森林撫育補(bǔ)貼政策在天保工程中的實(shí)施效果分析

劉清香

（云南省曲靖市會(huì)澤縣林業(yè)和草原局，云南 曲靖 654200）

0 引言

我國(guó)啟動(dòng)森林撫育補(bǔ)貼政策后，使相關(guān)部門(mén)和地區(qū)的森林覆蓋率得到了有效的提升，在森林撫育中，對(duì)森林資源進(jìn)行有效管護(hù)和修復(fù)，是推動(dòng)天保工程的重要措施，加強(qiáng)對(duì)森林撫育補(bǔ)貼政策的認(rèn)知和政策的了解，可以使天保工程的實(shí)施效果得到大幅增強(qiáng)。本文以會(huì)澤縣天保工程區(qū)森林作為重點(diǎn)調(diào)查對(duì)象，針對(duì)該片森林撫育補(bǔ)貼政策在天保工程中的實(shí)施效果進(jìn)行數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)，從而分析出該區(qū)域森林撫育政策的實(shí)施情況，同時(shí)提出對(duì)應(yīng)的改進(jìn)建議和方法。

1 政策與組織實(shí)施

1.1 森林撫育補(bǔ)貼政策

在森林撫育補(bǔ)貼政策中，享受補(bǔ)貼政策的有國(guó)有企業(yè)、國(guó)有林場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社以及林業(yè)職工等。在森林撫育補(bǔ)貼中，撫育的對(duì)象有林中的幼齡林和中齡林，我國(guó)與2012 年正式制定森林撫育補(bǔ)貼制度運(yùn)行，其補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為1800 元/hm2，在這1800 元/hm2中，其中1710 元作為森林撫育補(bǔ)貼的直接費(fèi)用，剩下的90 元作為間接費(fèi)用，用于森林調(diào)查的相關(guān)設(shè)計(jì)費(fèi)用[1]。通常情況下，森林撫育補(bǔ)貼的主要目標(biāo)是增加森林的密植度、改善森林生態(tài)系統(tǒng)、增加林業(yè)相關(guān)人員就業(yè)率以及增加林業(yè)人員的經(jīng)濟(jì)收入。在對(duì)云南某林業(yè)區(qū)域采取天保工程中，期間不斷調(diào)減木材產(chǎn)量乃至全面停止林業(yè)采伐過(guò)程中，相關(guān)的森林撫育補(bǔ)貼政策的參與主體依舊以林業(yè)局為主，對(duì)于森林撫育補(bǔ)貼起到了重要的支撐作用。

1.2 森林撫育的組織實(shí)施

云南某森林區(qū)域撫育生產(chǎn)的組織實(shí)施主要分為兩個(gè)時(shí)間段，分別是設(shè)立調(diào)查作業(yè)設(shè)計(jì)階段和審批開(kāi)展森林撫育工作階段。通常在落實(shí)森林補(bǔ)助政策時(shí)，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)以基層林場(chǎng)為主，在“造林”“管護(hù)”“撫育”等林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)任務(wù)中，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式或者向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)，可以有效落實(shí)林區(qū)在落實(shí)林業(yè)補(bǔ)助政策時(shí)進(jìn)行可探索的獨(dú)立承包參與方式。在對(duì)云南某森林區(qū)域的撫育補(bǔ)貼調(diào)查中，抽取的樣本用戶有30 個(gè)，其中93.5%的樣本用戶可以通過(guò)林場(chǎng)組織進(jìn)行參與，在沒(méi)有職工獨(dú)立承包和聯(lián)合承包的情況下，獨(dú)立承包的林場(chǎng)占比分別只有4.8%和11.7%。因此可以看出，森林撫育是林業(yè)補(bǔ)助生產(chǎn)的重點(diǎn)項(xiàng)目，如果沒(méi)有森林撫育補(bǔ)助，相關(guān)人員對(duì)林業(yè)承包的積極性明顯不高，由于林場(chǎng)職工的森林撫育途徑相對(duì)而言比較簡(jiǎn)單，日常的工作不需要任何程序，只需要在森林撫育中割灌和除草即可，偶爾會(huì)有補(bǔ)植的工作任務(wù)。

