國土空間規(guī)劃體系下全域旅游規(guī)劃編制
——以黑龍江省伊春市為例

陳 玉

（上海同濟城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，上海 200092）

1 全域旅游的概念研究

全域旅游在我國研究起步較晚。2010年，胡曉苒[1]提出的全域旅游是指各行業(yè)積極融入其中，各部門齊抓共管，全城居民共同參與，充分利用目的地全部的吸引物要素，為游客提供全過程、全時空的體驗產(chǎn)品，全面滿足游客的全方位體驗需求。2013年，厲新建等[2]認為，全域旅游可解讀為“四新八全”的結(jié)構(gòu)理論，側(cè)重對“全”的解讀，即從8個層面加以落實“全新的資源觀、全新的產(chǎn)品觀、全新的產(chǎn)業(yè)觀、全新的市場觀”，從而實現(xiàn)全域旅游。2016年，張輝等[3]從社會和旅游發(fā)展背景角度解釋全域旅游：不應(yīng)從“全”的角度來解釋，而應(yīng)從“域”的角度解釋，叫作“域”的旅游完備，即空間域、產(chǎn)業(yè)域、要素域和管理域的完備；同年，戴學(xué)鋒[4]提出全域旅游是指在一定區(qū)域內(nèi)，以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，通過對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會資源帶動和促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的一種新的發(fā)展理念和模式，這與《旅發(fā)意見》中對“全域旅游”的定義相契合，標志著全域旅游的概念逐漸成熟。

2 當前全域旅游規(guī)劃編制中存在的共性問題

2.1 旅游功能分區(qū)的劃分偏向主觀化判斷

在全域旅游空間布局中，旅游功能分區(qū)因涉及空間范圍屬性，相對旅游軸或服務(wù)中心的判斷較難。在阿勒泰全域旅游規(guī)劃中，因國土面積大導(dǎo)致在編制過程中將行政下轄的10個區(qū)縣簡單判斷為10個旅游功能區(qū)；在新疆伊犁哈薩克自治州全域旅游規(guī)劃中，則依據(jù)經(jīng)濟水平與國土資源特征（西部邊境與口岸、中部城市集聚、東南部草原資源）將全域劃分為“西部的神圣國土團、中部的西域天府團、東南部的牧歌天山團”。各旅游分區(qū)的最終發(fā)展功能可能很契合主觀化的判斷結(jié)果，但在編制技術(shù)層面缺少支撐分析，導(dǎo)致主觀化的判斷意識較強。

2.2 全域旅游項目策劃中缺乏對旅游空間品質(zhì)提升的考慮

傳統(tǒng)全域旅游規(guī)劃編制主要從“豐富旅游產(chǎn)品供給、提升服務(wù)配套設(shè)施標準與完善交通組織”方面追求硬件品質(zhì)的提升，缺乏對旅游策劃項目建設(shè)空間的平面布局、形態(tài)及規(guī)模的考慮，忽視了游客對旅游空間品質(zhì)的關(guān)注。

2.3 旅游發(fā)展目標與階段構(gòu)建忽視對標中城市發(fā)展與旅游階段的剖析

傳統(tǒng)旅游規(guī)劃編制中常選取新西蘭、巴黎、威尼斯、北海道等現(xiàn)代化國際旅游城市作為對標，以對標開發(fā)的充滿吸引力的旅游產(chǎn)品、旅游人次規(guī)模或總收入作為重點研究內(nèi)容，得出研究對象的發(fā)展目標與城市旅游階段的定論。

2.4 全域旅游實施保障體系內(nèi)容缺乏圖視化表達分析

目前梳理的全域旅游規(guī)劃中，主要從加強“組織領(lǐng)導(dǎo)、創(chuàng)建模式、投資拉動、優(yōu)化環(huán)境、人才建設(shè)、規(guī)劃銜接”等方面提出構(gòu)建實施保障體系；內(nèi)容表達更偏向政策性言語，在規(guī)劃說明或圖集中缺乏“多規(guī)合一”的圖視化分析內(nèi)容。

