政府購買社會組織服務中的公民需求管理：選擇邏輯及改革方向

齊海麗

[中圖分類號]D60 [文獻標識碼]A [文章編號]1001—9596（2021）09—0015—08

政府與公民的關系問題對人類社會治理的所有方面都至關重要，因為治理本身就是還權于民的過程。公共管理社會化和公共服務民營化的制度實踐打破了長期的“利維坦”管理格局，“多中心”治理模式嶄露頭角，并在公民社會運動的推動下漸趨成熟。以“新公共管理運動”為理論指向和以企業(yè)家政府為代表的改革實踐揚帆起航，公共服務民營化改革勢如破竹，引領了20世紀后半葉行政改革的浪潮。在對包括企業(yè)家政府理論在內的新公共管理理論進行批判和反思的基礎上，登哈特教授提出了新公共服務理論。作為一種全新的現(xiàn)代公共行政理論，新公共服務理論主張公共利益是目標，政府要為公民服務，公民權和公共服務比企業(yè)家精神更重要。新公共服務理論提供了一個重視民主、公民權和公共利益的理論框架。政府購買服務的制度探索也要在新公共服務理論框架的指導下，重視公民參與。

一、問題的提出

“知識傳播”打破了“等級制度暮年”中的控制關系，從而使信息和令其公開可用的力量蔚為可觀。政府購買服務是在新公共管理運動影響下的中國制度創(chuàng)新。新公共管理運動以市場化和自由化為導向，要求政府借鑒企業(yè)的管理思想和方法，主張實現(xiàn)公共服務民營化。作為西方行政改革的制度回應，服務購買既秉承了市場化的價值理念，又延續(xù)了國家與社會“高度一體化”的政治文化，兼具價值理念的西方化和行為取向的中國化特征。隨著公共服務民主化進程的推進，我國服務購買不能依靠純粹的行政強制而延續(xù)，服務購買必須在社會公眾中引發(fā)回應和獲得支持，從而實現(xiàn)治理的合法性到合理性的轉變。依循公眾需求的公民需求管理就是服務購買變革的直接回應。

需求管理屬于市場營銷的研究范疇，旨在通過將消費者的需求整合進市場方案中，以促進產品的銷售。將需求管理思想引入服務購買領域，在學術研究和制度實踐中都是新近的事情。以“服務購買的需求管理”為主題或篇名查閱中國知網(wǎng)中的學術論文，發(fā)現(xiàn)這方面的研究呈現(xiàn)起步時間晚、研究成果少、研究方向單一、研究內容重復等特點。國內研究者認識到了需求管理的重要性，購買服務過程管理的起點和提高購買效率的前提，并主張建立生產者、需求者和決策者的三方主體分析框架。關于服務購買研究，盡管他們在方法和觀點上存在巨大差別，但在對公民參與公共事務治理的原則和反對政府強制性參與方面，他們是一致的。同時這些觀點比較分散，系統(tǒng)的理論研究還是極為匱乏的。有效運轉的公共制度卻需要某些思維習慣的支持，并且它的運行方式極為復雜，因此難以移植，這就需要研究者對此給予更多關注、思考和研究。

二、政府購買服務的需求管理：選擇邏輯

個人或者組織為了完成某項任務而與人互動。公共管理是在一個有組織的社會框架內發(fā)生的。政府購買服務進行需求管理模式的變革，取決于事實與價值之間的緊張關系。宏觀理論與微觀證據(jù)之間的相互配合并非易事。出于規(guī)定的目的，需要對服務購買需求管理的選擇邏輯進行描述，雖然這種描述可能無法反映事物的全貌。

