè)一樣，必須建立“剩余索取權(quán)”歸屬企業(yè)經(jīng)理人的機(jī)制，否則便不可持久。這種機(jī)制可以有多種形式，其中包括對(duì)企業(yè)資源的控制權(quán)、使用權(quán)，并不一定是名義上的所有權(quán)。從我國(guó)明星村莊的企業(yè)分配關(guān)系看，工人的工資水平并沒(méi)有超過(guò)社會(huì)平均水平，這說(shuō)明企業(yè)的剩余索取權(quán)并沒(méi)有歸于所謂村莊集體經(jīng)濟(jì)組織成員。村莊社員一般有較好的住房水平，但因?yàn)榇迩f住房建設(shè)不適用商品房管理政策，其成本并不是很高。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的實(shí)際控制者傾向于用企業(yè)的積累不斷擴(kuò)大投資，將企業(yè)做大，形成更加穩(wěn)固的經(jīng)理人地位，成為企業(yè)剩余索取權(quán)的實(shí)際掌握者。明星村的政府人脈以及稅收、融資環(huán)境一般好于其他企業(yè)，這也是企業(yè)得以穩(wěn)定發(fā)展的重要條件。即使如此，明星村的資產(chǎn)積累到一定程度以后，大都會(huì)出現(xiàn)與產(chǎn)權(quán)量化有關(guān)的激勵(lì)問(wèn)題，于是，選擇某種形式的股份制改革，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代企業(yè)，會(huì)成為一般趨勢(shì)。在滿足村民利益訴求的情況下，真正的股份制所內(nèi)含的股權(quán)交易，因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱，也會(huì)對(duì)經(jīng)理人階層更為有利。這個(gè)過(guò)程在不同明星村之間會(huì)有形式的差異，時(shí)間快慢也會(huì)不同，但基本邏輯不會(huì)有差異。

一個(gè)社會(huì)當(dāng)然需要集體產(chǎn)權(quán)，即需要法理上講的“社區(qū)共同共有產(chǎn)權(quán)”，但這種產(chǎn)權(quán)制度更適用于社區(qū)公共品的配置，在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域還是需要能夠量化到家庭或個(gè)人的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶承包制度正是在這個(gè)領(lǐng)域顯示了自己的生命力。

批評(píng)聲之二：拿人民公社時(shí)期特定條件下的糧食高產(chǎn)案例，證明農(nóng)戶承包制本來(lái)不必推行。

我曾聽(tīng)到有人講過(guò)人民公社時(shí)期糧食畝產(chǎn)很高的情況。他們講的是自己家鄉(xiāng)的情況，而不是人民公社時(shí)期“畝產(chǎn)萬(wàn)斤糧”的吹牛放衛(wèi)星，所以相當(dāng)可信。他們還認(rèn)為，要是人民公社時(shí)期能夠隨便買到化肥、農(nóng)藥，糧食會(huì)普遍高產(chǎn)，農(nóng)戶承包制就沒(méi)必要推行。這個(gè)說(shuō)法貌似有理，其實(shí)是皮相之論。畝產(chǎn)量高低不等于經(jīng)濟(jì)效率高低。40年前70%的勞動(dòng)力務(wù)農(nóng)，現(xiàn)在真正的農(nóng)業(yè)從業(yè)者占比不到20%，產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值是40年前的七八倍之上（按價(jià)格指數(shù)調(diào)整后），遠(yuǎn)超過(guò)糧食單產(chǎn)的增加。農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率的提高才是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率提高的主要因素。此其一。其二，40年前的化肥農(nóng)藥價(jià)格高，且購(gòu)買受限；現(xiàn)在它們變成了很普通的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，這與農(nóng)戶承包制改革有關(guān)。農(nóng)戶土地承包制改革釋放了大量廉價(jià)勞動(dòng)力，使我國(guó)社會(huì)分工得以深化，農(nóng)資生產(chǎn)部門才得以提高生產(chǎn)效率，農(nóng)資才變得相對(duì)低廉。所以，不是有了化肥就不需要農(nóng)戶承包制，而是沒(méi)有農(nóng)戶承包制也就不會(huì)有化肥可用。第三，人民公社時(shí)期若不是類似山西大寨村這種特殊地方，極少數(shù)沒(méi)有得到特殊關(guān)照的糧食高產(chǎn)村的存在，不具有一般性。生產(chǎn)隊(duì)的規(guī)模要足夠小，最好是同姓家族構(gòu)成一個(gè)生產(chǎn)隊(duì)，輩分不出五代，隊(duì)長(zhǎng)由家族德高望重者充任，且生產(chǎn)地域集中，技術(shù)規(guī)范決定了對(duì)勞動(dòng)的監(jiān)督成本比較低（例如稻田的包工作業(yè)），畝產(chǎn)確實(shí)會(huì)比較高。這其實(shí)已經(jīng)是接近農(nóng)戶承包制的做法，是基層村莊的一種制度改良，有值得贊許之處。但即使這些地方，這種作業(yè)方式還是比不過(guò)農(nóng)戶自留地的產(chǎn)出效率。