3 國土空間規(guī)劃體系下全域旅游規(guī)劃的編制初探

3.1 國土空間規(guī)劃體系的認識

3.1.1 建立國土空間規(guī)劃體系的意義

2019年5月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》[5]（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟分赋鼋量臻g規(guī)劃體系的重大意義：“是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、建設(shè)美麗中國的關(guān)鍵舉措，是實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標和中華民族偉大復(fù)興中國夢的必然要求”。孫施文[6]則從本源要義視角認為國土空間規(guī)劃是推進生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵舉措，是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的重要手段，是促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系是文明演替和時代變遷背景下的重大變革，既是我國步入生態(tài)文明進程中不可或缺的重要組成部分，又是我國空間管理全面現(xiàn)代化的必然結(jié)果。

3.1.2 國土空間規(guī)劃體系的作用

《意見》首先明確了國土空間規(guī)劃的地位：是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)；同時也指出國土空間總體規(guī)劃是相關(guān)專項規(guī)劃的基礎(chǔ)，要強化其對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。并從“總體要求、總體框架、編制要求、實施與監(jiān)督、法規(guī)政策與技術(shù)保障、工作要求”等方面提出建立體系的具體要求。全域旅游規(guī)劃作為專項規(guī)劃，其編制應(yīng)嚴格執(zhí)行新體系下的要求。

3.2 全域旅游規(guī)劃的編制要點

3.2.1 現(xiàn)狀分析篇

1）旅游資源分析 在常見的人文資源、旅游景觀、旅游資源的分類與分級及評價、旅游資源富集區(qū)分類與分級及評價等內(nèi)容基礎(chǔ)上，應(yīng)加強以自然保護地為主的生態(tài)保護分析，體現(xiàn)國土規(guī)劃體系下的“底線約束”思維。

2）發(fā)展問題分析 旅游是城市發(fā)展的一部分，發(fā)展問題分析應(yīng)體現(xiàn)“全”，除分析“旅游結(jié)構(gòu)與產(chǎn)品、旅游公共服務(wù)、旅游體制與機制”等本身的問題外，還需加強城市發(fā)展中經(jīng)濟、社會等方面的問題分析。

第二天，李叔和一大早起來要走，老梅從包里拿出兩千元的卡給他。李叔和不要，老梅說一個大學(xué)生，咋落到這一步，把錢拿著，買身合適的衣服吧。

3）旅游市場需求分析 對比全國旅游市場發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢，在了解現(xiàn)狀旅游的規(guī)模、客源、專項市場（如康養(yǎng)、親子、研學(xué)游）的基礎(chǔ)上，強化“游客畫像（年齡段、性別比、婚育等）、時空偏好（季節(jié)、出游天數(shù)、交通方式等）”等特征分析，注重內(nèi)容分析在縱向維度上的“全”。

4）對標分析 傳統(tǒng)旅游規(guī)劃中對標分析缺乏系統(tǒng)性，偏好選取較多的對標，并對每個對標只選其中發(fā)展最好的旅游行為作為案例重點。新體系下應(yīng)在充分了解研究對象的氣候、地理區(qū)位、資源環(huán)境等本底特征的基礎(chǔ)上選取相似性高的某一旅游城市作為對標，并研究對標的城市發(fā)展與旅游階段關(guān)系及不同階段的旅游行為，獲得合理的啟示。

3.2.2 規(guī)劃設(shè)計篇

1）總體發(fā)展思路 總體思路是指導(dǎo)全域旅游發(fā)展的抓手，包括“旅游發(fā)展目標與戰(zhàn)略、旅游形象定位、旅游發(fā)展階段目標與路徑”，還應(yīng)重點突出“新時代下的指導(dǎo)思想，城市發(fā)展目標與定位”內(nèi)容分析。

2）旅游協(xié)同 貫徹協(xié)調(diào)發(fā)展理念，突破研究對象的具體空間范圍，從區(qū)域視角分析“區(qū)域宏觀發(fā)展背景、區(qū)域旅游基礎(chǔ)、旅游協(xié)調(diào)策略”等協(xié)同內(nèi)容。

