全域土地綜合整治項目選址及總體策劃研究

王宋輝，繆 麗，楊 景

（湖南新禹規(guī)劃設計有限公司，湖南 長沙 410021）

0 引言

開展全域土地綜合整治是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要手段，是履行自然資源“兩統(tǒng)一”職責和落實國土空間規(guī)劃的重要平臺和抓手。2020年，全國各地陸續(xù)開展了全域土地綜合整治項目試點申報工作，試點選址應遵循“耕地質(zhì)量有提升、新增耕地面積不少于原有耕地面積的5%、建設用地總量不增加、生態(tài)保護紅線不突破”的總體要求。如何在項目前期籌劃階段科學考慮選址問題，細化選址的約束條件，結合產(chǎn)業(yè)發(fā)展明確項目推進的運營模式，統(tǒng)籌考慮項目總體策劃和建設內(nèi)容，對項目的順利實施尤為重要。

1 存在的問題

自然資源部部署2020年試點申報任務后，2020年1月，湖南省14個地市州經(jīng)過初步選址共申報試點50個。省自然資源廳全域土地綜合整治工作組對申報試點區(qū)域資源潛力、用地需求、資金投入和經(jīng)濟效益進行測算，結合實地踏勘，選取了35個申報試點，最終批復20個。在試點申報過程中，主要存在以下問題。

1.1 新增耕地資源無法滿足要求

全域土地綜合整治項目是為優(yōu)化農(nóng)村“三生空間”，實現(xiàn)生產(chǎn)集約、生活提質(zhì)、生態(tài)改善，構建“山水林田湖草”生命共同體。為實現(xiàn)目標需要投入巨額資金，大多試點區(qū)域沒有專項資金支持，地方財政性資金投入也非常有限，因此，現(xiàn)階段通過土地開發(fā)、土地整理、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等子項目獲取的新增耕地指標仍是推動全域土地綜合整治試點工作的關鍵。但由于新增耕地開發(fā)受到的約束因素越來越多，耕地后備資源利用的難度極大，在具體實施階段產(chǎn)生的新增耕地數(shù)量會嚴重縮水，部分項目新增耕地比例甚至低于5%。這些問題的存在要求項目在選址階段要細化工作流程，確保新增耕地來源等關鍵問題核實到位。

1.2 資金體量大而資金來源沒保障

全域土地綜合整治涉及面大，需要的資金量較大。與浙江等沿海地區(qū)相比，大多數(shù)省份仍屬于欠發(fā)達地區(qū)，整治資金難以落實。一方面，全域土地整治試點未設立財政專項資金，主要依靠縣級政府整合各部門資金，并通過多渠道籌集資金。而各部門的重點建設任務、項目管理程序和資金投入方式并不統(tǒng)一，資金整合實施難度較大。另一方面，各地正積極探索引入社會資本投資建設，大多數(shù)社會資本主要目的仍是指標要素流通產(chǎn)生的收益，持續(xù)投資后期農(nóng)業(yè)開發(fā)建設和村莊建設的較少，對社會資本、產(chǎn)業(yè)資金的帶動效果難以保證。

1.3 要素整合不夠，項目驅(qū)動乏力

全域土地綜合整治作為促進生態(tài)文明建設和鄉(xiāng)村振興的基礎性工作，受到自然條件、經(jīng)濟、社會、生態(tài)、政策、產(chǎn)業(yè)、指標潛力等諸多要素的影響。全域土地綜合整治試點的申報雖事先設定了選址標準和要求，但各地方政府在初選申報階段，對政策解讀和各要素的評估差異，使全域土地綜合整治試點的選址與傳統(tǒng)土地整治一樣具有一定的隨機性和主觀性。單純以土地要素結合財政資金投入已無法達到全域全要素整治要求，要依托項目區(qū)自然資源要素，結合鄉(xiāng)村振興、人居環(huán)境改造、高標準農(nóng)田建設、耕地占補平衡、生態(tài)修復、增減掛鉤等政策實現(xiàn)項目區(qū)要素的高度整合，為項目順利實施提供強大的內(nèi)在驅(qū)動力。

