城鎮(zhèn)建設(shè)中老舊小區(qū)改造難點(diǎn)與規(guī)劃設(shè)計(jì)初探

李 艷 袁慧心 李樹臣

1.中國建材工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究會(huì)；2.中國建筑材料工業(yè)規(guī)劃研究院

1 前言

目前，我國城市建設(shè)的工作重點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)向了存量提質(zhì)階段。老舊小區(qū)改造提升一再登上國務(wù)院政府工作報(bào)告。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕23 號(hào)）明確提出，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是重大民生工程，也是重大的發(fā)展工程。在新時(shí)期，老舊小區(qū)改造做得好對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)城市更新、提高人民生活幸福感都有著十分重要的作用。文件要求按照國家決策部署，大力推動(dòng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造工作，從根本上改善居民居住條件，并且構(gòu)建社區(qū)治理體系，按照高質(zhì)量發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行城市既有建筑、既有社區(qū)的功能提升。國家“十四五”規(guī)劃也提出大力推進(jìn)城市更新行動(dòng)，并將城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造和建設(shè)放在城市更新與發(fā)展的核心位置。總之，在新的形成和發(fā)展條件下，老舊小區(qū)改造和治理對(duì)于國家發(fā)展有著重要意義，政府、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、社區(qū)管理者、各方都要重視這項(xiàng)惠民生的工作。

從產(chǎn)業(yè)角度而言，建筑業(yè)已經(jīng)進(jìn)入了存量時(shí)代，城市更新速度在不斷加快，其中的老舊小區(qū)量大面廣，實(shí)為關(guān)涉民生的大問題；另一方面，在不同地區(qū)已經(jīng)實(shí)施的老舊小區(qū)改造試點(diǎn)工作中，也暴露出矛盾和亟待解決的問題，這些問題又往往不易單獨(dú)克服和解決。

2 老舊小區(qū)改造難點(diǎn)與問題

2.1 老舊小區(qū)改造工作目前存在的問題

老舊小區(qū)改造工作整體上存在著面向主體多、需求分散、工作難度大的突出問題。第一，國家政策關(guān)注的需要改造的住宅小區(qū)需要滿足幾個(gè)要件：（1）建成時(shí)間較早，一般指2000年以前；（2）公共設(shè)施落后，且到了影響居民基本生活的程度；（3）回歸到居民的選擇權(quán)利，要改造意愿比較強(qiáng)烈的。這部分社區(qū)建成年代不一，但是往往基本設(shè)施不全、管理缺失，甚至建筑老化有安全之虞。除了共同點(diǎn)之外，具體情況又不盡相同，甚至差別很大[1]，居民訴求的千差萬別就從起點(diǎn)上造成了改造工程上需求的分散。第二，在老舊小區(qū)改造中，一旦采用傳統(tǒng)建造模式，將工程分割開，由不同環(huán)節(jié)的單位負(fù)責(zé)不同的項(xiàng)目塊，就會(huì)失去工程總體統(tǒng)籌，在新建工程中不存在的擾民問題會(huì)非常突出，即施工環(huán)節(jié)、負(fù)責(zé)單位的分散也是造成居民反對(duì)聲音最大的因素。第三是工作思維的分散，我們?cè)诶吓f小區(qū)改造中往往會(huì)遇到讓社區(qū)管理者非常頭痛的情況，就是在居民的選擇自由和公平公正之間難以抉擇，例如該不該補(bǔ)貼加裝電梯費(fèi)用，補(bǔ)貼比例是多少，反對(duì)加裝電梯的居民利益如何均衡，老舊建筑需不需要加固結(jié)構(gòu)，是先加固結(jié)構(gòu)還是先加裝電梯，這些問題反映出的就是一種單點(diǎn)式的改造思維。雖然歸根結(jié)底，老舊小區(qū)改造的問題多數(shù)是受限于改造的現(xiàn)實(shí)條件，但是單獨(dú)討論這些兩難問題通常是不會(huì)產(chǎn)生較好的解決方式的[2]。