3）旅游項目策劃 通過樹立全新的產(chǎn)品觀和構(gòu)建“分級分類”的項目體系，實現(xiàn)空間和時間上的全覆蓋。依據(jù)旅游景區(qū)發(fā)展的模式，打造“引擎（龍頭）項目-支撐（重點）項目-配套項目”的分級體系；根據(jù)旅游市場趨勢和考慮到夜間旅游對城市旅游的發(fā)展、城市形象的改善及居民休閑生活水平的提高具有重大意義[7]，落實國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，規(guī)劃“文化生活與主題度假、夜間旅游聚集區(qū)與‘四季’旅游小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村民宿與康養(yǎng)基地”的分類體系。

4）旅游“域”的完備 “域”的旅游完備，即空間域、產(chǎn)業(yè)域、要素域和管理域的完備在全域旅游規(guī)劃編制中，“空間域”一般從“分級分類”項目體系中統(tǒng)籌謀劃，由“旅游城區(qū)、旅游景區(qū)、綜合度假區(qū)等”形成空間產(chǎn)品體系。“產(chǎn)業(yè)域”則是落實“產(chǎn)旅融合”的發(fā)展理念，在穩(wěn)定旅游與一、二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，深度融合商貿(mào)、度假、康養(yǎng)、文化、教育、體育等產(chǎn)業(yè)，形成“旅游+”的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系?！耙赜颉眲t是影響全域旅游服務(wù)水平提升的關(guān)鍵，包括多種服務(wù)體系，如打造“航空+高鐵+骨干公路網(wǎng)”現(xiàn)代化的全域綜合交通體系；發(fā)展“風(fēng)景道、房車自駕營地、觀光小火車、低空飛行”等特色旅游交通體系；做好餐飲、住宿、購物、娛樂、游線、旅游安全等旅游服務(wù)要素體系。

3.2.3 保障實施篇

保障實施主要是“管理域”的體現(xiàn)，應(yīng)打破傳統(tǒng)旅游規(guī)劃中“誰組織誰操辦”的觀念，構(gòu)建“組織-體系-行動”的保障實施機制；創(chuàng)建“共建共享共責(zé)”的組織模式，創(chuàng)新旅游人才隊伍建設(shè)體系、投資模式體系、市場營銷體系，明確近期行動計劃和強化“多規(guī)合一”圖視化表達。

3.3 全域旅游規(guī)劃編制創(chuàng)新研究——以伊春市為例

3.3.1 伊春市基本概況

伊春市位于北緯46°28′～49°26′，素有“中國林都”與“紅松故鄉(xiāng)”之美譽；全域自然資源十分豐富，森林覆蓋率高達84.7%，呈現(xiàn)低山丘陵地貌；1月份平均氣溫低于-10℃，是典型的寒地森林城市。2019年末，市域常住人口112.44萬，下轄伊美區(qū)、烏翠區(qū)等10個縣級行政區(qū)，總面積3.28萬km2，人口密度僅為34人/km2。

3.3.2 首次引入景觀性格評價方法，支撐全域旅游功能分區(qū)劃分的合理性

“景觀性格”特指某種景觀可以區(qū)別于其他景觀而具有的本源性或綜合性特質(zhì)。通過對研究區(qū)域內(nèi)主要景觀資源的單因子評價結(jié)果進行線性加權(quán)疊加得到景觀本底的綜合結(jié)果，從而實現(xiàn)景觀性格評價[8]。依據(jù)理論結(jié)合伊春市旅游現(xiàn)狀，構(gòu)建由“明確評價資源類型、選取每類資源中的主要單因子、單因子專項評價、根據(jù)評價權(quán)重系數(shù)對單因子評價結(jié)果進行線性加權(quán)疊加分析”組成的伊春市景觀性格評價方法的技術(shù)路線，然后在ArcGIS中按步驟分析得到景觀性格評價結(jié)果（見圖1）。景觀性格評價實質(zhì)上是識別某一區(qū)域的特質(zhì)景觀及其空間分布范圍，而特質(zhì)景觀往往也暗示了該區(qū)域的核心旅游吸引物或功能主題。參考菲利普·路易斯的研究尺度，景觀性格評價結(jié)果可作為市級層面全域旅游功能分區(qū)的劃分依據(jù)，考慮到“一級政府一級事權(quán)”，疊上區(qū)縣行政范圍對伊春市景觀性格評價分區(qū)的邊界進行優(yōu)化，劃分全域旅游空間格局中的旅游功能分區(qū)（見圖2），并根據(jù)景觀性格評價結(jié)果提出合理的功能分區(qū)定位。