2 項目選址要求和程序

項目選址合理是項目順利推進的前提條件，在項目前期工作階段，要進一步明確科學選址要求，嚴格選址的流程，確保將影響項目實施的不確定因素降到最低。

2.1 科學選址要求

2.1.1 明確項目內(nèi)在要求

全域土地綜合整治的內(nèi)在需求分為限制性的和引導性的。限制性的主要是指約束性的指標必須符合相關政策和文件要求。引導性的主要是指農(nóng)業(yè)發(fā)展、村莊特色保護、國土空間布局優(yōu)化等要素在項目中的實現(xiàn)。因此，在選址階段應剖析項目的內(nèi)在需求，從約束指標層級來分析試點的可行性。

1）新增耕地面積不少于原有耕地面積的5% 以自然村為界線，以一個鎮(zhèn)或幾個村為基本單元，劃定全域整治范圍，有條件的地方以小流域為整治單元。

2）建設用地總量不增加 開展全域土地綜合整治試點要堅持規(guī)劃引領，強化底線思維，嚴守整治、綜合治理的原則，科學規(guī)范地調(diào)整國土空間布局，在保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地需求的同時，做到建設用地總量不增加。

3）永久基本農(nóng)田 原則上不調(diào)整永久基本農(nóng)田，特殊情況，如狹長地帶的基本農(nóng)田影響大范圍區(qū)域土地利用效率，且為非營利的民生項目，可做局部微調(diào)，編制調(diào)整方案，確保新增永久基本農(nóng)田面積不少于調(diào)整面積的5%。

4）項目籌措資金可基本實現(xiàn) 項目區(qū)內(nèi)循環(huán)全域土地綜合整治試點的資金可來源于指標收益、政府財政、社會資本、銀行貸款等多種渠道，考慮到大部分縣市區(qū)財政自籌能力有限，在項目選址階段要估算項目可籌措的資金總量，在保證工程建設投入的前提下能實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)循環(huán)，考慮指標流通的不確定性，資金籌措分析應留有一定的余量。

5）排除限制性因素 在選址階段，對于法律法規(guī)不能實施的，以及不符合國土空間規(guī)劃的情況，要進行梳理和排除。避免將規(guī)劃主導功能不明確的區(qū)域納入選址范圍，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界尚未完全確定的前提下，建議項目區(qū)在城鎮(zhèn)拓展主方向上留有一定彈性距離。

2.1.2 有豐富的資源稟賦

全域土地綜合整治是對自然資源進行“全空間”結構優(yōu)化，山水林田湖草等各要素是否滿足實施條件，需要在項目選址階段進行確定，試點的資源條件要滿足以下要求。

1）有優(yōu)越的資源稟賦條件 項目所在區(qū)域的耕地后備資源豐富，耕地提質(zhì)改造潛力大，廢棄可騰退的農(nóng)村宅基地、采礦用地等資源豐富，未利用地整治潛力較好，自然資源、文化旅游資源、產(chǎn)業(yè)資源等優(yōu)勢明顯，可為全域土地綜合整治提供可持續(xù)發(fā)展驅(qū)動力。

2）有可保留或發(fā)展的特色 試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村莊）應具有交通便利等區(qū)位優(yōu)勢，已獲國家批復的重點工程或示范試點項目，或已列入特色小鎮(zhèn)、中國傳統(tǒng)村落、生態(tài)文明示范村、鄉(xiāng)村旅游重點村、美麗鄉(xiāng)村建設示范村等名錄，或可與農(nóng)村土地改革試點、生態(tài)文明建設、生態(tài)環(huán)境治理等工作結合開展。

3）有較好的社會經(jīng)濟基礎 試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)應具備較好的經(jīng)濟社會條件，地方財政資金保障能力強，且能夠整合相關項目、各部門涉農(nóng)資金的集中投入，有引入社會資本投資的機制和政策。對于已有成熟產(chǎn)業(yè)支持、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎較好、社會資本和金融資本投入力度大、可統(tǒng)籌推動一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的地區(qū)應優(yōu)先考慮。

2.1.3 有明晰的整治需求

在項目選址階段要進行細致的現(xiàn)場調(diào)研，充分吸納各方意見，對項目區(qū)內(nèi)存在的問題要進行逐一梳理，細化項目區(qū)發(fā)展內(nèi)在訴求，初步擬定整治子項目清單，排定子項目安排優(yōu)先次序。充分調(diào)查項目區(qū)內(nèi)的涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)基礎，對已進行大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)、已明確涉農(nóng)投資的企業(yè)主體要充分征求其發(fā)展規(guī)劃，在政策框架內(nèi)細化整治需求。

