我國畜禽養(yǎng)殖排污許可制度及實施現(xiàn)狀

姜彩紅，王紅，吳根義*，馬曉蕊，丘麗清

（1.生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學(xué)研究所，廣州 510530；2.湖南省岳陽生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心，湖南岳陽 414000）

全面實行排污許可制，構(gòu)建以排污許可為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，是黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明體制改革的重要決策部署[1-2]。2016年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》，明確了排污許可制度改革的頂層設(shè)計、總體思路和工作部署，拉開了我國排污許可制改革的序幕；2021年我國第一部《排污許可管理條例》頒布實施，標(biāo)志著我國基本建成了以排污許可為核心的固定污染源管控體系。畜禽養(yǎng)殖是我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域唯一納入排污許可管理的行業(yè)，2019年6月，《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范畜禽養(yǎng)殖行業(yè)》（HJ 1029—2019）（以下簡稱《規(guī)范》）由生態(tài)環(huán)境部首次發(fā)布并實施。了解畜禽養(yǎng)殖行業(yè)排污許可管理制度，掌握行業(yè)排污許可證核發(fā)現(xiàn)狀，深入分析當(dāng)前行業(yè)排污許可證核發(fā)與監(jiān)管中存在的主要問題，對充分發(fā)揮排污許可在畜禽養(yǎng)殖污染治理中的作用，促進(jìn)養(yǎng)殖行業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1 畜禽養(yǎng)殖排污許可制度分析

1.1 納入許可的畜禽品種分析

我國生豬、奶牛、肉牛、蛋雞、肉雞、鴨、鵝、羊等在各地普遍養(yǎng)殖，且養(yǎng)殖量均較大，其對環(huán)境的潛在污染風(fēng)險也大，因此，將以上8 類作為主要品種納入排污許可范圍；除這8 類主要品種外，各地還有一些具有地方特色的畜禽品種，具有明顯的區(qū)域特點，全國總量較小，但對某一地區(qū)來說可能是主要養(yǎng)殖品種，其養(yǎng)殖對環(huán)境的影響不可忽視，因此，將各地納入統(tǒng)計口徑的地方養(yǎng)殖品種也納入排污許可范圍。

1.2 納入許可的養(yǎng)殖規(guī)模分析

我國是農(nóng)業(yè)大國，也是世界畜禽第一生產(chǎn)大國和消費大國，畜禽養(yǎng)殖是我國農(nóng)業(yè)的支柱產(chǎn)業(yè)，生豬養(yǎng)殖量占世界總量的50%，禽類養(yǎng)殖量占世界總量的1/3，肉類總產(chǎn)量約占世界的30%。根據(jù)2018 年中國畜牧獸醫(yī)統(tǒng)計年鑒，我國出欄生豬69 382.4 萬頭，存欄奶牛1 079.8 萬頭，出欄肉牛4 397.5 萬頭，出欄家禽1 308 936萬羽；全國共有畜禽養(yǎng)殖場6 887.6萬家，其中生豬養(yǎng)殖場3 155.9 萬家，奶牛養(yǎng)殖場66.2 萬家，肉牛養(yǎng)殖場854.9 萬家，蛋雞養(yǎng)殖場1 023.7 萬家，肉雞養(yǎng)殖場1 786.9 萬家[3]。如此大的養(yǎng)殖場數(shù)量，全部納入許可管理工作量十分大，且中小規(guī)模養(yǎng)殖場大部分采用種養(yǎng)結(jié)合的模式，糞污就近就地種植施肥消納利用，其對環(huán)境的影響風(fēng)險較小。據(jù)第二次全國污染源普查統(tǒng)計，全國畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場為37.8 萬家，規(guī)?；势骄_(dá)到60%左右，規(guī)模養(yǎng)殖場因養(yǎng)殖量大、糞污產(chǎn)生量大，配套的土地難以實現(xiàn)種養(yǎng)平衡，存在較大的污染風(fēng)險。因此，從現(xiàn)有監(jiān)管能力的可行性和污染防控的必要性上考慮，將畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場納入排污許可范圍，既可確保許可證核發(fā)工作可實施，又能有效管控畜禽養(yǎng)殖污染風(fēng)險。

