國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃編制方法研究

王星

摘要：合理保護(hù)和有效利用土地資源是國土空間規(guī)劃的核心。它是在空間資源保護(hù)、空間要素統(tǒng)籌、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、空間效率提高、空間公平等方面取得突破的新構(gòu)想。鄉(xiāng)村規(guī)劃作為我國規(guī)劃體系的重要內(nèi)容之一，對于支持我國城市化快速發(fā)展，促進(jìn)村莊空間的合理布局與保護(hù)具有重要意義。因此，國土空間規(guī)劃背景下如何合理有效地對村莊進(jìn)行規(guī)劃編制，就成為了相關(guān)人員必須認(rèn)真考慮和解決的問題。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;村莊規(guī)劃;多規(guī)合一

引言

國家歷來非常重視協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展，為了更好地建設(shè)小康型社會，必須不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，根據(jù)鄉(xiāng)村實際，做好村莊規(guī)劃的編制，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不斷加強(qiáng)規(guī)劃和引導(dǎo)。鄉(xiāng)村規(guī)劃編制是一項系統(tǒng)性較高的工作，涉及的內(nèi)容和學(xué)科眾多，為了保證規(guī)劃編制的合理性，需要依靠科學(xué)的編制思路，根據(jù)實際情況來選擇最適合的編制方法，并使之符合實際情況，不斷提高村莊規(guī)劃編制的合理性。

1.村莊規(guī)劃編制概述

要充分考慮國土空間規(guī)劃要求和形勢的變化，切實完成相應(yīng)的工作計劃，必須從以下幾方面認(rèn)識：（1）充分考慮國土空間規(guī)劃要求和形勢變化，加強(qiáng)村莊規(guī)劃。村莊建設(shè)促進(jìn)了村鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn);（2）通過良好的工作理念、工作方法等不同因素的綜合運用，使村莊規(guī)劃方案更加完善，實現(xiàn)土地資源的開發(fā)保護(hù)和土地利用的順利實施。為鄉(xiāng)村項目建設(shè)工作的順利開展提供科學(xué)指導(dǎo)，豐富國土空間規(guī)劃體系健全過程中所需的參考信息。

2.鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制方向

實施鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，就是要解決新時期的社會矛盾，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。國土空間規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在土地整備的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合和補(bǔ)充，可以促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)代化，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)的全面重構(gòu)。國土空間規(guī)劃要以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域一體化為基礎(chǔ)。相關(guān)部門要按照鄉(xiāng)村文明、產(chǎn)業(yè)繁榮、生活富裕、生態(tài)宜居的要求，把握鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃方向，引導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)在文化、環(huán)境治理、生態(tài)等方面有序有效地發(fā)展。另外，在國土空間規(guī)劃體系下，要在鄉(xiāng)村推行特色農(nóng)業(yè)，構(gòu)建以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工和旅游休閑為一體的發(fā)展模式。為此，在編制鄉(xiāng)村基本規(guī)劃時，應(yīng)及時制訂村莊空間管理、發(fā)展與控制規(guī)劃，積極完善各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化鄉(xiāng)村居民生活條件，營造和諧的鄉(xiāng)村人文環(huán)境，形成“分區(qū)分類”“區(qū)域統(tǒng)籌”的多層次鄉(xiāng)村空間體系。同時，相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)村建設(shè)現(xiàn)狀，從技術(shù)引進(jìn)、資金支持等方面，設(shè)計適合鄉(xiāng)村發(fā)展的空間規(guī)劃改造項目，改善鄉(xiāng)村居民的生活環(huán)境。而在每個村莊規(guī)劃中，相關(guān)部門要結(jié)合具體的地域空間規(guī)劃方法，分析鄉(xiāng)村人口資料、鄉(xiāng)村區(qū)位和產(chǎn)業(yè)趨勢的變化，尊重地區(qū)特點，注意配合鄉(xiāng)村振興規(guī)劃。

