政府投資項(xiàng)目投資控制管理策略

蔣 偉

平度市審計(jì)局

1 引言

當(dāng)前政府投資項(xiàng)目在社會建設(shè)中日益發(fā)揮重要作用，但是在投資控制管理工作中還存在較多問題，本文通過分析現(xiàn)存問題提出多條加強(qiáng)投資控制力度的策略。

2 投資控制管理現(xiàn)存問題

（1）項(xiàng)目決策倉促。部分政府部門在項(xiàng)目建設(shè)初期對決策工作重視程度不夠，對投資項(xiàng)目的實(shí)際環(huán)境、社會需求因素缺乏基本的調(diào)研，在沒有充分論證項(xiàng)目是否可行的前提下決定投資項(xiàng)目，最終導(dǎo)致投資項(xiàng)目無法達(dá)到理想預(yù)期；缺乏項(xiàng)目預(yù)算也是項(xiàng)目決策階段的重要弊病。部分業(yè)主出于催促項(xiàng)目快速建設(shè)投產(chǎn)的目的，在分析項(xiàng)目可行性過程中有意隱瞞部分事實(shí)，在可行性研究報(bào)告中對項(xiàng)目的投資建設(shè)可行性夸張描述；同時(shí)對投資項(xiàng)目建設(shè)中的隱患因素以及成本造價(jià)則含糊其詞、遮遮掩掩，通過違規(guī)的隱瞞現(xiàn)象意圖塑造項(xiàng)目可行的氛圍。雖然項(xiàng)目決策過程中經(jīng)過專業(yè)機(jī)構(gòu)等社會資源的論證，但是論證走過場現(xiàn)象屢見不鮮；更有甚者在論證工作中存在暗箱操作現(xiàn)象，通過違規(guī)壓低項(xiàng)目造價(jià)導(dǎo)致可行性分析投資額虛低。

（2）缺乏項(xiàng)目設(shè)計(jì)原則。項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案是投資項(xiàng)目建設(shè)的藍(lán)圖和根本，建設(shè)單位出于縮短項(xiàng)目建設(shè)周期的目的，在項(xiàng)目建設(shè)工作中忽視建設(shè)方案、施工圖紙的設(shè)計(jì)，或認(rèn)為方案圖紙的設(shè)計(jì)是可有可無的環(huán)節(jié)，并采取項(xiàng)目建設(shè)與方案圖紙?jiān)O(shè)計(jì)同步進(jìn)行的方式，導(dǎo)致項(xiàng)目施工建設(shè)行為缺乏最基本的原則和參照標(biāo)準(zhǔn)。由于項(xiàng)目建設(shè)施工沒有統(tǒng)一規(guī)范的藍(lán)圖標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)施工中隨意更改施工內(nèi)容范圍、調(diào)整項(xiàng)目投資數(shù)額規(guī)模等亂象頻出；最終導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)施工預(yù)算大幅度超出投資估算規(guī)模且施工實(shí)體效果與規(guī)劃要求相去甚遠(yuǎn)。

（3）招投標(biāo)與合同制度存在弊端。政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)工作公開性不足、暗箱操作現(xiàn)象嚴(yán)重問題較為突出。在招投標(biāo)過程中缺乏行之有效地操作和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，對投資項(xiàng)目配套工程則采用私下處理或非公開招標(biāo)方式，導(dǎo)致配套工程中資金使用混亂、成本控制難等問題。項(xiàng)目建設(shè)方在制定招投標(biāo)文件時(shí)缺乏基本規(guī)范，招投標(biāo)文件中對項(xiàng)目使用的設(shè)備、造價(jià)等重要因素描述不清，無法形成控制項(xiàng)目投資造價(jià)成本的有效依據(jù)。在制定投資項(xiàng)目合同時(shí)未能明確規(guī)定制約條款以及對單方面違約行為的約束措施，當(dāng)合同簽訂雙方發(fā)生糾紛時(shí)，簽訂的項(xiàng)目合同則無法發(fā)揮約束效力。

（4）項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)場管控不力。對項(xiàng)目建設(shè)過程的管控是項(xiàng)目實(shí)體落實(shí)的重要保證，由于相當(dāng)數(shù)量的建設(shè)單位未能建立完善的項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)制，對項(xiàng)目建設(shè)的指揮則由其他部門人員兼任。專業(yè)型人才的嚴(yán)重匱乏則導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)方嚴(yán)重缺乏管理投資項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)場施工效率不高，返工等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，顯著提升投資項(xiàng)目建設(shè)的有形成本與無形成本。