1.3 納入許可的糞污處理模式分析

畜禽養(yǎng)殖糞污處理模式總體上可分為兩種情況，即處理后達(dá)標(biāo)排放及資源化利用。畜禽糞污具有雙重屬性，如糞污通過合理方式資源化利用，表現(xiàn)為資源的屬性，但糞污未經(jīng)合理處理或利用，對外排放則可能造成對環(huán)境的污染，表現(xiàn)出污染的屬性。糞污資源化利用表現(xiàn)為資源屬性不屬于排污，不納入許可范圍；只有當(dāng)糞污無法得到合理利用，向環(huán)境排放才屬于排污行為，納入排污許可范圍。根據(jù)《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019 年版）》[4]，明確當(dāng)前畜禽養(yǎng)殖行業(yè)排污許可管理僅適用于設(shè)有污水排放口的畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場（小區(qū)），糞污處理采用資源化利用模式的畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場（小區(qū)）不納入許可范圍之內(nèi)。

1.4 許可主要污染指標(biāo)分析

我國實行水、氣、聲、渣一體的綜合許可制，針對畜禽養(yǎng)殖行業(yè)廢氣、廢水管控，根據(jù)《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18596—2001），《規(guī)范》明確納入排污許可管理的廢氣污染因子為臭氣濃度，廢水污染因子為懸浮物、化學(xué)需氧量、五日生化需氧量、總磷、氨氮、糞大腸菌群數(shù)、蛔蟲卵。雖然排放標(biāo)準(zhǔn)中未將總氮納入管控，但鑒于當(dāng)前養(yǎng)殖行業(yè)總氮排放量以及水環(huán)境質(zhì)量改善需求，《規(guī)范》中明確了總氮許可排放量管理要求[5]。養(yǎng)殖行業(yè)噪聲管控與工業(yè)行業(yè)管理要求保持一致。廢渣管控與工業(yè)行業(yè)存在差別，畜禽養(yǎng)殖行業(yè)固體廢棄物主要為固體糞污，對于養(yǎng)殖固體糞污的處理，資源化利用是當(dāng)前應(yīng)用最廣也是最有效的方式，因此，《規(guī)范》中明確了固體糞污儲存、處理、運輸、還田利用等全鏈條環(huán)節(jié)的管理要求，從而有效實現(xiàn)對排污單位的全面監(jiān)管。

2 畜禽養(yǎng)殖行業(yè)排污許可實施現(xiàn)狀

2.1 排污許可證核發(fā)現(xiàn)狀

根據(jù)全國排污許可證管理信息平臺數(shù)據(jù)匯總情況，截至2020年11月，畜禽養(yǎng)殖行業(yè)納入系統(tǒng)管理的企業(yè)共有37.91 萬家，其中已核發(fā)排污許可證的1 179家，占總養(yǎng)殖場數(shù)的比例為0.3%，登記管理37.79 萬家，占比99.7%。從養(yǎng)殖種類分析，生豬養(yǎng)殖占主要比例，目前已核發(fā)排污許可證920 張，占行業(yè)發(fā)證總數(shù)的比例為78%；登記管理15.72 萬家，占行業(yè)登記管理總數(shù)的比例為41.2%。從區(qū)域分布情況分析，畜禽養(yǎng)殖行業(yè)發(fā)證企業(yè)主要分布在江西、福建、湖南、浙江等區(qū)域，其中上述4 個區(qū)域發(fā)證企業(yè)數(shù)量占行業(yè)總數(shù)的比例達(dá)58%；登記管理企業(yè)以河南、山東、廣東、遼寧等省份居多。