批評(píng)聲之三：認(rèn)為農(nóng)戶承包制妨礙農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，必須通過(guò)重建集體經(jīng)營(yíng)制度實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。

這個(gè)道理講不通。在農(nóng)戶土地承包制度之下，我國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)已經(jīng)獲得長(zhǎng)足發(fā)展。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所曾俊霞等人的研究，截至2017年底，同期中國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體超過(guò)300萬(wàn)家，新型職業(yè)農(nóng)民超過(guò)1500萬(wàn)人。分散的土地承包農(nóng)戶可以與經(jīng)營(yíng)大戶訂立協(xié)議，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，促成耕地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。

但是，的確要看到，在我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況下，分散的農(nóng)地承包戶與經(jīng)營(yíng)大戶進(jìn)行租地流轉(zhuǎn)談判有一些難處，而由村委會(huì)居間土地流轉(zhuǎn)，則有很多方便或利益。（1）我國(guó)農(nóng)村村民委員會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)力，擁有土地發(fā)包權(quán)，村委會(huì)還同時(shí)擁有村莊公共事務(wù)管理權(quán)。經(jīng)營(yíng)大戶在實(shí)際經(jīng)營(yíng)中不免要與村委會(huì)打交道，當(dāng)村委會(huì)干部愿意充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)中間人時(shí)，經(jīng)營(yíng)大戶愿意成全。（2）我國(guó)大部分村莊的實(shí)際耕地面積大于農(nóng)戶耕地承包數(shù)，同時(shí)連片流轉(zhuǎn)土地還可以增加有效耕作面積，這其中的利益增益往往在5%以上。這個(gè)利益無(wú)論哪一方面都愿意變現(xiàn)與分享。（3）更為重要的是，經(jīng)營(yíng)大戶與分散的耕地承包戶之間談判簽約及協(xié)議維護(hù)成本比較高，影響經(jīng)營(yíng)大戶建立穩(wěn)定預(yù)期，影響其投資效益。農(nóng)戶方面對(duì)長(zhǎng)期出租土地也心存疑慮。（4）從農(nóng)村土地制度看，主要體現(xiàn)為土地發(fā)包權(quán)的集體所有權(quán)與農(nóng)戶土地承包權(quán)相比，前者是一種更為穩(wěn)定的權(quán)利，經(jīng)營(yíng)大戶當(dāng)然傾向于與集體經(jīng)濟(jì)組織管理者建立契約關(guān)系，以穩(wěn)定自己的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

鑒于上述原因，近年通過(guò)村委會(huì)居間來(lái)流轉(zhuǎn)土地、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的情形越來(lái)越普遍，有的地方政府甚至以政府紅頭文件來(lái)支持這種做法。實(shí)踐中的具體做法會(huì)有不同，所用方法的政策稱號(hào)也有差別，如“反租倒包”“大托管”“股份制改革”“壯大集體經(jīng)濟(jì)”以及“農(nóng)村第二次土改”等，但它們的共同特點(diǎn)是村民委員會(huì)利用體制優(yōu)勢(shì)介入土地流轉(zhuǎn)，并獲得了一定的利益索取與支配權(quán)。因這種做法所使用的政策稱號(hào)解釋與我國(guó)主流話語(yǔ)相當(dāng)契合，以致該操作有起于青蘋而眴煥燦爛之勢(shì)。