（5）驗(yàn)收審計(jì)模式落后。在投資項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)中存在嚴(yán)重的敷衍了事現(xiàn)象，對項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的檢查停留在表面層次，對建設(shè)項(xiàng)目中的隱蔽工程驗(yàn)收更是無從談起。低效的項(xiàng)目竣工驗(yàn)收則顯著提升項(xiàng)目本身造價(jià)并大幅度超出概算規(guī)模。對投資建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)是控制項(xiàng)目建設(shè)造價(jià)的保證，低質(zhì)量、層次性差的投資項(xiàng)目建設(shè)審計(jì)工作則導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)造價(jià)不穩(wěn)定性增強(qiáng)；政府部門投資建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模普遍較大且環(huán)節(jié)眾多，傳統(tǒng)單一的審計(jì)模式不適用于大規(guī)模建設(shè)項(xiàng)目。

3 優(yōu)化投資控制管理策略

（1）做好項(xiàng)目決策工作。項(xiàng)目前期的決策是保證投資項(xiàng)目順利實(shí)施并反饋效益的重要基礎(chǔ)，也是控制投資項(xiàng)目成本的保證。通常情況下決策對項(xiàng)目造價(jià)和成本影響是非常顯著的，部分情況下甚至完全決定項(xiàng)目造價(jià)成本。因此政府在投資項(xiàng)目時(shí)需要高度重視前期階段的準(zhǔn)備工作，在充分調(diào)研項(xiàng)目的基礎(chǔ)上收集必要的資料數(shù)據(jù)，并確保項(xiàng)目資料的真實(shí)性和可靠性，根據(jù)資料對投資項(xiàng)目的基礎(chǔ)環(huán)境、技術(shù)手段做到全面掌握，從實(shí)用性、操作性等多個(gè)角度分析投資項(xiàng)目的可行性，在分析論證的過程中可以充分利用專家資源和社會資源，對投資項(xiàng)目進(jìn)行全面徹底的評估。在充分決策的同時(shí)將決策結(jié)果生成為格式規(guī)范、內(nèi)容完整的項(xiàng)目可行性報(bào)告。在項(xiàng)目決策工作對專家評估資源的利用是十分必要的，例如在投資項(xiàng)目評估的過程中充分聽取經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多個(gè)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖姾徒ㄗh，從多角度明確投資項(xiàng)目的實(shí)際效益和價(jià)值，從而提升項(xiàng)目可行性研究的全面性和針對性，有助于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資的利益最大化效果，也為政府部門制定投資項(xiàng)目預(yù)算、控制項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)過程中的各項(xiàng)成本開支提供有力依據(jù)支撐。

（2）高質(zhì)量落實(shí)設(shè)計(jì)任務(wù)。投資項(xiàng)目控制體系中，項(xiàng)目設(shè)計(jì)始終是重中之重。政府部門在投資項(xiàng)目建設(shè)時(shí)需要設(shè)計(jì)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目方案，為投資項(xiàng)目在各個(gè)階段的規(guī)劃落實(shí)提供藍(lán)圖和參考?；诒ＷC設(shè)計(jì)規(guī)范性和質(zhì)量的考慮，政府部門在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段引入招投標(biāo)機(jī)制，由多家社會單位參與投資項(xiàng)目設(shè)計(jì)的招標(biāo)，并通過良性、透明化的競爭選擇性價(jià)比最好、資質(zhì)最優(yōu)的設(shè)計(jì)單位具體落實(shí)投資項(xiàng)目的設(shè)計(jì)任務(wù)，為投資項(xiàng)目的最終順利落成鋪就道路。通常情況下對投資項(xiàng)目設(shè)計(jì)的招投標(biāo)應(yīng)涉及設(shè)計(jì)工作的每個(gè)階段，例如項(xiàng)目規(guī)劃圖的設(shè)計(jì)、項(xiàng)目方案的制定等應(yīng)通過嚴(yán)格的招投標(biāo)工作方可敲定。項(xiàng)目設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)與競爭機(jī)制的結(jié)合是保證設(shè)計(jì)任務(wù)質(zhì)量的重要因素，通過競爭機(jī)制對項(xiàng)目設(shè)計(jì)人員形成激勵(lì)效應(yīng)，促使設(shè)計(jì)人員在項(xiàng)目設(shè)計(jì)工作中秉承控制造價(jià)、降低成本、精益求精的原則，在細(xì)致分析投資項(xiàng)目內(nèi)涵的基礎(chǔ)上嚴(yán)格執(zhí)行可行性研究報(bào)告中的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)要求；對施工圖的設(shè)計(jì)要秉承控制概算、把握控制限額要求，嚴(yán)格按照資金分配情況設(shè)計(jì)施工圖，避免項(xiàng)目實(shí)際投資超過既定的投資限額。在項(xiàng)目設(shè)計(jì)中發(fā)揮監(jiān)理工作的作用，聘請專業(yè)技能過硬的監(jiān)理工程師參與到投資項(xiàng)目的可行性建議研究環(huán)節(jié)，憑借豐富的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)為政府投資項(xiàng)目提供可行性研究建議，并指出投資項(xiàng)目施工中可能發(fā)生的意外或缺陷因素，提出避免或解決問題的方案或建議。在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段應(yīng)充分重視可行性研究報(bào)告之中的細(xì)則項(xiàng)，通過有效地項(xiàng)目設(shè)計(jì)控制工作保證項(xiàng)目設(shè)計(jì)的質(zhì)量。