以上三大分散因素，導(dǎo)致老舊小區(qū)改造后的評(píng)價(jià)往往不高，甚至引發(fā)居民生活中的各種問題，登上新聞版面，引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。例如水、電、氣、熱等管網(wǎng)改造時(shí)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多個(gè)部門不力，就會(huì)出現(xiàn)“拉鏈?zhǔn)健备脑?，讓惠民工程變成“擾民工程”。在居民呼聲最大的配套設(shè)施方面缺乏改造力度，如加裝電梯和增設(shè)停車位，如果沒有確定的出資方，建設(shè)方就往往推脫不愿涉及，因?yàn)殡m然有其迫切性，但是居民的協(xié)調(diào)、動(dòng)員以及資金缺口，并不是企業(yè)能夠承擔(dān)的。改造過程中很多難以量化的因素，會(huì)造成建設(shè)管理不規(guī)范，以致影響到造價(jià)，甚至是工程質(zhì)量。重建設(shè)，而輕管理，改造后由于沒有長效管理機(jī)制的引入，環(huán)境惡化快，在硬件上、外觀上的改造成果很容易就流失掉。在政府出資所主導(dǎo)的改造工程中，居民也常缺乏參與感，對(duì)修繕后的小區(qū)缺乏維護(hù)意識(shí)。由于資金由財(cái)政撥款，對(duì)企業(yè)吸引力小，PPP融資方案難以落地。巨大的資金缺口讓居民的改造意愿更低，讓改造提升的空間更加有限，如此惡性循環(huán)。

2.2 老舊小區(qū)改造難點(diǎn)分析

老舊小區(qū)的建筑構(gòu)造、管網(wǎng)設(shè)施十分復(fù)雜，改造工程對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、管理的要求實(shí)際上比新建建筑工程更高，技術(shù)方案和出資方案甚至可能需要“一樓一策”。即便由政府主導(dǎo)出資、組織推動(dòng)，也可能因?yàn)槲飿I(yè)缺失、居民自治意識(shí)不強(qiáng)等因素，讓改造成果白白流失，不具備可持續(xù)性。

同時(shí)，在新形勢下，老舊小區(qū)改造既要達(dá)到基礎(chǔ)性目標(biāo)，即通過改造完成改善居住環(huán)境的目的，更要承載起新型治理理念，如社區(qū)共建、共治、共享，城市有機(jī)更新，煥發(fā)內(nèi)生動(dòng)能等。以北京為例，在打造國際一流、和諧宜居城市的總體目標(biāo)下，老舊小區(qū)改造工作不僅要滿足民眾改善居住環(huán)境的需求，更要符合城市規(guī)劃對(duì)區(qū)域的具體定位。同時(shí)，還要平衡高標(biāo)準(zhǔn)改造所帶來的財(cái)政負(fù)擔(dān)和資金來源問題，沒有好的前期規(guī)劃和一整套工作方法論是難以解決這些困難的。

3 規(guī)劃落地需掌握方法論

與城市規(guī)劃相比，社區(qū)規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)居住條件的實(shí)際改善和居民滿意度。社區(qū)規(guī)劃要做到能落地，需要充分認(rèn)清當(dāng)前老舊小區(qū)改造的新特性。其既受到“自上而下”的框架制約，又要充分反映“自下而上”的居民的呼聲和需求，只有做好兩大特性的結(jié)合，以方法論指導(dǎo)具體的社區(qū)規(guī)劃，才能技術(shù)性地解決這項(xiàng)“有難度”的工作。

老舊小區(qū)改造量大面廣，以社區(qū)、街道為單位，做好這項(xiàng)工作最終要回歸到基層工作層面上。目前，北京的老舊小區(qū)改造工作正在逐步建立社區(qū)責(zé)任規(guī)劃師制度，但老舊小區(qū)改造的規(guī)劃工作還有很多待破的難點(diǎn)。