圖1 市域景觀性格評價

圖2 市域旅游功能分區(qū)

3.3.3 首次嘗試運用總體城市設(shè)計方法，助力全域旅游空間品質(zhì)的提升

2014年2月，習(xí)近平總書記在參觀北京市規(guī)劃展覽館時強調(diào)：首都規(guī)劃必須讓歷史文化與自然生態(tài)永續(xù)利用，與現(xiàn)代化建設(shè)交相輝映。城市的規(guī)劃或開發(fā)建設(shè)活動要更加關(guān)注山水文脈的延續(xù)、宜人的公共空間的營造、百姓對空間品質(zhì)的感受。城市山水環(huán)境品質(zhì)提升和公共空間營造離不開城市設(shè)計，城市設(shè)計的目的是創(chuàng)造具有意義、歷史文脈、活力的宜人公共空間[9-10]。從空間“域”的角度出發(fā)，選取湯旺度假生活旅游城區(qū)（見圖3）、南山滑雪運動及休閑綜合度假區(qū)（見圖4）、金山狍子小鎮(zhèn)基地等旅游項目作為案例。在進行總體城市設(shè)計時強調(diào)以山、水等自然環(huán)境作為本底，著重營造臨水地區(qū)與濱河互動的開放空間，禁止在臨水地區(qū)布局“標新立異”和大體量的建筑，形成自然、景區(qū)與人共生的畫面；根據(jù)地域特征因地制宜，以合理安排功能、引導(dǎo)平面布局形式、控制建筑體量與高度等為總體城市設(shè)計的主要內(nèi)容，為未來的旅游開發(fā)建設(shè)提供指引，同時滿足游客對空間審美的需求，助力全域旅游空間品質(zhì)的提升。

圖3 湯旺度假生活旅游城區(qū)總平面

圖4 南山滑雪運動及休閑綜合度假區(qū)總平面

3.3.4 在全域旅游發(fā)展目標構(gòu)建方面，強調(diào)對標選取的合理性和城市發(fā)展與旅游階段關(guān)系的剖析

伊春屬于典型的寒地森林城市，冬季氣溫低、地廣人稀，處于國土的東北端，“生態(tài)立市、旅游強市”是這座城市的發(fā)展方針。了解本底特征后，筆者將對標選取日本的北海道。首先，北海道是國際化的知名旅游城市且屬于亞洲，位于日本的東北端，緯度和伊春相接近；其次，具有寒地森林城市和將旅游業(yè)作為城市發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等相似特征。因此，選取北海道作為伊春的對標可謂合理。

首先，梳理1963年至今北海道城市經(jīng)濟發(fā)展（人均GDP）與道內(nèi)外游客量關(guān)系（見圖5）。分析發(fā)現(xiàn)，1991年至2017年期間，人均GDP和道內(nèi)外游客量雖有波動，但變量趨于零，且當人均GDP接近4萬美元時，游客量基本維持在1.2億人次，可間接判斷1991年北海道開始進入旅游的穩(wěn)定發(fā)展階段，此時人均GDP約為2.5萬美元。而1976年至1991年期間，人均GDP增速率與道內(nèi)外游客量變化率則明顯高于1976年之前，可判斷1976年北海道的旅游已開始邁入快速發(fā)展階段，此時人均GDP約為0.5萬美元。1976年之前，可認為北海道的旅游處于發(fā)展起步階段，該階段人均GDP低于0.5萬美元。然后根據(jù)上述3個階段，整理了北海道主要的旅游開發(fā)建設(shè)行為，得出影響旅游階段轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因數(shù)是人均GDP而并非預(yù)測的游客總量，城市的旅游發(fā)展會經(jīng)歷一定的階段且不同階段的旅游開發(fā)建設(shè)行為與階段相匹配。2026—2035年，伊春市旅游業(yè)將進入快速發(fā)展階段；2036年至20世紀中葉，伊春市旅游業(yè)將步入穩(wěn)定發(fā)展階段。故建議伊春市政府設(shè)定的“建成國際化的森林旅游城市”的全域旅游發(fā)展目標不宜設(shè)在2035年，而應(yīng)放到遠景規(guī)劃目標中，在2035年樹立“建成全國卓越的森林旅游城市”的目標。