但從長(zhǎng)期趨勢(shì)看，這種做法的意義大可懷疑。

首先，這種做法談不上是對(duì)農(nóng)戶承包制度的否定，更談不上是恢復(fù)傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)制度。真正耕作土地的是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶，村委會(huì)只是發(fā)揮了土地流轉(zhuǎn)中介、地租支付中介以及一部分收益分享的作用。

其次，村委會(huì)在這種經(jīng)濟(jì)關(guān)系中承擔(dān)了一定風(fēng)險(xiǎn)。如果農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)引起地租支付困難，村委會(huì)也將難以向農(nóng)戶交待，會(huì)造成村莊內(nèi)部關(guān)系的緊張。一些地方已經(jīng)出現(xiàn)這種情形。

最后，這種做法實(shí)際上固化了現(xiàn)存農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系的某種缺陷，不利于深化改革，也不利于發(fā)展高效農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。規(guī)?；?jīng)營(yíng)進(jìn)一步發(fā)展以后，廣大擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶會(huì)完全脫離農(nóng)業(yè)，變成眾多“小地主”，依附于村莊組織這個(gè)“大地主”，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶所交地租要在二者之間分享。我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的地租率水平要顯著高于農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平，已經(jīng)構(gòu)成農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)大戶的最大成本項(xiàng)。這種農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)關(guān)系之下，承包戶、村集體以及經(jīng)營(yíng)大戶都沒(méi)有積極性投資整理土地，而此種投資對(duì)于提高我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力有重大意義。我國(guó)丘陵地帶及淺山區(qū)的大量土地撂荒均與土地整理投資不足有關(guān)，進(jìn)一步與土地關(guān)系的缺陷有關(guān)。農(nóng)戶土地承包制本來(lái)內(nèi)含了解決這個(gè)問(wèn)題的可能性，而目前集體經(jīng)濟(jì)組織介入土地流轉(zhuǎn)后給解決這一問(wèn)題增加了困難。本人注意到也有集體經(jīng)濟(jì)組織嘗試解決這一難題，例如廣東清遠(yuǎn)、安徽淮南就做了這種嘗試。但這種嘗試要求村莊干部及農(nóng)業(yè)主管部門干部有一種愿意做出巨大付出的情懷，容易因人廢事，實(shí)際運(yùn)作難度很大。而另辟蹊徑，在農(nóng)戶承包制基礎(chǔ)上創(chuàng)造一種更有活力的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，則可能有利于解決這一問(wèn)題。

批評(píng)聲之四：懷疑中央倡導(dǎo)的關(guān)于落實(shí)農(nóng)戶承包制的“增人不增地，減人不減地”這一具體政策，主張不斷按照人口變化調(diào)整土地承包關(guān)系。

這一意見(jiàn)把農(nóng)村耕地當(dāng)成了一種公共品，如果付諸實(shí)施，將會(huì)使中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化前景毀于一旦。農(nóng)業(yè)用地是競(jìng)爭(zhēng)性的經(jīng)濟(jì)資源，不能長(zhǎng)期搞平均主義分配。只有村莊公共設(shè)施用地才可以體現(xiàn)共同擁有、共同享用的利益平均分配機(jī)制。家庭人口是變化的，若根據(jù)這個(gè)變化不斷調(diào)整土地使用分配，會(huì)有一系列問(wèn)題發(fā)生。首先，在人口自由流動(dòng)的前提下，有村莊“社員”身份的家庭的人口增減信息不易精確掌握，人口登記部門無(wú)法滿足村莊調(diào)地引起的信息需求。難道只有看得見(jiàn)的長(zhǎng)期留居村莊的家庭的新增人口才能獲得承包地？這不是以土地來(lái)限制農(nóng)戶自由流動(dòng)么？其次，“外嫁女”及其子女的權(quán)利怎么保障？如果“外嫁女”與村莊男丁被一視同仁，又會(huì)引起一系列紛紛擾擾的問(wèn)題，有辦法統(tǒng)籌解決么？第三，如果“社員”身份可以繼承，并不斷給后世人口匹配土地承包權(quán)，在總?cè)丝谠黾拥谋尘跋?，土地承包?quán)的細(xì)碎化問(wèn)題怎么解決？如果為了避免這個(gè)難題，允許村委會(huì)不斷調(diào)整“社員”身份的認(rèn)定，村委會(huì)的權(quán)力依據(jù)是什么？諸多問(wèn)題，不一而足。土地?zé)o期限地絕對(duì)平均分配的浪漫構(gòu)想所引起的根本問(wèn)題，是把經(jīng)濟(jì)問(wèn)題政治化，把全國(guó)幾十萬(wàn)個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織變成糾纏于無(wú)休止權(quán)利界定的小型政治化團(tuán)體。這與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定的要求，完全背道而馳。