首先，社區(qū)規(guī)劃應(yīng)對(duì)照城市規(guī)劃的藍(lán)圖，找準(zhǔn)區(qū)域的具體定位。要對(duì)應(yīng)上位政策和規(guī)劃的分解實(shí)施，而傳統(tǒng)設(shè)計(jì)單位往往不具備這種系統(tǒng)規(guī)劃思維。老舊小區(qū)綜合整治中廣泛存在的一些問題，如“拉鏈?zhǔn)健备脑欤驹蚴呛蜕蠈釉O(shè)計(jì)脫節(jié)，因此一個(gè)基于社區(qū)層面的中長期規(guī)劃在小區(qū)改造中是非常重要的。

另一方面，規(guī)劃要以科學(xué)、充分居民需求調(diào)研為基礎(chǔ)。準(zhǔn)則是保證專業(yè)、科學(xué)的數(shù)據(jù)采集、分析，這個(gè)過程中就需要群眾工作經(jīng)驗(yàn)。新聞報(bào)道中出現(xiàn)的各種門面工程，引發(fā)民怨的形式改造，往往是由于缺乏前期調(diào)研。從安全方面考慮，首要是對(duì)建筑進(jìn)行體檢，采集建筑基礎(chǔ)信息和人口數(shù)據(jù)，搭建建筑數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，以SWOT態(tài)勢分析法分析人、物、資金，查找重點(diǎn)問題和工作瓶頸。按要改造的范圍以及政策、標(biāo)準(zhǔn)要求，將小區(qū)分為不同星級(jí)，以對(duì)資金進(jìn)行整體規(guī)劃，并且分出輕重緩急，分步實(shí)施。

以北京市石景山區(qū)五芳園小區(qū)為例，項(xiàng)目改造前期不僅對(duì)人口及業(yè)態(tài)等進(jìn)行詳盡調(diào)研，且以需求群體特征，結(jié)合區(qū)域商業(yè)設(shè)施布局作為改造基礎(chǔ)，最終實(shí)現(xiàn)了功能分區(qū)及業(yè)態(tài)落位合理、整體規(guī)劃高精準(zhǔn)的效果，有效助力于區(qū)域經(jīng)濟(jì)賦活。利用數(shù)字化工具，既保證了居民意見調(diào)查工作的高效、客觀、充分，又積累了大量用戶需求數(shù)據(jù)，為更多的老舊小區(qū)改造項(xiàng)目提供數(shù)據(jù)參考。

4 運(yùn)用系統(tǒng)化理念打造全過程咨詢

國務(wù)院于2017年提出要培育全過程工程咨詢。全過程工程咨詢可以貫穿工程全生命周期，滿足業(yè)主多樣化需求，以市場化為導(dǎo)向，正是破解老舊小區(qū)改造難題的良方。

老舊小區(qū)改造一個(gè)整體性的、持續(xù)的綜合性工程，在一個(gè)符合區(qū)域規(guī)劃、充分反映民眾需求的社區(qū)落地規(guī)劃的指導(dǎo)下，引入面向項(xiàng)目全生命周期的全過程工程咨詢模式，其資金來源、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等也就有了解決的依據(jù)。以系統(tǒng)化思維通盤考慮工作，才能擺脫只見物不見人的傳統(tǒng)規(guī)劃方式，不僅可以整合碎片化整體治理，更可以將建設(shè)與運(yùn)營相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目增值。

全過程工程咨詢涵蓋了項(xiàng)目前期調(diào)查、科研、招商、籌資和設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理、工程設(shè)計(jì)、工程施工、資產(chǎn)管理、物業(yè)運(yùn)營、人群服務(wù)領(lǐng)域，其核心是生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，提供無縫隙、系統(tǒng)性問題一站式整合服務(wù)，不僅可以大大縮短工期、降低成本，還能從根本上提高服務(wù)質(zhì)量。全過程工程咨詢思維應(yīng)用于老舊小區(qū)改造后，可以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以需求為導(dǎo)向，引入長效管理機(jī)制，將有效增強(qiáng)老舊小區(qū)的造血功能，以文化復(fù)興賦活社區(qū)，將有序地、階段性地推進(jìn)區(qū)域性改造。

