面向全球1.5度溫控時代的中美氣候變化合作

文 | 于宏源 劉璐瑩

作者供職于上海國際問題研究院

氣候問題是當(dāng)今世界最具彌散性、緊迫性和全球性的問題之一。政府間氣候變化專門委員會（IPCC）最新評估報告強(qiáng)調(diào)地球已經(jīng)升溫1.1攝氏度，自然生態(tài)系統(tǒng)和人類社會面臨風(fēng)險加大。聯(lián)合國秘書長古特雷斯（Antonio Guterres）曾提出，“氣候變化持久戰(zhàn)勝負(fù)的轉(zhuǎn)折點就在今年”。

無論從當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、國際影響力來看，還是就各自的碳排放總量而言，中美兩國都是氣候變化領(lǐng)域最具有系統(tǒng)性影響的國家。中美兩國的碳排放總量約占全球的42%，中國和美國在全球氣候變化治理中扮演著重要角色，并在全球能源低碳轉(zhuǎn)型和綠色低碳發(fā)展中發(fā)揮引領(lǐng)作用。

中國將生態(tài)文明建設(shè)融入治國理政宏偉藍(lán)圖，并把碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，在全面推進(jìn)國內(nèi)綠色低碳發(fā)展和能源低碳轉(zhuǎn)型的同時，也在全球生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮全球綠色領(lǐng)導(dǎo)力作用。美國拜登氣候新政則強(qiáng)調(diào)綠色經(jīng)濟(jì)和全球領(lǐng)導(dǎo)地位，旨在從能源消耗源頭上應(yīng)對氣候危機(jī)，實現(xiàn)氣候能源政策對經(jīng)濟(jì)活動的全覆蓋。綠色低碳發(fā)展已經(jīng)成為中美社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要約束框架，并將應(yīng)對氣候變化納入各自經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，通過綠色經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)升級和國際合作來推進(jìn)綠色低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為新冠疫情下的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與長期氣候危機(jī)的共同解決創(chuàng)造機(jī)會。

另一方面，在氣候危機(jī)與新冠疫情、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、大國關(guān)系等挑戰(zhàn)多重交織的背景下，中美綠色低碳政策也面臨顯著的挑戰(zhàn)。美國拜登政府以財政補(bǔ)貼推動新能源發(fā)展為核心的能源政策面臨化石能源利益集團(tuán)的阻力及國內(nèi)政治極化的挑戰(zhàn)，能否動員充足的國內(nèi)資源推動清潔能源產(chǎn)業(yè)的快速轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)拜

登政府的能源和氣候雄心仍面臨較大政策不確定性。中國盡管通過加強(qiáng)頂層設(shè)計確立了碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，并積極推進(jìn)國內(nèi)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，但在當(dāng)前初級能源消費以煤為主的現(xiàn)實下，減碳雄心的實現(xiàn)與短期內(nèi)保障民生、穩(wěn)定生產(chǎn)的需求之間存在張力，碳達(dá)峰目標(biāo)的實現(xiàn)需要付出巨大的努力。在地緣政治陰影下，中美經(jīng)貿(mào)與技術(shù)關(guān)系日益趨向競爭，也對全球清潔能源供應(yīng)鏈穩(wěn)定性及技術(shù)合作研發(fā)造成阻礙。

盡管中美關(guān)系緊張的整體態(tài)勢并未發(fā)生改變，但氣候合作關(guān)于全人類命運，因而中美氣候合作具有必要性。目前來看，氣候合作可能是兩國間最有可能實現(xiàn)的，也是最具雙贏效益的領(lǐng)域之一。2014年11月中美兩國政府曾共同宣布《中美氣候變化聯(lián)合聲明》，對推動2015年國際社會達(dá)成《巴黎協(xié)定》、促進(jìn)氣候變化領(lǐng)域的全球治理進(jìn)程起到了引領(lǐng)作用。2021年4月《中美應(yīng)對氣候危機(jī)聯(lián)合聲明》也為中美重回氣候合作高地鋪路。