（一）重視公民參與價值的理論積淀

政治理論中關于公民政治參與的價值認知早已達成共識。任何理論基礎都不是牢不可破的，在一個相對牢固的基礎理論支撐之上，總還是會觀察到有一些嫁接到上面的意見。隨著政治一行政兩分法的提出，行政作為執(zhí)行活動的活力得以釋放。但在傳統(tǒng)公共行政的價值觀念中，公民被排斥在公共事務治理之外。新公共行政理論在對傳統(tǒng)公共行政的“效率至上”觀進行反思和批判的基礎上，主張增進政府與公民之間關于公共服務的溝通對話，通過引發(fā)民眾對服務需求的回應性來抵消傳統(tǒng)公共行政的機械效率觀。以登哈特為代表的新公共服務理論對于公民參與的認知更進一步，認為公共利益是目標，公民權和公共服務比企業(yè)家精神更重要。博克斯將公民治理描述為引領21世紀美國社區(qū)的主導價值理念。托馬斯將公民與政府聯(lián)合起來共同生產公共服務作為以發(fā)展公民自治能力為主的公民參與形式。一個民主社會最重要的目標是要在公共領域內建立公民參與機制，公民置身其中可以自由、廣泛地交流彼此的價值和目標。公民應該成為具有批判精神和積極參與意識的人，而不能僅僅將公民定位在被動的服務接受者。消極的公共服務消費者是一個服從的角色，而從服從到不服從，本身就是變遷的根源。積極公民性，公民參與公共事務，建立共同體的各項機制應該更加重視“獲得公民性”這個時刻，把它設想成一種進人成人契約共同體的儀式。在民主社會里，任何層次的共同體的建立都要通過公民性意識來實現(xiàn)。一個社會的基礎越具有契約性，就越能體現(xiàn)共同生活的愿望，而不僅是因為歷史、土地或血緣的關系被動地歸屬于某個特定的共同體。公民性是責任的必然結果：公民的含義是在共同體的管理中能夠發(fā)揮作用、承擔責任，而不僅僅是享受權利。這就意味著公民能夠也應當參與社會，并組成一個集體，公民要有能力承擔責任。

（二）公共服務民主化進程的實踐推進

面對一個令人難以控制、不確定性的世界，這是人類社會永恒的難題。在檢視歷史案例的基礎上，復歸公民參與的原初價值，需要在公共服務民主化的框架下認識公民美德的實踐。人類正處在一個發(fā)生重大變化的時代。這個時代是要求回歸地方治理，而不是國家治理。要求小而富有回應性的政府，而不是龐大的官僚制政府的時代。在21世紀，這些價值觀意味著公民將積極地參與政策制定過程，決定社區(qū)發(fā)展的前景與未來，決定社區(qū)將提供的服務項目組合，并決定社區(qū)實現(xiàn)未來愿景的政府治理結構。社會條件的改變并沒有使公民參與變得不合時宜，相反，公共服務民營化等主流行政改革措施使公民參與變得比以往更重要。這種轉變并非瞬間發(fā)生，促成其轉變的原因很復雜，并不僅僅是外部增長壓力作用的結果。公民參與能力的提升和參與結構的合理化，也在很大程度上推動了公民治理時代的到來。

三、“精明購買者”的政府難以精明

一個新制度產生的動力機制在于：一個重復發(fā)生的問題的出現(xiàn)，對問題進行識別和定義，而以前的制度又沒有對這個問題提供滿意的應對措施。制度是行動者出于應對那些沒有“預定”方案但又重復出現(xiàn)的問題的需要才精心設定的。政府的公共行動不存在任何問題只能是掩耳盜鈴的想法。在歷史必然性面前，全能主義政府觀念相形見絀。鑒于此，服務購買過程中的政府很難成為精明購買者，這種缺陷體現(xiàn)在：政府的判斷力有限、政府將工作理性作為行動圭臬，以及政府的信息機制不完善等方面。