2.2 取得的成效

2.2.1 有效規(guī)范了企業(yè)排污行為

我國畜禽養(yǎng)殖污染防治工作起步較晚，前期行業(yè)管理基礎(chǔ)薄弱，各地對畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場（小區(qū)）的監(jiān)管沒有形成規(guī)范、有效的管理機制，養(yǎng)殖污染防治長期以來處于環(huán)境監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)。將畜禽養(yǎng)殖行業(yè)納入排污許可監(jiān)管，明確了行業(yè)監(jiān)管思路，針對設(shè)有污水排放口的規(guī)模養(yǎng)殖場（小區(qū)），明確了其污染防治要求，壓實了企業(yè)環(huán)境管理的主體責(zé)任。企業(yè)申請排污許可證時，需同時提交守法承諾書，對申報內(nèi)容的真實性和完整性負(fù)責(zé)，承諾按照排污許可證的規(guī)定排放污染物并嚴(yán)格執(zhí)行，確保實際排放的污染物種類、排放方式、排放濃度和排放量等達(dá)到排污許可要求，進(jìn)一步提升企業(yè)環(huán)保責(zé)任意識，督促并引導(dǎo)養(yǎng)殖業(yè)主逐步從“要我守法”向“我要守法”轉(zhuǎn)變，有效規(guī)范了養(yǎng)殖排污行為；地方主管部門也更為明了、有效地對轄區(qū)內(nèi)規(guī)模養(yǎng)殖場（小區(qū)）分類別、分層次、有重點地開展監(jiān)管工作。

2.2.2 有效引導(dǎo)了養(yǎng)殖場科學(xué)合理地選擇糞污處理模式

通過行業(yè)排污許可證核發(fā)登記工作的實施，在規(guī)范養(yǎng)殖排污管理的基礎(chǔ)上，有效引導(dǎo)養(yǎng)殖場科學(xué)合理地選擇糞污處理模式?！笆濉笨偭繙p排核算結(jié)果顯示，全國完成減排核查的6萬家規(guī)模養(yǎng)殖場中，設(shè)有污水排放口的養(yǎng)殖場為4 200多家，占比在7%左右，而排污許可管理平臺中核發(fā)登記數(shù)據(jù)的匯總結(jié)果顯示，至2020年末全國設(shè)有污水排放口的規(guī)模養(yǎng)殖場（小區(qū)）僅1 179家，這在一定程度上說明隨著養(yǎng)殖環(huán)境監(jiān)管的深入，對推進(jìn)畜禽糞污資源化利用產(chǎn)生了積極作用。

2.3 存在問題分析

2.3.1 對養(yǎng)殖場排污口的認(rèn)定存在偏差

在畜禽養(yǎng)殖行業(yè)排污許可證核發(fā)中普遍存在對養(yǎng)殖場排污口認(rèn)定不清的問題，由于畜禽養(yǎng)殖環(huán)境管理起步較晚，前期基本還沒有要求對養(yǎng)殖場排污口進(jìn)行規(guī)范化建設(shè)和監(jiān)管，大部分養(yǎng)殖場排污口間歇排放，且設(shè)置極不規(guī)范，部分養(yǎng)殖場在農(nóng)業(yè)種植施肥期污水得到利用，而在非施肥期則直接排放，這樣導(dǎo)致部分養(yǎng)殖場實際存在間歇排污行為，而在是否設(shè)有污水排放口認(rèn)定上出現(xiàn)錯誤。養(yǎng)殖場只進(jìn)行登記管理而未按照排污許可管理要求進(jìn)行重點管理。針對設(shè)有污水排放口的定義，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《畜禽養(yǎng)殖行業(yè)排污許可十五問十五答》中明確了適用的兩種情形：一是排污單位采用達(dá)標(biāo)排放模式，廢水經(jīng)厭氧+好氧等方式處理后排放，設(shè)有明確的污水排放口，污水經(jīng)固定排放口直接排入江、河、湖泊、水庫、海域等自然水體環(huán)境和市政污水管網(wǎng)；二是排污單位廢水經(jīng)厭氧+好氧等方式處理后排放，設(shè)有污水排放口，污水排入土地、池塘、溝渠、濕地等外環(huán)境，且排放方式不是資源化利用方式，即污水排放口后未配套規(guī)范的污水儲存池，未配套與養(yǎng)殖規(guī)模匹配的糞污消納土地和規(guī)范的糞污輸送設(shè)施等。