2021年11月10日，中國和美國在聯(lián)合國氣候變化格拉斯哥大會（COP26）期間發(fā)布《中美關(guān)于在21世紀(jì)20年代強(qiáng)化氣候行動的格拉斯哥聯(lián)合宣言》。中美在聯(lián)合聲明中表示，堅持?jǐn)y手并與其他各方一道加強(qiáng)《巴黎協(xié)定》實施的承諾，在體現(xiàn)共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力原則、考慮各國國情的基礎(chǔ)上，采取強(qiáng)化的氣候行動，有效應(yīng)對氣候危機(jī)。

不少外媒認(rèn)為，中國承諾將就氣候問題與美國合作是“出人意料”的，甚至是“罕見”的，但是結(jié)果是令人鼓舞的。中國氣候變化事務(wù)特使解振華指出，這份聯(lián)合宣言是過去一年兩國氣候官員30多次會談的結(jié)果，也再次表明“合作是中美兩國的唯一選擇。通過合作，中美可以實現(xiàn)許多不僅有利于我們兩國，而且有利于整個世界的重要事務(wù)”。但是總體來看，這次合作還是在意料之中的。

甲烷減排：最“重要”的合作

在中美氣候合作和本次宣言之中，甲烷減排極具代表性。按中國對中美氣候合作領(lǐng)域的優(yōu)先性排序，從高到低應(yīng)當(dāng)依次是低碳技術(shù)、新能源裝備、甲烷減排。而美國的優(yōu)先排序應(yīng)該首先是甲烷減排，其次是新能源裝備，由于美國本身低碳技術(shù)的先進(jìn)性，在一定程度上，低碳技術(shù)相對不在美國的考慮范圍內(nèi)。負(fù)排放技術(shù)（即低碳、零碳和負(fù)碳技術(shù)）是國家氣候治理布局的關(guān)鍵支撐，而中美在高端技術(shù)上仍存在差距。

可以看到的是，解振華并未承諾中國將參與由美國和歐盟所牽頭的“全球甲烷承諾”倡議（Global Methane Pledge），該倡議要求簽署國家將甲烷排放量削減約三分之一，這對于發(fā)展中國家來說難度極大。宣言表示，雙方計劃在國家和次國家層面制定強(qiáng)化甲烷排放控制的額外措施。中方計劃在其近期通報的國家自主貢獻(xiàn)之外，制定一份全面、有力度的甲烷國家行動計劃，爭取在21世紀(jì)20年代取得控制和減少甲烷排放的顯著效果。同時，中美計劃在2022年上半年共同召開會議，聚焦強(qiáng)化甲烷測量和減排具體事宜，包括通過標(biāo)準(zhǔn)減少來自化石能源和廢棄物行業(yè)的甲烷排放，以及通過激勵措施和項目減少農(nóng)業(yè)甲烷排放，這被認(rèn)為是中國在該領(lǐng)域目前做出的最重要表態(tài)。

甲烷減排對于人類實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》提出的溫升控制目標(biāo)意義重大，在此之前，中國并未加入美國和歐盟牽頭的“全球甲烷減排承諾計劃”，在甲烷減排方面，中國的積極參與也證明了中國作為負(fù)責(zé)任大國在減少甲烷排放上的努力，表明中國不會缺席甲烷減排，且會以符合中國發(fā)展整體規(guī)劃和目標(biāo)的方式參與進(jìn)甲烷減排中。但是中國能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主，這是資源稟賦上的局限，目前我國還存在對于甲烷檢測技術(shù)不足等問題，在甲烷減排的合作中，需要有技術(shù)支撐，總體上沒有低碳技術(shù)和先進(jìn)能源技術(shù)支撐的中美合作可能只是一個片花。

可以注意到的是，在現(xiàn)行形勢下，中美之間的氣候合作必須有完備的機(jī)制支撐，雙方同意建立“21世紀(jì)20年代強(qiáng)化氣候行動工作組”，該工作組將“定期舉行會議，以應(yīng)對氣候危機(jī)，推進(jìn)多邊進(jìn)程，重點是在本十年內(nèi)加強(qiáng)具體行動”。謝振華表示，工作組將在明年上半年召開第一次會議，就雙方開展的電力系統(tǒng)、甲烷、森林保護(hù)等方面開展實實在在的、采取行動的合作。有了機(jī)制保障，雙方便不能僅僅停留在話語層面，必須要有行動，這也更有利于未來政策和目標(biāo)實施的落地。