有朋友以土地是農(nóng)戶的社會(huì)保障為理由，支持廢除增人不增地、減人不減地政策，同樣沒(méi)有道理。隨著城市化的推進(jìn)與農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步加速，農(nóng)業(yè)地租率成下降趨勢(shì)，估計(jì)戶均10畝地的地租額會(huì)收斂到每年2000元左右，農(nóng)業(yè)人口每年平均收入約400元。按將來(lái)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障收益實(shí)現(xiàn)平等目標(biāo)計(jì)算，這點(diǎn)收入占養(yǎng)老收入的比重到不了5%。僅僅把這點(diǎn)收入作為農(nóng)民的養(yǎng)老保障，難道不是歧視農(nóng)民么？這種浪漫想法暗含了對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)前景的一個(gè)悲觀預(yù)估，以為從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的人口會(huì)最終在城市站不住腳，要返回農(nóng)村重過(guò)小農(nóng)戶生活。這與我們?yōu)橹畩^斗的發(fā)展目標(biāo)，已經(jīng)南轅北轍了。如果我們真要把土地租金看成國(guó)家經(jīng)濟(jì)的一個(gè)很大權(quán)重的利益，國(guó)民經(jīng)濟(jì)還真是無(wú)樂(lè)觀前景可言！

看待農(nóng)業(yè)農(nóng)村問(wèn)題需要一種大局觀。那種類似約200多年前法國(guó)重農(nóng)主義的意識(shí)已經(jīng)落伍，應(yīng)該拋棄。土地之于農(nóng)業(yè)、之于吃飯是必需的，但土地作為生產(chǎn)要素用于價(jià)值創(chuàng)造在各行業(yè)的作用與其他要素有共性。我們?cè)谌魏畏矫娴膬r(jià)值獲取，都可以成為交換農(nóng)產(chǎn)品的手段，完全不必要讓每個(gè)家庭擁有一塊農(nóng)地而保障吃飯無(wú)虞。推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化與城市化，使同類勞動(dòng)要素的報(bào)酬均等化，讓勞動(dòng)者在國(guó)家城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度之下，以其從業(yè)時(shí)期收入繳納“社會(huì)保障稅”，作為自己養(yǎng)老的主要基金來(lái)源，同時(shí)輔以國(guó)家對(duì)低收入人群的幫助，才是更可靠的社會(huì)保障制度。

農(nóng)村改革要滿足產(chǎn)業(yè)增效、權(quán)利平等與社會(huì)穩(wěn)定三方面發(fā)展要求。農(nóng)戶土地承包制的建立使這三方面得到很大改善。但是，農(nóng)戶土地承包制已經(jīng)存在40余年，而我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，現(xiàn)有農(nóng)戶土地承包制如不順應(yīng)這種變化做出調(diào)整，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)面臨不少難題。改革是一個(gè)很大的系統(tǒng)性工程，需要集思廣益，提出穩(wěn)妥的改革方案。這里僅據(jù)個(gè)人調(diào)研思考，圍繞三個(gè)發(fā)展目標(biāo)，分別提出若干深化改革要點(diǎn)。