2.2 科學選址程序

為進一步掌握科學選址要求，優(yōu)化選址程序，減少工作內(nèi)容，節(jié)省選址投入的人力和物力，需要規(guī)范科學選址程序（見圖1），按照程序剖析擬申報項目的內(nèi)在要求、資源條件和整治需求，從源頭把控全域土地綜合整治的關鍵節(jié)點，促進項目的順利實施。

圖1 全域土地綜合整治項目科學選址程序

3 總體策劃

各地在開展全域土地綜合整治項目時，要依據(jù)項目區(qū)資源稟賦、社會經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢等各要素的現(xiàn)狀情況，在如何統(tǒng)籌推進項目協(xié)同推進方面做好提前謀劃，通過總體策劃，研究確定規(guī)劃內(nèi)容和建設內(nèi)容，做到全盤統(tǒng)籌、找準定位和抓住重點。

3.1 規(guī)劃引領

全域土地綜合整治為實現(xiàn)全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的目標，全域土地綜合整治要架起“宏觀—規(guī)劃”和“微觀—土地利用布局”的橋梁，明確每一塊地的用途管制規(guī)則，向上承接規(guī)劃任務要求，向下滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織產(chǎn)業(yè)發(fā)展、地方政府職能職責行使和老百姓生產(chǎn)生活的共同需求，科學安排全域土地綜合整治的工程、時序、資金和目標，切實有效地統(tǒng)籌各類項目的實施建設。

3.2 要素梳理

在項目總體策劃階段要對關鍵要素進行梳理，找到關鍵問題，以解決問題為導向突顯項目特色。

1）缺什么補什么 通過調(diào)研找到地方政府和老百姓重點關注的問題并解決好，順勢而為突出項目重點。如農(nóng)民關于新產(chǎn)業(yè)、建房用地不斷增長的需求問題，關于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的要求問題，生態(tài)退化問題、風貌雜亂問題等需求都可以通過全域土地綜合統(tǒng)籌解決。

2）充分發(fā)揮當?shù)刈匀毁Y源優(yōu)勢 充分發(fā)掘自然資源、農(nóng)田生態(tài)景觀和鄉(xiāng)村文化價值的內(nèi)在潛力，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)做大做強，通過“全域土地整治+”的發(fā)展模式，打通資本下鄉(xiāng)的瓶頸，進一步提升產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，發(fā)展新業(yè)態(tài)，打造培育農(nóng)產(chǎn)品新的經(jīng)濟增長點和市場核心競爭力，打造項目特色和亮點。

在項目整治中需要以市場為手段配置相關要素，打通各要素之間的壁壘，促進各要素之間的流通，形成合力，成為推進全域土地綜合整治的主要驅(qū)動力。

3.3 模式創(chuàng)新

全域土地綜合整治以鄉(xiāng)村的實際發(fā)展需求為導向，綜合考慮資源稟賦、社會經(jīng)濟狀況、產(chǎn)業(yè)基礎、人文環(huán)境等要素，以“一區(qū)一策、一鄉(xiāng)一品”的方式，打造不同側重點的“全域土地整治+”模式?？梢虻刂埔瞬捎谩叭蛲恋鼐C合整治+農(nóng)地流轉(zhuǎn)”“全域土地整治+產(chǎn)業(yè)興旺”“全域土地整治+特色保護”“全域土地整治+生態(tài)修復”等模式。

4 結語

全域土地綜合整治工作正處于試點探索階段，在項目選址、總體策劃、規(guī)劃設計、實施建設和后期維護等方面還有待規(guī)范和完善，需要各地方政府以問題和目標為導向，不斷對在建項目進行追蹤研究和評估，以試點實踐為重點，不斷探索、改革創(chuàng)新，逐步構建起全域土地綜合整治技術標準體系和管理體系。同時，在項目建設安排上需要做好3點：譹訛優(yōu)先補短板，按照“缺什么補什么”的原則開展全域土地綜合整治近期和中長期的實踐活動；譺訛做好分步實施，合理劃定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、村莊建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護等功能分區(qū)，策劃產(chǎn)業(yè)融合點，實現(xiàn)由土地整治向規(guī)劃管控和空間治理轉(zhuǎn)變；譻訛引導中長期建設，通過引導逐步投入和持續(xù)建設，促進滾動發(fā)展，實現(xiàn)項目效益的持續(xù)發(fā)揮。