仍在路上：中美減碳目標(biāo)實現(xiàn)難度

美國制定了到2035年100%實現(xiàn)零碳污染電力的目標(biāo)，中國將在“十五五”時期逐步減少煤炭消費，并盡最大努力加快此項工作。中美繼續(xù)秉承2度目標(biāo)，爭取1.5℃的溫升目標(biāo)。CNN報道中指出，COP26協(xié)議草案包括有史以來最強(qiáng)有力的措辭，要求將全球溫升限制在1.5攝氏度以內(nèi)。

就實施難度來看，美國一次能源消費結(jié)構(gòu)主要以石油、天然氣為主，發(fā)電結(jié)構(gòu)主要以天然氣為主，而中國主要以煤炭為主，煤炭大約占一次能源消費結(jié)構(gòu)的60%，中國要在非常短的時間內(nèi)達(dá)到減排目標(biāo)，難度是非常大的。主要難度有：第一，我國對煤炭依賴性強(qiáng)，以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)很難在短時間內(nèi)轉(zhuǎn)變；第二，能源轉(zhuǎn)型需要一定時間，我國高耗能高排放產(chǎn)業(yè)規(guī)模大，難以在短時間內(nèi)實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型；第三，當(dāng)前全球低碳、碳中和技術(shù)尚處于發(fā)展階段，成本較高，能源結(jié)構(gòu)系統(tǒng)性轉(zhuǎn)型阻力較大，中美在負(fù)排放技術(shù)（即低碳、零碳和負(fù)碳技術(shù)）上仍存在差距。

與此同時，整體發(fā)展理念與政策支持都需要進(jìn)行深刻變革。習(xí)近平主席在氣候領(lǐng)導(dǎo)人峰會上重申中方將實現(xiàn)3060戰(zhàn)略，并指出對于中國這樣的最大的發(fā)展中國家而言，從碳達(dá)峰到碳中和的時間遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于發(fā)達(dá)國家，將為之付出艱苦努力。中國目前尚未實現(xiàn)碳達(dá)峰，而2020年，碳排放排名前十五位的國家中，美國、俄羅斯、日本、巴西、印度尼西亞、德國、加拿大、韓國、英國和法國已經(jīng)實現(xiàn)碳達(dá)峰。與西方先實現(xiàn)現(xiàn)代化、后考慮碳減排不同，中國作為發(fā)展中國家，我們的難度在于力爭實現(xiàn)減碳和經(jīng)濟(jì)增長的雙贏。相對而言，發(fā)達(dá)國家目標(biāo)實現(xiàn)較我國而言難度會小一些。

而美國政府氣候變化政策有很強(qiáng)的“周期性”和“易變性”，這構(gòu)成當(dāng)前拜登政府國際氣候領(lǐng)導(dǎo)力構(gòu)建的最大制約因素，且由于美國國內(nèi)部分民眾以及共和黨對減排持反對意見，民主黨在未來大選中是否會連任也未曾得知，這些因素將影響美國能否兌現(xiàn)自己的承諾，在美國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)狀況等壓力下，美國是否遵守承諾未曾得知。

單就甲烷排放而言，甲烷是僅次于二氧化碳的第二大溫室氣體，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）的數(shù)據(jù)顯示，自工業(yè)化前時代以來，甲烷對全球變暖的貢獻(xiàn)率約達(dá)31%。其中，35%的人為甲烷排放來自化石燃料使用，40%來自于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但是就目前來看，做到有效準(zhǔn)確的甲烷監(jiān)測還是有一定困難的，美國油氣行業(yè)大多數(shù)的甲烷排放源于泄漏、設(shè)備故障和其它“非正常”運行情況減排的過程中，因此美國希望將抓手放在天然氣和石油等能源問題上，忽視了本身農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的甲烷排放，未來還需要二者齊頭并進(jìn)。與此同時，對于水稻等作物的甲烷減排對中國來說十分重要，中國需要先進(jìn)技術(shù)提高甲烷監(jiān)測效率和準(zhǔn)確性，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面的減排仍有很長的路要走。