2.3.2 核發(fā)范圍與許可事項不準(zhǔn)確

畜禽養(yǎng)殖行業(yè)糞污處理模式多樣，通過現(xiàn)場調(diào)研與資料調(diào)研，發(fā)現(xiàn)部分企業(yè)以及地方主管部門對畜禽養(yǎng)殖行業(yè)重點管理范圍的理解和認(rèn)識上存在偏差。從目前已申領(lǐng)排污許可證的企業(yè)進(jìn)行分析，部分企業(yè)目前已申領(lǐng)排污許可證，但其污水處理方式實際為資源化利用，不屬于重點管理范圍，不應(yīng)核發(fā)排污許可證。此外，根據(jù)第二次全國污染源普查畜禽養(yǎng)殖行業(yè)普查情況，全國設(shè)有污水排放口的規(guī)模養(yǎng)殖場（小區(qū)）數(shù)占比約為1%，與當(dāng)前排污許可管理平臺中統(tǒng)計數(shù)據(jù)存在一定的差距，說明核發(fā)過程還不全面。另一方面，通過對全國范圍內(nèi)已核發(fā)排污許可證的企業(yè)進(jìn)行抽查分析，發(fā)現(xiàn)部分企業(yè)存在許可排放污染因子、許可排放量不全或執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)有誤的情況。綜合而言，從當(dāng)前行業(yè)發(fā)證情況分析，存在企業(yè)對重點管理類別不明晰、許可事項不全面、地方主管部門未嚴(yán)格把握審批環(huán)節(jié)的問題。

2.3.3 重點管理企業(yè)自動監(jiān)測難以開展

根據(jù)現(xiàn)場調(diào)研情況，結(jié)合各地主管部門反饋的問題，針對重點管理企業(yè)，目前存在發(fā)證過程中主要企業(yè)自動監(jiān)測設(shè)施難以整改完善的問題。地方主管部門反饋在排污許可證核發(fā)過程中，了解到養(yǎng)殖行業(yè)的排污單位經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，無法承受在線監(jiān)測帶來的經(jīng)濟(jì)壓力，在一定程度上削弱了技術(shù)規(guī)范實施的可行性。雖然《規(guī)范》中有明確針對化學(xué)需氧量、氨氮的自動監(jiān)測，若地方根據(jù)環(huán)境管理需求有特殊規(guī)定的，可從其規(guī)定，但在實施過程中，由于環(huán)境管理需求界限難以確定、企業(yè)經(jīng)濟(jì)條件不一、污染治理情況不一等因素，此項說明并未能有效實施。

2.3.4 登記管理信息填報缺乏行業(yè)特征

畜禽養(yǎng)殖屬于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，也是該領(lǐng)域唯一實施排污許可的行業(yè)，畜禽養(yǎng)殖生產(chǎn)與工業(yè)生產(chǎn)存在明顯的行業(yè)特征，其糞污主要是資源化利用，但目前排污許可證登記管理平臺中畜禽養(yǎng)殖行業(yè)填報信息為工業(yè)行業(yè)通用的登記表格，表格中的原輔材料、污染物排放情況、污染治理設(shè)施等信息填報均不適用于養(yǎng)殖行業(yè)，對于糞污資源化利用所要求的條件與管理要求也沒有體現(xiàn)，填報的信息無法體現(xiàn)養(yǎng)殖行業(yè)生產(chǎn)狀況與污染防治現(xiàn)狀，不符合行業(yè)環(huán)境監(jiān)管的需求，對后續(xù)養(yǎng)殖場的監(jiān)管缺乏實際指導(dǎo)作用。