5 多渠道解決資金需要多元化主體參與

資金缺口大，常常成為老舊小區(qū)改造的制約項(xiàng)，前期規(guī)劃對(duì)此應(yīng)有充分的認(rèn)識(shí)。靈活籌措資金的可行性源于精準(zhǔn)、合理的社區(qū)生態(tài)規(guī)劃定位。同時(shí)，社區(qū)規(guī)劃還需要為合理的分步實(shí)施計(jì)劃、社區(qū)業(yè)態(tài)和商業(yè)服務(wù)模式的選取等具體問題提供解決方案，形成資金的良性循環(huán)機(jī)制。

建立長效管理，對(duì)于大部分物業(yè)缺失、管理缺位的老舊小區(qū)來說，是又一大難題。社區(qū)規(guī)劃起始階段宜引入管理理念，社區(qū)改造完成應(yīng)作為管理運(yùn)營工作的起點(diǎn)，而不是這項(xiàng)工作的終點(diǎn)，輕物業(yè)、重運(yùn)營才能重新審視和處理好小區(qū)的硬件改造和以人為核心的軟件管理提升的關(guān)系，長效管理工作意味著，要引導(dǎo)和培養(yǎng)居民的良好行為模式，幫助他們建立更緊密的社群關(guān)系，改造不是施工隊(duì)的改造，而是居住者多方主體共同參與的改造，有這樣的思路才能將各種解決方案有機(jī)整合，有效提升和賦活老舊社區(qū)。例如對(duì)居民采取“誰收益、誰出資、誰使用、誰付費(fèi)”原則，就可以提高他們對(duì)電梯等配套設(shè)施日常維護(hù)的責(zé)任感；對(duì)企業(yè)則可以采取特許經(jīng)營等方式。根據(jù)社區(qū)的不同情況，靈活組合改造工程外包、公共空間特許經(jīng)營、居民協(xié)商自籌等多種方式，以實(shí)現(xiàn)政府、居民、企業(yè)三方的共建共贏。

例如北京石景山區(qū)計(jì)劃對(duì)全區(qū)存量自行車棚進(jìn)行系統(tǒng)改造與開發(fā)，整改項(xiàng)目依據(jù)前期對(duì)街道、產(chǎn)權(quán)單位意見及居民需求的充分調(diào)研分析，靈活規(guī)劃資金方案，基礎(chǔ)改造部分資金仍由市區(qū)兩級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌規(guī)劃。閑置空間的利用，包括居民活動(dòng)室、圖書室、老年活動(dòng)驛站等功能性改造項(xiàng)目，由企業(yè)進(jìn)行投資，圍繞“黨建公益+居民自治+商業(yè)運(yùn)營”的模式進(jìn)行開發(fā)式改造。

6 結(jié)語

本質(zhì)上，老舊小區(qū)改造工作最終要滿足的是人們對(duì)生活品質(zhì)要求的日益提升，對(duì)改善居住環(huán)境的迫切需求，因此離不開群眾工作。項(xiàng)目前期，社區(qū)和項(xiàng)目組工作人員要堅(jiān)持入戶走訪、電話溝通、張貼公告等方式結(jié)合，與社區(qū)群眾近距離溝通接觸，充分告知和說明，就相關(guān)事宜積極爭取群眾理解支持。施工期間要協(xié)調(diào)好施工負(fù)責(zé)單位，合理安排工期，盡量減少對(duì)居民生活的影響，設(shè)置必要的警示牌為居民提供便利。后期，老舊小區(qū)要實(shí)現(xiàn)改造后的長效管理，還要培育居委會(huì)、居民的自我管理和決策，實(shí)現(xiàn)居委會(huì)、企業(yè)、居民共治，同時(shí)只有后期運(yùn)營架構(gòu)起來，老舊小區(qū)改造后成果流失的痛點(diǎn)才能被攻克。

改造老舊社區(qū)無疑是社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的主要環(huán)節(jié)，這項(xiàng)工作的起點(diǎn)是為了惠民生，終點(diǎn)同樣要以民生福祉為依歸。