展望未來：中美氣候合作有希望

中美各自有各自的減排難點，此次合作對雙方實現(xiàn)各自減碳目標(biāo)的貢獻(xiàn)還有待進(jìn)一步商榷，但此次宣言可以視為是中美合作的良好開端。美國氣候特使克里回應(yīng)說，“我認(rèn)為這只是一個開始，如果我們努力，可以進(jìn)入一個更好的水平”。這也證明了在中美關(guān)系緊張的情勢下，中美仍有可以合作的基礎(chǔ)，仍不能拋棄全人類的共同利益，中美之間的合作也提振了世界信心，對于世界所共同關(guān)心的格拉斯哥氣候大會是否會有實質(zhì)性進(jìn)展的疑問給予了積極的回應(yīng)。

未來，中美恢復(fù)在氣候領(lǐng)域的合作動力依在，并有望走向新高，中美之間合作的空間要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于沖突的摩擦面，合作阻力大不意味著不能合作。中美需要重建非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作互信，有大局觀念，盡管日后仍有諸多不確定因素，但是要想進(jìn)一步促進(jìn)目標(biāo)的實現(xiàn)，合作還是走出氣候挑戰(zhàn)深淵的出路。中美兩國都應(yīng)以大國引領(lǐng)開啟氣候變化領(lǐng)域的人類命運共同體建設(shè)。

第一，要以“21世紀(jì)20年代強(qiáng)化氣候行動工作組”機(jī)制為依托，在具體領(lǐng)域達(dá)成共識，落實行動。從工業(yè)和電力領(lǐng)域脫碳、節(jié)能建筑、綠色交通到綠色和氣候韌性農(nóng)業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域擴(kuò)大中美氣候合作的寬度和深度。繼續(xù)堅持元首外交、峰會外交對中美氣候合作的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，中美可以在UNFCCC、CEM、MI、IRENA、G20、WTO、IMF、APEC等國際多邊合作平臺加強(qiáng)大國標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)，將多邊協(xié)調(diào)和雙邊溝通相結(jié)合，消解分歧，共享合作，為實現(xiàn)應(yīng)對氣候變化《巴黎協(xié)定》確定的目標(biāo)作出更大努力和貢獻(xiàn)。

第二，要推進(jìn)多利益攸關(guān)方的氣候和清潔能源合作。中美氣候合作需要將更多元的行為體納入到治理進(jìn)程中，尤其是對于甲烷等領(lǐng)域的監(jiān)測等方面，推動技術(shù)革新十分重要。鼓勵雙方的清潔能源技術(shù)主要研發(fā)機(jī)構(gòu)、清潔能源設(shè)備制造領(lǐng)軍企業(yè)、民間智庫組織、能源生產(chǎn)及消費主體等多元行為體共同參與并探索包容性平臺中的合作創(chuàng)新模式。推進(jìn)中美地方在清潔低碳城市建設(shè)、空氣污染治理等互補(bǔ)互利領(lǐng)域合作。中美在負(fù)排放技術(shù)上上仍然存在差距，技術(shù)合作是兩國實現(xiàn)有效合作的關(guān)鍵一步，科學(xué)界共識是兩國科技交流的基礎(chǔ)。

第三，要共同幫助推動欠發(fā)達(dá)國家的氣候治理進(jìn)程。氣候問題事關(guān)全人類的共同利益，幫助發(fā)展中國家獲得應(yīng)對氣候變化的資金是COP26會議的核心問題之一，但目前提供的資金距發(fā)展中國家宣布其需要的尚有差距。且包括印度、中國、斯里蘭卡等立場相近發(fā)展中國家聯(lián)盟（LMDC）強(qiáng)烈抗議發(fā)達(dá)國家試圖強(qiáng)制執(zhí)行1.5度升溫限制下的“碳殖民”，認(rèn)為此舉違反了共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，中美首先要在這些領(lǐng)域達(dá)成共識。中美應(yīng)當(dāng)承擔(dān)大國責(zé)任，有義務(wù)向諸多發(fā)展中國家提供公共產(chǎn)品，幫助貧困國家發(fā)展與減排，共同應(yīng)對氣候威脅。中國期待同包括美方在內(nèi)的國際社會一道，共同為推進(jìn)全球環(huán)境治理而努力。