3 下一步工作建議

3.1 開展行業(yè)排污許可證核發(fā)清查工作

針對目前地方主管部門和養(yǎng)殖企業(yè)對重點管理范圍理解有偏差以及重點管理企業(yè)數(shù)量與第二次全國污染源普查數(shù)據(jù)存在差距等問題，建議各地開展養(yǎng)殖行業(yè)排污許可重點管理企業(yè)的清查工作。一方面，嚴(yán)格對照行業(yè)技術(shù)規(guī)范和排污許可分類管理名錄要求核實本區(qū)域重點管理企業(yè)是否準(zhǔn)確，對照第二次全國污染源普查數(shù)據(jù)或部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)，進(jìn)一步核實區(qū)域內(nèi)設(shè)有污水排放口的養(yǎng)殖場是否均按照要求全部核發(fā)了排污許可證；加強對養(yǎng)殖行業(yè)污水排放口規(guī)范化建設(shè)與監(jiān)管，將實際存在排污但排污口不明顯、不規(guī)范的養(yǎng)殖場納入排污許可證核發(fā)范圍，實現(xiàn)重點管理養(yǎng)殖場不遺漏。另一方面，針對部分地區(qū)將采用資源化利用模式的養(yǎng)殖場也核發(fā)了排污許可證的問題，應(yīng)對目前已經(jīng)發(fā)證但存在相關(guān)問題的及時予以改正。

3.2 加快制定行業(yè)自行監(jiān)測技術(shù)規(guī)范

針對畜禽養(yǎng)殖行業(yè)重點管理企業(yè)排污許可證核發(fā)工作，目前存在的主要問題為企業(yè)自動監(jiān)測設(shè)施難以整改到位。畜禽養(yǎng)殖行業(yè)還未發(fā)布自行監(jiān)測技術(shù)規(guī)范，排污單位自行監(jiān)測缺乏有效的依據(jù)，建議主管部門根據(jù)行業(yè)特征，充分了解各地在行業(yè)排污許可管理中自行監(jiān)測方面存在的問題，并結(jié)合各地實際情況，提出符合行業(yè)特征的自行監(jiān)測方案，加快制定行業(yè)自行監(jiān)測技術(shù)規(guī)范。

3.3 調(diào)整畜禽養(yǎng)殖行業(yè)登記管理信息填報表格

根據(jù)行業(yè)排污許可登記管理工作情況，目前納入平臺登記管理的企業(yè)有37.79 萬家，數(shù)量龐大，且目前平臺中登記的信息缺乏行業(yè)特征，無法較為準(zhǔn)確地體現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)狀況與污染防治現(xiàn)狀，也無法實現(xiàn)對登記管理企業(yè)的監(jiān)管。而針對畜禽養(yǎng)殖行業(yè)，登記管理企業(yè)即糞污處理采用資源化利用的養(yǎng)殖場，是目前行業(yè)污染防治工作中日益突出的難點與重點，大部分養(yǎng)殖場在糞污資源化利用過程中存在管理不規(guī)范、儲存設(shè)施偏小、糞污還田量超過消納土地承載能力等問題，對環(huán)境產(chǎn)生一定影響，且此部分養(yǎng)殖場點多、量大，是當(dāng)前我國畜禽養(yǎng)殖環(huán)境監(jiān)管中需重點關(guān)注的對象。因此建議主管部門盡快調(diào)整養(yǎng)殖行業(yè)登記管理信息填報表格，充分考慮養(yǎng)殖行業(yè)特征，并加強對登記管理企業(yè)的監(jiān)管，以排污許可管理為抓手，通過分層次、拉節(jié)點的方式明確登記管理企業(yè)的管理要求，保障畜禽養(yǎng)殖行業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展。