（一）“有限理性”的政府管理能力闕如

需求管理改革的動力源于對現(xiàn)存的制度安排在理解公眾意愿并適當做出反應方面的能力缺乏信任。購買行動所針對事項的多樣性令人眩目。政府在服務購買的諸多事宜面前判斷失誤也是情理之中的事情。判斷意味著將個人的、獨特的東西組織和歸納到普遍的和一般的東西之下，從而運用能夠辨識具體之物的各種標準作出有序的評估，據(jù)以作出決策。但所有這樣的判斷背后還存在一種預判和偏見。我們所判斷的只能是個案，而不會是標準本身或標準作為某種東西的衡量方法是否恰當。西蒙提出的有限理性模式在服務購買場域中得到了很好的體現(xiàn)。政府的有限理性一方面體現(xiàn)在服務購買事宜的考慮上，著眼于短期利益，缺少對長期活動的關注。由于著眼于制度選擇的原始因素，通常減少了對長期的、緩慢活動的社會過程的關注，然而事實證明，這種長期過程可能非常重要。服務購買的過程充滿著各種不確定性，因為人類的行為是很難預測的。利益相關者可能會臨時改變決定，并發(fā)現(xiàn)關鍵的行為反應與當初的預料之間存在著截然差異。甚至可能會隨著這一問題的不斷解決，問題的性質也可能會發(fā)生改變。另一方面則體現(xiàn)在：制度環(huán)境對政府的重塑。制度塑造了它的參與者，并為其參與政治活動以及更廣泛的社會生活提供了意義體系。生活方式的選擇與生活規(guī)劃并非僅包含在社會行動者的日常生活中，他們還搭建了有助于塑造行動者行動的制度場景。政府、公民置身其中的社會系統(tǒng)和場域環(huán)境是極其復雜的。而在這個復雜的社會系統(tǒng)中形成并固化的人際關系、制度體系則表現(xiàn)出更為復雜的特性。這種復雜性使得決策設計者不可能擁有任何一種時機來實施一項能將所有社會成員動員起來的“社會方案”。無視社會系統(tǒng)的復雜性，無視游戲規(guī)則的真實性，帶給決策者的將是出其不意的重創(chuàng)。管理提供了一套理解政府行動的符號性語言，以及改進結果的戰(zhàn)略和戰(zhàn)術。

（二）政府將工具理性作為行動的圭臬

作為理性經(jīng)濟人，政府會將工具理性作為其行動的圭臬。理性地管理社會意味著統(tǒng)一和秩序，因為只有這樣，才能實現(xiàn)公平與效率，至少在政府的價值判斷中是這樣的。政府的工具理性體現(xiàn)在官僚制度的使用以及在此影響下的服務標準化做法。政治秩序的象征意義一旦被建構起來，就會抗拒變化。作為現(xiàn)代國家的權力設置體系，官僚制度是國家治理系統(tǒng)中不可缺少的元素。它依循高度標準化和結構化的程序，通過等級結構實行控制的非人格化的管理體制。官僚制因其專業(yè)分工、權力分層、職位分等、層級節(jié)制的特點使其效率優(yōu)勢明顯，同時因其嚴密性和穩(wěn)定性的特征使得維持秩序的優(yōu)勢得以彰顯。但官僚體制內在的封閉性和控制性卻使得其難以適應瞬息萬變的社會發(fā)展。

在官僚制度的組織結構設計基礎上，政府更傾向于采取服務標準化的措施。標準化意味著整齊劃一，這與官僚制文化理念不謀而合。服務標準化方法的采用，要求政府依據(jù)既定的程序，規(guī)范完成服務供給工作，理論上有利于社會秩序的維護。但現(xiàn)實情況是，標準化并非有助于平等和公平，公共組織不能僅是循著命令鏈對行為績效負責，還要對公民負責。

多種多樣的個人動機和一些實質性的目標影響著政府與民眾在角色設定方面的關系，公共政策設計者的行為受到公共政策、治理偏好和個人動機等一系列因素的激勵，這樣他們的行為實際上就像在公共行政管理領域活動的民眾的行為一樣復雜和多變。