3.村莊規(guī)劃編制方面的存在問題分析

3.1缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

有的村莊在規(guī)劃建設(shè)過程中只關(guān)注自身發(fā)展，而忽視總體規(guī)劃的要求和重要性，導(dǎo)致規(guī)劃狀態(tài)不佳，間接增加了相關(guān)問題的發(fā)生率，給鄉(xiāng)村振興發(fā)展水平提升中帶來了制約作用。與此同時，由于缺乏對村莊的實際情況和整體規(guī)劃的綜合考慮，往往僅作單一的發(fā)展規(guī)劃。因而，村莊規(guī)劃工作效果不佳，不能滿足可持續(xù)發(fā)展的需要。存在著公共設(shè)施布局混亂、利用不足等現(xiàn)象，與鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略實施的要求不符。

3.2過分強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃

有的村莊為了獲得較大的經(jīng)濟(jì)效益，往往重視工業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，而忽視規(guī)劃建設(shè)的其他方面，導(dǎo)致規(guī)劃方案的適用性較差，影響了村莊建設(shè)發(fā)展質(zhì)量，整體方案具有一定的局限性。與此同時，由于過分強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的作用，村莊建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)不夠重視，工業(yè)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展就會下降，無形中使村莊規(guī)劃出現(xiàn)問題的可能性增大，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長期影響減弱。

3.3缺乏系統(tǒng)性思維

有的村莊在編制規(guī)劃時，往往只關(guān)注眼前利益，不形成系統(tǒng)思考，不考慮未來發(fā)展前景，造成規(guī)劃質(zhì)量不高，對后續(xù)工作缺乏科學(xué)指導(dǎo)。要真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是很困難的。對計劃的作用有一定的限制。缺乏良好的系統(tǒng)思維，在實踐中也會使村莊環(huán)境治理效果不明顯，未能體現(xiàn)整體治理思想，降低了規(guī)劃方案應(yīng)用的質(zhì)量，給其工作水平提升帶來了制約，需要找出行之有效的策略加以處理，避免規(guī)劃編制問題的影響范圍擴(kuò)大，為村莊建設(shè)效果的不斷提高和發(fā)展水平等提供專業(yè)支持。

4.國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃編制方法研究

4.1建立村莊規(guī)劃師駐村制度

建立村莊規(guī)劃員入村制度，首先可以將村莊規(guī)劃的成果轉(zhuǎn)化為通俗易懂的規(guī)劃圖和文字，便于村民積極參與村莊管理，以此來推進(jìn)規(guī)劃成果實施。

第二，建立村莊規(guī)劃師駐村制度，鼓勵規(guī)劃者進(jìn)駐，整合各方的信息和意愿，為上、下位規(guī)劃的傳導(dǎo)提供解決思路。而駐村規(guī)劃員制度則是多元制衡權(quán)能配置結(jié)構(gòu)的重要基礎(chǔ)，駐村規(guī)劃師作為多方主體的利益協(xié)調(diào)者，可以有效地促進(jìn)規(guī)劃實施。

另外，提高村莊規(guī)劃的實用性，最低要求是讓村民知道哪些地方可以建，哪些地方不能建。針對這一點，相關(guān)規(guī)劃者應(yīng)明確村莊用地控制規(guī)劃與建設(shè)控制的要求，將變更規(guī)劃作為農(nóng)村建設(shè)項目用地控制和規(guī)劃許可發(fā)放的依據(jù)。

4.2制定完善的用地分類標(biāo)準(zhǔn)

可以說，土地利用分類涉及多個方面，亟待解決。在原有的國土空間規(guī)劃體系中，無論是城鄉(xiāng)規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃，還是村土規(guī)劃，都無法完全適應(yīng)新時代全面要素保護(hù)發(fā)展的要求。我國農(nóng)村土地規(guī)劃體系缺乏對建設(shè)用地的精細(xì)化管理，不能指導(dǎo)村莊的建設(shè)發(fā)展，而城鄉(xiāng)規(guī)劃體系過分強(qiáng)調(diào)建設(shè)用地，不利于農(nóng)地的生態(tài)利用。對此，建議在制定新的土地分類方法，準(zhǔn)時做到“互相借鑒，優(yōu)化完善”。