2 數(shù)據(jù)和調(diào)查方法

2.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

針對(duì)會(huì)澤縣天保工程區(qū)森林開(kāi)展調(diào)查，對(duì)上一年度的森林樣本情況進(jìn)行調(diào)查，采用訪談、問(wèn)卷調(diào)查等方式，了解森林撫育補(bǔ)貼政策在天保工程中的實(shí)際運(yùn)行情況。其中檢測(cè)年份選在2011—2015 年這四個(gè)時(shí)間段，對(duì)樣本的抽取步驟中，以會(huì)澤縣的寶云、古城、礦山、大井等鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為樣本，形成連續(xù)的非平衡面板數(shù)據(jù)，對(duì)不同的森林撫育人員采用隨機(jī)抽樣的方法確定樣本，選擇的職工家庭有30 戶，共計(jì)180 個(gè)樣本戶，每個(gè)樣本家庭平均規(guī)模為4.5 人，平均年齡為58.3 歲，受教育年限為10.7 年。其中55.1%的戶主是林業(yè)局在崗撫育員工或者臨時(shí)工人員，其他多為當(dāng)?shù)刈艋蛘咂渌橇謽I(yè)局人員[2]。

2.2 調(diào)查方法

在獲得問(wèn)卷調(diào)查等相關(guān)資料后，對(duì)云南森林資源狀況和民生狀況進(jìn)行分析，并對(duì)以往森林撫育補(bǔ)貼政策的發(fā)展方向進(jìn)行多方位比較，有利于深入了解并分析森林撫育補(bǔ)貼政策的成效和問(wèn)題。在云南森林資源的發(fā)展和對(duì)民生的改善中，采取不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行選取，如表1 所示，實(shí)現(xiàn)對(duì)森林撫育補(bǔ)貼政策等方面的有效評(píng)估。在評(píng)估森林撫育補(bǔ)貼政策對(duì)國(guó)有林區(qū)民生改善情況的作用效果方面，森林撫育補(bǔ)貼的職工占在崗人數(shù)比例以及參加森林撫育工作時(shí)間這兩個(gè)比例作為衡量指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)林區(qū)勞動(dòng)力的吸納水平，使森林撫育補(bǔ)助政策的就業(yè)保障水平得到有效提升。

表1 指標(biāo)選取說(shuō)明

3 森林撫育補(bǔ)貼政策的效果

3.1 有利于提高森林資源質(zhì)量

自從對(duì)云南森林開(kāi)展撫育補(bǔ)貼以來(lái)，使得云南林區(qū)逐漸保留了森林撫育作業(yè)樣地，森林撫育質(zhì)量得到了明顯的改善。從撫育政策開(kāi)始執(zhí)行后，三年時(shí)間內(nèi)森林撫育蓄積增長(zhǎng)率提高了0.5%～13.5%，平均增長(zhǎng)率提高到6.2%左右，同時(shí)森林的采伐情況也有所減少，不同混交林在不同的樹(shù)齡階段，總生長(zhǎng)量、年平均生長(zhǎng)量以及年均蓄積增長(zhǎng)率都有明顯的提升，如表2 所示[3]。

表2 2011—2015 年不同類(lèi)型森林撫育后蓄積量的變化情況

3.2 有利于促進(jìn)林分生長(zhǎng)

在對(duì)森林撫育補(bǔ)貼政策的實(shí)施中，森林蓄積量開(kāi)始增加，2015 年其中云南活力木蓄積量已經(jīng)達(dá)到0.41 億m3，是2011 年活力木蓄積量的1.5 倍，平均增長(zhǎng)2%，與其他不同的森林試點(diǎn)區(qū)域就森林撫育效果和人工作業(yè)區(qū)域進(jìn)行對(duì)比，也有明顯的成效。在森林撫育過(guò)程中，重點(diǎn)增加蓄積量，使森林結(jié)構(gòu)得到不斷改善，可以有效做到相關(guān)防治，由于森林蓄積量的明年增加，因此做好對(duì)應(yīng)的衛(wèi)生伐等撫育工作，同時(shí)對(duì)樹(shù)木進(jìn)行病蟲(chóng)害防治，保障樹(shù)木的健康生長(zhǎng)。