（三）政府的信息機制不完善

尋求信任的首要條件不是缺乏權力而是缺乏完整的信息。政府購買服務政策的可信性與持續(xù)性嚴重依賴于它所賴以形成的信息的精確性和完整性，政府購買公共服務所制定的相關政策、所需要的許多信息，都需要依靠公眾獲取，因此如果參與受阻于機構中對抗、強硬、封鎖或者不適的部分，它在受到影響的社區(qū)中建立權威的極為重要的信息將會被剝奪。西蒙的有限理性人指出，政府機構并不是萬能的，它在獲取信息方面也存在了很多盲區(qū)，所以如果政府機構想獲取公眾的支持，他們就需要得到足夠的來自公眾方面的信息，來自公眾的意見提醒政府機構知道自身知識的缺乏，并向他們提供試圖改善或管理的私人部門的相關情況。當政府機構與過去從未接觸的一部分人打交道或進行不熟悉的活動時，這種意見尤其有用，政府部門也開始懂得從受規(guī)制者與受益者那里學到什么，以及對執(zhí)行官員進行哪些教育。這種做法是公民治理本質力量的最佳展示。對工具箱的合理使用，不僅不會導致它們的消失，而且還會使政府的戰(zhàn)略具備超強的穩(wěn)固性。

四、“權力共享者”的公民難以抉擇

亨廷頓曾用“難以抉擇”來描述發(fā)展中國家的政治參與，社會轉型期的公民參與同樣面臨難以抉擇的困境。因為即便公民參與被賦予極強的價值，甚至被提升至“權力共享者”的高度，但在是否參與以及如何參與的問題上，還是存在著認知困境和操作難題。

（一）人的復數(shù)性特征導致公民參與的“認同危機”

所有的行動都存在于個體行動者的意識結構中。人的復數(shù)性體現(xiàn)為所有人都與其他人存在絕對差異，這種差異大過民族之間、國家之間或種族之間的相對差異。人們依據(jù)在各種差異的絕對混亂中找到的或抽象出來的某些本質性的共同點，在政治上實現(xiàn)自我組織。精英主義認為，公共政策不會反映大眾的要求，而是反映精英的利益、價值和偏好。造成這種現(xiàn)象的很重要的原因就是精英們的共識多于分歧，而大眾則表現(xiàn)出分歧大于共識的狀態(tài)，這就在很大程度上限制了公眾的參與行為和效果。公眾經(jīng)常會基于“現(xiàn)象”而非“本質”作出判斷。批判性研究假定人們會誤解他們自己及其處境，對于什么符合自己的利益會受到蒙騙。公民有可能被導向接受錯誤的意識形態(tài)，特別是在行政人員強行灌輸給他們的時候。公民對服務購買定義得不夠準確，導致他們可能會危險地拒絕。改革者們總是竭盡全力地打碎民眾對以前做法的崇拜，并樹立起新的期望。合同外包和民營化等概念在他們手中獲得了前所未有的意義。但改革是一潭深水：人們不知道底在哪里，更不清楚自己要屏息多久。人的復數(shù)性特征，使公民對是否參與改革和以何種方式參與其中，存在很大的意見分歧。

（二）個人知識局限帶來公民參與的“能力困境”

當公民參與成為公眾的關注點的時候，它通常是以片段或者扭曲的形式表現(xiàn)出來的，且常常伴隨著評價性的語言和思考。服務購買過程中的公民參與行為既取決于公民的參與意愿，還離不開公民的參與能力。相信自己能在服務購買參與中發(fā)揮作用，并對自己的能力深信不疑，才能達成理想的參與效果。公民只有在獲取和積累了充足的知識，并經(jīng)過一系列的討論和決策驗證的基礎上，才能產生富有意義的公民治理效果。受制于思維定式和自身知識，要求公民把適當?shù)男畔⒆兂蛇m當?shù)闹R，變成對問題、對它們的復雜相互依賴性、對資源分配和再分配過程的全部結果的理解，這絕非易事。當然，希望那些排斥細節(jié)知識和經(jīng)驗的公民做出深度的決策也不現(xiàn)實。公共服務購買是一項包含服務購買事宜確定、服務購買對象遴選、服務購買政策執(zhí)行等一系列環(huán)節(jié)的復雜的公共政策設計。公民習慣從具體的事務中逐漸提取并建立概念，他們并不適應廣泛而抽象地思考問題。比如合同競標，公民可能更傾向于做出出價最低者就會贏的判斷，對于參與合同競標的組織類型、組織公信力、組織績效等因素和標準則無法給予專業(yè)的判斷和認知。