（3）提升招投標(biāo)規(guī)范性并落實(shí)合同內(nèi)容。在項(xiàng)目招投標(biāo)體系中需要制定合理規(guī)范的招投標(biāo)文件，并在文件中明確規(guī)定有關(guān)投資項(xiàng)目造價(jià)成本的法規(guī)和要求，確定計(jì)算投資項(xiàng)目造價(jià)的操作方式。投資項(xiàng)目中通常包括種類數(shù)量較多的設(shè)備，在招投標(biāo)文件中要詳細(xì)列出投資項(xiàng)目所使用的所有設(shè)備種類、名稱以及對應(yīng)的價(jià)格，并確定投資項(xiàng)目整體的成本總價(jià)，作為設(shè)定招投標(biāo)參考控制價(jià)格的重要因素。投資項(xiàng)目招投標(biāo)應(yīng)嚴(yán)格遵守招投標(biāo)的相關(guān)法律與規(guī)章制度，要求投資項(xiàng)目招投標(biāo)必須陽光公開進(jìn)行，從根本上保證投資項(xiàng)目招投標(biāo)信息的透明性和準(zhǔn)確性，避免招投標(biāo)過程中的暗箱操作行為。例如在審核政府投資項(xiàng)目過程中應(yīng)面向全社會公開招投標(biāo)的具體內(nèi)容以及責(zé)任信息，招標(biāo)人應(yīng)按照招投標(biāo)法規(guī)要求公布招標(biāo)公告具體內(nèi)容，招標(biāo)監(jiān)管部門在其中要扮演好監(jiān)督裁判角色。在公布招標(biāo)公告的同時(shí)還應(yīng)當(dāng)發(fā)布資質(zhì)審核公告以及入圍招投標(biāo)的法人人選，對投資項(xiàng)目招投標(biāo)中存在舞弊、違法操作的個(gè)體或團(tuán)體要公布于眾，詳細(xì)說明其在招投標(biāo)工作中的違法違規(guī)行為。在項(xiàng)目招投標(biāo)成本控制體系中要秉承節(jié)省成本的原則，在保證投資項(xiàng)目自身質(zhì)量的基礎(chǔ)上合理壓低成本，避免單方面追求壓低投資項(xiàng)目成本的行為。在部分項(xiàng)目招投標(biāo)工作中存在投標(biāo)商惡意壓低價(jià)格、在項(xiàng)目建設(shè)中選擇劣質(zhì)材料并縮減必要工序的行為，顯著降低政府投資項(xiàng)目質(zhì)量。由此可見規(guī)范項(xiàng)目招投標(biāo)的每個(gè)環(huán)節(jié)是十分重要的。

投資項(xiàng)目合同是約束雙方、特別是項(xiàng)目建設(shè)方在項(xiàng)目建設(shè)工作中成本控制行為的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)；在合同中應(yīng)充分考慮到投資項(xiàng)目建設(shè)中存在費(fèi)用沖突問題，對項(xiàng)目建設(shè)造價(jià)、周期以及附加文件都要明確說明；在項(xiàng)目建設(shè)結(jié)算時(shí)要嚴(yán)格遵循合同條款，避免因合同條款不清導(dǎo)致的費(fèi)用糾紛事件。合同的簽訂和履行應(yīng)在監(jiān)理工程師和項(xiàng)目投資方共同監(jiān)督下進(jìn)行，保證投資項(xiàng)目合同的基本效力并盡力避免項(xiàng)目建設(shè)中可能發(fā)生的設(shè)計(jì)變更、材料不合格等現(xiàn)象，同時(shí)明確項(xiàng)目建設(shè)中的索賠處理方法。