3.3 有利于增加就業(yè)崗位

做好森林撫育補(bǔ)貼政策的過(guò)程中，可以推動(dòng)天保工程項(xiàng)目的開(kāi)展，從而給人們提供了就業(yè)機(jī)會(huì)。在云南森林試點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行天保工程項(xiàng)目的開(kāi)展中，其中森林撫育補(bǔ)貼的職工占崗位總?cè)藬?shù)的13%以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了森林撫育補(bǔ)貼政策之前的職工人數(shù)[4]。2011 年云南不同區(qū)域森林工作職員平均只有不到35 人，且每天人均工作時(shí)間超過(guò)12h，但隨著森林撫育補(bǔ)貼政策的執(zhí)行，到2015 年云南不同森林區(qū)域職工平均達(dá)到了50 人以上，同時(shí)每天平均工作時(shí)間都保證在8h 以?xún)?nèi)，大幅降低了森林工作問(wèn)題和就業(yè)問(wèn)題。

3.4 有利于打造高層次的天然林護(hù)人員

在天保工程中建立天然林管護(hù)人員的培訓(xùn)制度，并通過(guò)建立相關(guān)財(cái)政林業(yè)補(bǔ)助項(xiàng)目，能夠?qū)⒘謽I(yè)職工隊(duì)伍改造成天然林護(hù)林隊(duì)伍。通過(guò)科學(xué)的培訓(xùn)方式，打造出高層次的天然林護(hù)林團(tuán)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)天然林的修復(fù)新的治理體系，在對(duì)現(xiàn)有的林業(yè)職工進(jìn)行可續(xù)的技術(shù)培訓(xùn)，促使他們掌握更多的智慧林業(yè)新技術(shù)。在對(duì)林場(chǎng)的治理體系的生態(tài)管理維護(hù)中，可以繼續(xù)消化冗余的管理工作，對(duì)補(bǔ)助資金向著天然林護(hù)林人員方面傾斜。相對(duì)而言，云南試點(diǎn)區(qū)域的森林撫育職工比較多林護(hù)工作改革難度比較大，因此在整個(gè)林改的過(guò)程中，可以首先建立出天然林保護(hù)修復(fù)治理的示范區(qū)，從示范區(qū)展開(kāi)護(hù)林工作，有利于更好地打造出高層次的天然林護(hù)團(tuán)隊(duì)。

4 影響森林撫育補(bǔ)貼政策實(shí)施的原因分析

4.1 森林撫育補(bǔ)貼對(duì)員工的收入提升較為有限

在云南試點(diǎn)區(qū)域的森林撫育補(bǔ)貼政策中，有75%以上的職工有著強(qiáng)烈的工作意愿，但由于國(guó)家對(duì)森林撫育補(bǔ)貼的資金有限，很難滿足職工的收入需求。主要原因是森林崗位就業(yè)人員以當(dāng)?shù)剞r(nóng)民為主，生活中大部分時(shí)間用于森林防治工作，主要經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源于森林撫育補(bǔ)貼。

4.2 森林撫育補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低

在云南試點(diǎn)森林的撫育補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)中，通常是按照1800 元/hm2，除過(guò)扣除90 元的間接費(fèi)用外，用于補(bǔ)貼的資金只有1710 元[5]。但這些補(bǔ)助資金并沒(méi)有隨著勞動(dòng)力工資的增加而有所提高。造成森林撫育補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低的原因在于社會(huì)物價(jià)快速上漲，人力資本價(jià)值提升，森林撫育經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)以及投入成本高等多種原因，同時(shí)在森林撫育補(bǔ)貼中，各地區(qū)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和與實(shí)際工作量和勞動(dòng)力水平也沒(méi)有明確的對(duì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。

5 結(jié)語(yǔ)

森林撫育補(bǔ)貼政策是國(guó)家為了提高森林資源發(fā)展和民生改善的有效措施，通過(guò)森林撫育補(bǔ)貼，可以促使天保工程的有效開(kāi)展，推動(dòng)森林資源的質(zhì)量和數(shù)量得到提升。但由于受到各種因素的影響，我國(guó)森林撫育補(bǔ)貼在天保工程中的實(shí)施，依舊存在一定的問(wèn)題，因此需要加強(qiáng)就業(yè)崗位、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以及職工老齡化方面的建設(shè)，才能逐步推動(dòng)我國(guó)森林撫育補(bǔ)貼工作的有效開(kāi)展。