五、政府購買服務的公民需求管理的改革方向

服務購買效果要通過公民開放的程度和公民參與的程度來衡量，因此政府購買服務的需求管理就需要堅持開放性、系統(tǒng)性的原則，將其作為一種共同感、作為一種民主責任、作為一種批判思維、作為一種協(xié)同行動來有序推進。

（一）作為一種共同感的需求管理

人們需要為他們自己構建一種社會認同，以及表現(xiàn)出和他人的一致感。人對現(xiàn)實的感覺，要求人把它純粹被動的、給定的存在實現(xiàn)出來，不是為了改變這種給定的存在，而是如果不把它充分地表達出來和實現(xiàn)出來，他就無論如何只能消極承受這一切。這種實現(xiàn)活動只能存在和發(fā)生在那些僅在現(xiàn)實中存在的活動上。要在公民中形成表達需求、參與管理的共同感，通過增強公民對服務購買行為的共同感，強化公民之間的自發(fā)性聯(lián)系，以此改進社會秩序，這種社會秩序使公民參與成為可能。這必須使公民樹立價值認知：參與政府購買服務的行為主體就是公民本人，他有責任和義務承擔起參與行動而不是將道德譴責和責任推給別人。人們從事和開展的活動總是具有意向性的。人們之所以要采取這些行動，是因為相信真誠、真摯的工作能夠改善他們的生活。在行動中，人們把意義賦予他們的環(huán)境、他們自己的行動和其他人的行動。有了共同感的公民在共同利益的基礎上共同行動。所有的重要利益都能以組成社團的形式來表達。具有共同利益的人傾向于自發(fā)組建自己的團體，來解決關乎自身利益的服務提供問題。

這種共同感還需要人們對社會發(fā)展變革的趨勢達成共識。無論人們是否情愿，變革已經(jīng)成為社會發(fā)展中至關重要的問題。雖然人們永遠不可能按照自己的意愿來改造社會，但變革的趨勢卻是不可抵擋的。試圖改變社會的任何嘗試都是嚴肅認真的行動，都要求人們從深層意義上認識當前諸種機制的調整及其演變發(fā)展，并對可能出現(xiàn)的結果與風險做出明智判斷。一旦按照現(xiàn)有的思維方式確實無法解決問題，人們就應該運用其他方式來提出問題，或改變所提的問題。所有人都將時間用于譴責這一體系的弊端，但卻從未獲得任何成效。只有到人們借助于新獲得的力量完成社會轉型的時候，他們才能以成熟的心態(tài)，而非幼稚的抱怨，來接受這個變化。后現(xiàn)代工業(yè)社會的沖擊，要求人們要具有創(chuàng)新意識，大膽進行政策實驗，創(chuàng)設出新的制度安排、規(guī)則機制，使人們能夠在由他們過去的努力所創(chuàng)造的新環(huán)境中生活。

（二）作為一種民主責任的需求管理

沒有能夠離開責任的效率，也沒有能夠離開權力的責任。自由主義理論的堅守者從不倦于重復市場的力量，相信自發(fā)的進步，而這種信仰常常會使我們對經(jīng)濟生活中政府這個角色視而不見。邊沁認為，經(jīng)濟成功有三個要素：意向、知識和權力。私人需要擁有意向，而知識和權力，由政府掌管比私人掌握來得更為廉價。通往自由市場之路的打開和保持暢通，有賴于持續(xù)的、由中央組織調控的干預主義的巨大增長。一切統(tǒng)治理論的基礎是柏拉圖式的知與行的分離，而不僅僅是對既不負責任又不可化約的權力意志的辯護。公共服務購買行動發(fā)生的初始動力便是地方政府核心行動者與社會組織管理者在公共利益上的聚合。公共組織要代表和表達的是公共利益而非私人利益。公共組織要具有回應性，這種回應性要求政府機關工作人員對公民的公共服務需求及時進行回應。政府要有“預期反應”，即決策者在進行服務購買決策時，會受到公民會對他的決定如何反應這一預測的制約。政府要通過服務購買績效的提升，激發(fā)民眾的情感以支持他們的權威，喚起大眾的熱情以支持他們的政策。行政人員應該培養(yǎng)民眾對公共事務獨立的政治性判斷。一個生動完整的個人政治身份感就是將這個過程放在腦子里的顯著位置，并以它作為組織發(fā)揮作用的廣闊語境。