圖5 1963年至今北海道人均國民生產(chǎn)總值、游客數(shù)量及構(gòu)成變化

3.3.5 在全域旅游規(guī)劃實施保障方面，落實“多規(guī)合一”的圖視化表達

傳統(tǒng)的全域旅游實施保障內(nèi)容尤其是“多規(guī)合一”表達更偏政策性言語表述，缺少相關(guān)的圖視化內(nèi)容。“多規(guī)合一”圖視化表達分析應(yīng)包括“現(xiàn)狀識別”與“規(guī)劃應(yīng)對”?！艾F(xiàn)狀識別”主要是厘清全域現(xiàn)狀旅游項目中是否有與生態(tài)保護紅線或永久基本農(nóng)田沖突的景點；“規(guī)劃應(yīng)對”主要是先分析沖突的原因，發(fā)現(xiàn)伊春市生態(tài)環(huán)境局直接將全部森林資源劃入生態(tài)紅線范圍；然后根據(jù)原因結(jié)合城市發(fā)展實際提出協(xié)調(diào)策略：在保證生態(tài)紅線規(guī)模不減、邊界不調(diào)整的情況下劃分“生態(tài)保護紅線核心區(qū)與一般控制區(qū)”兩級管控，以應(yīng)對“一級管控區(qū)一刀切”的管理政策；接著在執(zhí)行“集約節(jié)約、彈性控制”的用地原則基礎(chǔ)上，對全域涉及建設(shè)用地的旅游項目進行規(guī)模預(yù)測；最后在ArcGIS軟件加載伊春市域地形地貌、生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、土地利用總體規(guī)劃等數(shù)據(jù)，按照“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的總體要求繪制每個旅游功能分區(qū)中涉及旅游項目開發(fā)建設(shè)的空間邊界，落實圖視化分析表達。針對圖視化分析過程中“旅規(guī)”超出“土規(guī)”的現(xiàn)象，應(yīng)以建立國土空間規(guī)劃體系為契機，將旅游建設(shè)用地邊界及規(guī)模納入“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定”與“建設(shè)用地分配方案”等國土空間統(tǒng)籌規(guī)劃工作中，按照《意見》中加強相關(guān)專項規(guī)劃的核心內(nèi)容與有關(guān)國土空間規(guī)劃銜接的要求，保障全域旅游規(guī)劃的實施。

4 結(jié)語

目前，我國“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系已建立，明確指出國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)，要強化對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用；提出實現(xiàn)多規(guī)合一、尊重發(fā)展規(guī)律，運用城市設(shè)計、鄉(xiāng)村營造等手段改進規(guī)劃方法和提高規(guī)劃編制水平，相關(guān)專項規(guī)劃的主要內(nèi)容要納入詳細規(guī)劃等新要求，新體系下規(guī)劃編制應(yīng)積極響應(yīng)新要求。全域旅游不管是理論研究還是規(guī)劃編制研究，在我國起步都較晚，尤其缺少成熟的編制技術(shù)方法，且我國城市地域特征、經(jīng)濟發(fā)展水平等迥異。研究以東北的地級市伊春市為例，分析可能存在的不足，期望總結(jié)的編制要點、提出的技術(shù)方法與內(nèi)容創(chuàng)新點的初步探索，可為今后編制或研究全旅旅游規(guī)劃提供參考。