通過對社會經(jīng)濟(jì)與自然屬性的綜合考慮，結(jié)合現(xiàn)行空間規(guī)劃體系的工作思路，可以看到城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展原則，即城鄉(xiāng)發(fā)展必須立足于同一。對此，用地分類體系建議可以按“三步走”構(gòu)建：首先，將土地分為建設(shè)用地、農(nóng)地、生態(tài)用地三大類;對土地的定義和分類原則進(jìn)行統(tǒng)一編碼;最后結(jié)合最新的“三調(diào)”資料，完成優(yōu)化分類，建立對比關(guān)系。

4.3明確鄉(xiāng)村規(guī)劃定位明晰鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃定位

作為國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村規(guī)劃是優(yōu)化我國土地總體規(guī)劃格局的重要途徑。在國土空間規(guī)劃中，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃需要對鄉(xiāng)村規(guī)劃進(jìn)行預(yù)定義。首先，確立“全類型要素 + 全區(qū)域空間”的規(guī)劃編制對象，全面劃分農(nóng)村土地，統(tǒng)一山地、森林、農(nóng)田、湖泊等自然資源，統(tǒng)一規(guī)劃，鞏固環(huán)境規(guī)劃成果。以及資源安全。該村莊為農(nóng)村上級規(guī)劃對象，屬“多規(guī)合一”總體規(guī)劃。對此，相關(guān)部門應(yīng)按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，合理布局鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將旅游、鄉(xiāng)村建設(shè)、土地利用等核心要素結(jié)合起來，引導(dǎo)和規(guī)范區(qū)域空間整治。

4.4借助國土空間規(guī)劃改善農(nóng)村空間布局

通過對區(qū)域?qū)ｍ椧?guī)劃的研究，相關(guān)部門可以根據(jù)國土空間規(guī)劃的要求，完成鄉(xiāng)村空間布局，進(jìn)而推動鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制。相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)工業(yè)、農(nóng)村建設(shè)和自然資源條件，在土地利用規(guī)劃的前提下，劃定農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等功能建設(shè)空間。

（1）結(jié)合各種專項規(guī)劃用地需求分析農(nóng)村空間平衡，按照減少流動規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化鄉(xiāng)村土地布局，開展公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、住房、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化傳承。而相關(guān)部門在完善鄉(xiāng)村空間布局，制定鄉(xiāng)村振興規(guī)劃時，必須立足于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，積極筑牢鄉(xiāng)村生態(tài)屏障。

（2）根據(jù)村莊建設(shè)用地規(guī)模，完善空間管制邊界劃分。要及時劃定重點交通主干道和高壓走廊的工業(yè)用地，劃定城市二次建設(shè)用地。另外，要整合農(nóng)村水利、交通、基礎(chǔ)設(shè)施等工程基地的空間布局和規(guī)劃，在鄉(xiāng)村節(jié)點設(shè)置公共服務(wù)設(shè)施。

（3）在調(diào)整和完善農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)后，采用多規(guī)劃融合分析，保證農(nóng)村功能區(qū)劃的合理性。如農(nóng)村以生態(tài)空間為主導(dǎo)功能區(qū)，農(nóng)業(yè)空間應(yīng)預(yù)留靈活空間，確?，F(xiàn)有農(nóng)村空間布局對土地空間規(guī)劃、生態(tài)文明建設(shè)、土地開發(fā)等具有積極意義。另外，相關(guān)部門要適時優(yōu)化農(nóng)村土地利用模式，減少農(nóng)村建設(shè)用地，著力實現(xiàn)農(nóng)村空間的有效開發(fā)。

5.結(jié)束語

綜上所述，通過分析思考，可以有效提高村莊規(guī)劃建設(shè)的效率，完善相關(guān)規(guī)劃，更好地推動國土空間規(guī)劃的發(fā)展，保持土地資源的合理利用。所以，在提高國土空間規(guī)劃水平、拓寬農(nóng)村建設(shè)發(fā)展思路的過程中，必須更加重視規(guī)劃編制，推動相關(guān)工作取得預(yù)期效果，滿足新農(nóng)村科學(xué)建設(shè)要求，并達(dá)到規(guī)劃編制利用價值最大化的目的。

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