（三）作為一種批判思維的需求管理

保持思想的開放性是我們面對復雜的社會情境所做出的有效回應和理智選擇。政治一行政兩分法釋放了政府，使政府恢復了行動能力。政府行動的自由在某種程度上其實是自相矛盾的：這些情況在當下屬實，在過去發(fā)揮作用，在未來還會產生影響。一方面，公眾需要甚至懇求政府對社會公共事務給予必要的干預，即使這種要求因公民治理時代的到來被肆意夸大，但實際上也是合情合理、自然不過的。因為沒有政府的行政干預，正常的社會秩序無法維持，一切與公眾利益休戚與共的權益保障也無從談起。另一方面，國家管理所能夠使用的手段只能是等級體系以及在科層制體系保護下的規(guī)則束縛，這樣一來，社會就會不可避免地陷入惡性循環(huán)，因為公眾今天選擇的治理工具，正是未來社會人們越來越想去摒棄的。諸多規(guī)則體系、游戲模式、諸多與合同制治理相抵觸的制度性機制，的確構成了某些障礙。不過，假如政策設計者真心實意想要獲得成功，就應該將這些障礙同樣也看成資源，因為這些資源可以被利用來創(chuàng)新。深深扎根于政治經(jīng)驗中的政治想象力反映著公民形象，反映著合適的機構形象，反映著與之相適應的政治形象。這些形象不是由理性決定，它們利用理性來為可能的事情服務?；诠裥枨蟮墓芾砟Ｊ綄⒐駞⑴c調動起來。公民提出的種種社會訴求，并不僅僅是社會性和政治性的要求，而且也是一種新型的社會資源，他們可能會讓游戲規(guī)則變得錯綜復雜，但同時，他們也可被用作戰(zhàn)勝重重封鎖的制度變革的手段。

（四）作為一種協(xié)同行動的需求管理

相互作用是權力過程中的互動關系，權力產生于眾人的協(xié)同行動。所有的人都可能要求權力，想要把一些人或所有人都納入其權力范圍內?；蛘哒f討論中的某個群體對權力的要求是可忽略的，這個群體就處于別的群體或所有群體的權力范圍內。不論從什么角度看，層次之間的連接都是治理的中心問題。當代社會的任何重大問題都不能在一個層次、由一個機構就得以處理。治理各個層次的關系一直存在，只是被置于邊緣或是不予考慮的地位。管理并不意味著權威，然而管理卻永遠需要自覺的行動和有意識的參與。服務購買過程中的公民需求管理是一個網(wǎng)絡化治理的過程。為了實現(xiàn)公民治理的目標，需要創(chuàng)建一個縱橫交錯的網(wǎng)絡來提供公共服務。縱向層次上，不同層級的政府要實現(xiàn)整體性治理，并對政府服務系統(tǒng)承擔相應的責任。同時，各種類型的組織、企業(yè)、非營利組織也要置身于服務網(wǎng)絡體系之中，積極有效地表達公民訴求，整合民眾意愿，實現(xiàn)公民治理。庫珀將人們進行倫理思考劃分為表達層次、規(guī)則層次、倫理層次和后倫理層次四個層次。借鑒此動態(tài)層次理論，公民需求管理分為一個具有高度動態(tài)性的四個層次：表達層次、規(guī)則層次、倫理層次和后倫理層次。起初，公民會就參與服務購買進行情感表達，也就是對自己參與公共服務的直接感受作出自發(fā)的回應。但很快就進入解決問題的道德規(guī)則階段;當公民所得到的信息和情況越來越復雜時，就又回到了情感表達階段;然后，發(fā)泄完了全部的憤怒和苦惱等情緒之后，公民又回到了道德規(guī)則階段以尋求合適的但道德規(guī)則無法充分涵蓋公共組織的道德體系。