（4）嚴(yán)格控制項(xiàng)目施工過程。投資項(xiàng)目建設(shè)施工具有對項(xiàng)目造價(jià)影響低、對項(xiàng)目影響程度大的特征，本質(zhì)上是將項(xiàng)目從設(shè)計(jì)圖紙落實(shí)到現(xiàn)場環(huán)境的過程。受投資規(guī)模、人力配備等諸多因素影響，投資項(xiàng)目建設(shè)施工普遍具有周期長、調(diào)用資源種類多等特征，且項(xiàng)目施工材料價(jià)格本身具有強(qiáng)周期性特征，受原材料以及市場環(huán)境影響極其明顯。若未能做到對投資項(xiàng)目施工的有效控制，極易導(dǎo)致項(xiàng)目施工中的成本超標(biāo)、周期延長等現(xiàn)象。由此可見加強(qiáng)投資項(xiàng)目建設(shè)施工管理力度的重要性，在項(xiàng)目建設(shè)行為中要嚴(yán)格按照事先設(shè)計(jì)的項(xiàng)目施工圖，未經(jīng)許可雙方不能隨意修改項(xiàng)目施工方案，保證項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)符合既定要求。政府投資項(xiàng)目一般包括較多的隱蔽工程，在項(xiàng)目驗(yàn)收工作中對隱蔽工程同樣要高標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收；且項(xiàng)目驗(yàn)收是對建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量的全面驗(yàn)證，在驗(yàn)收時(shí)原則上應(yīng)由建設(shè)單位、監(jiān)理單位等所有參與項(xiàng)目的單位或人員參加，項(xiàng)目施工中不得隨意改變工程量。項(xiàng)目施工控制體系應(yīng)與簽證準(zhǔn)入制度相結(jié)合，對項(xiàng)目施工中工程量的調(diào)整與變更要秉承合理控制、有效控制的原則，確保項(xiàng)目施工環(huán)節(jié)和工程量的變更合理合法。必要情況下可以派遣專業(yè)人員前往項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)場，進(jìn)而達(dá)到對項(xiàng)目施工造價(jià)的控制。

（5）提升結(jié)算審計(jì)精準(zhǔn)性。在項(xiàng)目建設(shè)完成后對投資項(xiàng)目進(jìn)行結(jié)算，投資項(xiàng)目建設(shè)投資規(guī)模與結(jié)算環(huán)節(jié)密切相關(guān)，規(guī)范有序的竣工結(jié)算工作是項(xiàng)目投資規(guī)模合理的重要保證，并有效避免項(xiàng)目建設(shè)中費(fèi)用的重復(fù)計(jì)算等問題?？⒐そY(jié)算是一項(xiàng)復(fù)雜、系統(tǒng)性的任務(wù)，通過竣工結(jié)算確定投資項(xiàng)目的設(shè)計(jì)變更、簽證、圖紙等內(nèi)容是否符合要求，同時(shí)嚴(yán)格按照法律法規(guī)對項(xiàng)目建設(shè)中的招標(biāo)文件、協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行全面審核，確保期間審查任務(wù)高標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)。政府投資項(xiàng)目的建設(shè)與審計(jì)工作密切相關(guān)，在審計(jì)投資項(xiàng)目時(shí)要嚴(yán)格按照國家頒布的審計(jì)監(jiān)督辦法，對政府投資項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)均要嚴(yán)格審計(jì)；對規(guī)模偏大、周期較長的政府投資項(xiàng)目則要開展跟蹤審計(jì)工作，對項(xiàng)目從決策到最終竣工全過程實(shí)時(shí)跟蹤審計(jì)，有效確保政府投資項(xiàng)目的每個(gè)環(huán)節(jié)按標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)。跟蹤審計(jì)本質(zhì)上是對被審計(jì)對象的全面審計(jì)，在被審計(jì)對象不斷推進(jìn)的過程中執(zhí)行同步審計(jì)，確保被審計(jì)對象的各個(gè)階段均符合國家法律法規(guī)要求?，F(xiàn)代化建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)體系中著重強(qiáng)調(diào)跟蹤審計(jì)機(jī)制，通過跟蹤審計(jì)時(shí)刻掌握建設(shè)項(xiàng)目的工程量完成變化情況以及資金撥款的使用情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目施工建設(shè)中存在的各類問題并糾正，保證項(xiàng)目建設(shè)中各類資源的合理利用。跟蹤審計(jì)的應(yīng)用對現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理體系起到很好的補(bǔ)充作用，審計(jì)部門采用跟蹤審計(jì)模式檢查項(xiàng)目建設(shè)中的各項(xiàng)行為，從而發(fā)揮應(yīng)有的督促效應(yīng)。

4 結(jié)束語

加強(qiáng)投資控制管理是保證政府投資項(xiàng)目規(guī)范落實(shí)并造福于社會的重要保證，在投資項(xiàng)目建設(shè)的過程中應(yīng)著眼于各個(gè)建設(shè)階段，在合理把控建設(shè)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上確保投資項(xiàng)目發(fā)揮其應(yīng)有效力。