（一）關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增效

通過(guò)土地承包制度改革，逐步解除專業(yè)農(nóng)戶的高地租成本制約。以建立“土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)安全閥”制度為條件，嘗試推進(jìn)農(nóng)戶土地承包權(quán)的開放性流轉(zhuǎn)，允許農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)戶購(gòu)買土地承包權(quán)，以減少他們的地租支出，激勵(lì)其農(nóng)業(yè)投資熱情，提升我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力?！巴恋爻邪鼨?quán)流轉(zhuǎn)安全閥”制度參照銀行準(zhǔn)備金制度設(shè)計(jì)，在較長(zhǎng)的改革過(guò)渡期里創(chuàng)造一個(gè)“土地集體儲(chǔ)備”，不將這部分土地的承包權(quán)流轉(zhuǎn)給規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)主，允許土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)戶反悔，在一定條件下滿足他們贖回土地承包權(quán)的要求，并從“土地集體儲(chǔ)備”中劃撥給他們土地，終止原來(lái)的承包權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系。這樣做有利于保護(hù)農(nóng)戶權(quán)益。

加快落實(shí)國(guó)家關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)分離的改革意見(jiàn)，解決村級(jí)組織“政社不分”的歷史遺留問(wèn)題。嘗試由農(nóng)民專業(yè)合作社承接集體經(jīng)濟(jì)組織職能。

大力發(fā)展具有小城市功能的鄉(xiāng)村市鎮(zhèn)，按國(guó)家要求將市鎮(zhèn)建設(shè)為農(nóng)民與農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈更多環(huán)節(jié)下沉到市鎮(zhèn)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈整體效率。國(guó)家支持農(nóng)民專業(yè)合作社成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈主要環(huán)節(jié)的經(jīng)營(yíng)者。

（二）關(guān)于縮小城鄉(xiāng)收入與公共服務(wù)差距

通過(guò)農(nóng)戶專業(yè)合作社跨行政區(qū)發(fā)展，將合作社做大做強(qiáng)，最終使合作社發(fā)展為“壟斷競(jìng)爭(zhēng)型”市場(chǎng)類型，全面進(jìn)入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈大部分環(huán)節(jié)，給專業(yè)農(nóng)戶在合作社穩(wěn)定兼業(yè)、增加收入創(chuàng)造條件。未來(lái)即使是專業(yè)農(nóng)戶，其收入也會(huì)主要來(lái)自非農(nóng)場(chǎng)兼業(yè)收入。

通過(guò)市鎮(zhèn)均衡布局，使市鎮(zhèn)的輻射區(qū)域保持在100-300平方公里之間，使分散居住的農(nóng)戶能夠在半小時(shí)車程內(nèi)抵達(dá)市鎮(zhèn)，改善農(nóng)戶的鄉(xiāng)村公共服務(wù)可及性條件。為此，要在縣（市）域范圍里支持農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤，保障市鎮(zhèn)建成區(qū)總?cè)丝诔^(guò)2萬(wàn)人規(guī)模所需要的建設(shè)用地供應(yīng)。

進(jìn)一步完善已具雛形的城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，特別在醫(yī)療保障及最低生活保障制度方面實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的的具體操作辦法。

（三）關(guān)于建立鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生穩(wěn)定機(jī)制

堅(jiān)持土地承包關(guān)系中增人不增地、減人不減地政策，在解決少數(shù)歷史遺留問(wèn)題以后，將這一政策轉(zhuǎn)變?yōu)槌邪P(guān)系永久不變政策，使農(nóng)村土地糾紛盡快適用一般的法律規(guī)范，將鄉(xiāng)村社會(huì)管理機(jī)構(gòu)從紛擾不斷的土地產(chǎn)權(quán)管理中解放出來(lái)，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)法制化管理創(chuàng)造基礎(chǔ)。

在城鄉(xiāng)人口布局變化的背景下，特別是在鄉(xiāng)村非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量逐步超過(guò)農(nóng)業(yè)從業(yè)人口數(shù)量的情況下，逐步將鄉(xiāng)村社會(huì)管理中心上移至市鎮(zhèn)政府，由市鎮(zhèn)政府向少數(shù)中心村派出管理機(jī)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)治理機(jī)構(gòu)設(shè)置制度及公務(wù)員制度。對(duì)鄉(xiāng)村宅基地管理制度作出適用性調(diào)整。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）