以無(wú)障礙為抓手為殘疾人提供更強(qiáng)有力的法律保障

張萬(wàn)洪

12月3日是國(guó)際殘疾人日?！皣?guó)際殘疾人日”的確立，旨在世界范圍內(nèi)對(duì)殘疾人的權(quán)益引起廣泛關(guān)注。殘疾人保障法是我國(guó)保障殘疾人權(quán)益和促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的法律。今年是該法實(shí)施30周年。30年來(lái)，我國(guó)已形成以殘疾人保障法為主干，以殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例、殘疾人教育條例、殘疾人就業(yè)條例、無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)條例等為重要支撐的殘疾人權(quán)益保障的法律法規(guī)體系，殘疾人的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)權(quán)利不再是以同情和憐憫的方式得到保障，而是對(duì)其作為獨(dú)立的權(quán)利主體的愛(ài)護(hù)和尊重。

黨的十九大報(bào)告指出，必須始終把人民利益擺在至高無(wú)上的地位，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進(jìn)。習(xí)近平總書(shū)記指出，“殘疾人是一個(gè)特殊困難的群體，需要格外關(guān)心、格外關(guān)注?！蔽覈?guó)有8500多萬(wàn)殘疾人，涉及2.6億家庭人口，殘疾人權(quán)益保障工作，事關(guān)群眾切身利益，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定。發(fā)展殘疾人事業(yè)，讓改革發(fā)展成果惠及殘疾人，引領(lǐng)殘疾人創(chuàng)造美好生活，是我們黨奮斗目標(biāo)的有機(jī)組成部分。隨著社會(huì)的迅速發(fā)展，讓殘疾人這一特定群體真正平等地參與到社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)中，實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，過(guò)上獨(dú)立和有尊嚴(yán)的生活，要為殘疾人權(quán)益提供有效的法治保障，包括進(jìn)一步加強(qiáng)立法保障、執(zhí)法保障和司法保障。

習(xí)近平總書(shū)記2020年9月在湖南考察時(shí)指出，“無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)問(wèn)題，是一個(gè)國(guó)家和社會(huì)文明的標(biāo)志，我們要高度重視。”中國(guó)全面建成小康社會(huì)，標(biāo)志著我國(guó)正式邁入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新發(fā)展階段，踏上開(kāi)啟第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的新征程。這個(gè)新征程意味著所有人在社會(huì)中的平等參與、充分融合和全面發(fā)展。對(duì)于殘疾人而言，無(wú)障礙環(huán)境是其走出家門(mén)、參與社會(huì)生活的基本條件，也是方便老年人和社會(huì)全體成員的重要措施，是完善公共服務(wù)和城市功能不可或缺的一個(gè)基本元素。

在確保殘疾人平等實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)權(quán)利的法治體系中，貫穿于經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)領(lǐng)域的一條獨(dú)特主線(xiàn)，是無(wú)障礙原則。我國(guó)已經(jīng)形成以殘疾人保障法和無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)條例為核心，以無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)地方實(shí)施辦法和相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為重要內(nèi)容，以具體領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)規(guī)定為補(bǔ)充的無(wú)障礙法律規(guī)范體系。從1988年國(guó)家制定方便殘疾人使用的城市道路和建筑物設(shè)計(jì)規(guī)范開(kāi)始，截至2021年10月底，有8部法律、4部行政法規(guī)、7部部委規(guī)章、16部現(xiàn)行生效的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和7部國(guó)家政策直接規(guī)定了無(wú)障礙建設(shè)相關(guān)內(nèi)容。這些規(guī)范中，有9部屬于綜合性的無(wú)障礙建設(shè)規(guī)定，19部規(guī)范的27個(gè)條文涉及交通無(wú)障礙，3部規(guī)范的3個(gè)條文涉及旅游無(wú)障礙，9部規(guī)范的16個(gè)條文涉及信息無(wú)障礙，14部規(guī)范的15個(gè)條文涉及公共服務(wù)無(wú)障礙，6部法律的6個(gè)條文包括民法典第二百八十一條涉及社區(qū)無(wú)障礙，以及1部法律援助法涉及公共法律服務(wù)中的無(wú)障礙。

我國(guó)無(wú)障礙建設(shè)與歷年來(lái)的殘疾人事業(yè)五年規(guī)劃密切聯(lián)系在一起。在1988年《中國(guó)殘疾人事業(yè)五年工作綱要（1988—1992）》中僅要求對(duì)“新建的城市道路和公共建筑設(shè)施”實(shí)行方便殘疾人的設(shè)計(jì)規(guī)范，對(duì)“省市和特大城市的主要道路、公共設(shè)施、公共建筑”加以改造；“八五”計(jì)劃增加了文化體育活動(dòng)及場(chǎng)所無(wú)障礙的內(nèi)容；“九五”提出“將執(zhí)行方便殘疾人使用的城市道路和建筑物設(shè)計(jì)規(guī)范納入基本建設(shè)審批內(nèi)容”，并要求“廣泛宣傳、逐步推廣無(wú)障礙設(shè)施”；“十五”將無(wú)障礙建設(shè)列為16條任務(wù)之一，并且增加了信息無(wú)障礙的內(nèi)容；“十一五”在維權(quán)和信息化建設(shè)這兩大任務(wù)中都強(qiáng)調(diào)了無(wú)障礙，提出在全國(guó)100個(gè)城市開(kāi)展無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)；“十二五”再次單獨(dú)將無(wú)障礙建設(shè)列為16條主要任務(wù)之一，提出制定無(wú)障礙條例的法治化要求，并將無(wú)障礙建設(shè)創(chuàng)建工作向縣區(qū)推開(kāi)；“十三五”進(jìn)一步提出推進(jìn)“物聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)信息無(wú)障礙服務(wù)”，無(wú)障礙環(huán)境創(chuàng)建工作延伸到村鎮(zhèn)。在近期發(fā)布的《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)“十四五”實(shí)施方案》中，更是進(jìn)一步明確，到2025年，無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法律保障機(jī)制更加健全，無(wú)障礙基本公共服務(wù)體系更加完備，信息無(wú)障礙服務(wù)深度應(yīng)用，無(wú)障礙人文環(huán)境不斷優(yōu)化，城鄉(xiāng)無(wú)障礙設(shè)施的系統(tǒng)性、完整性和包容性水平明顯提升，支持110萬(wàn)戶(hù)困難重度殘疾人家庭進(jìn)行無(wú)障礙改造，加快形成設(shè)施齊備、功能完善、信息通暢、體驗(yàn)舒適的無(wú)障礙環(huán)境，方便殘疾人、老年人生產(chǎn)生活，增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感，為2035年實(shí)現(xiàn)安全便捷、健康舒適、多元包容的無(wú)障礙環(huán)境奠定基礎(chǔ)。

這些無(wú)障礙相關(guān)的法律和政策，已經(jīng)為促進(jìn)殘疾人平等參與社會(huì)提供了重要支撐。在“十四五”期間，研究者和決策者需要充分把握社會(huì)重點(diǎn)領(lǐng)域立法對(duì)于殘疾人和其他有類(lèi)似需求的群體的重大意義，繼續(xù)完善無(wú)障礙相關(guān)法律和政策體系。為此，首先需要提升無(wú)障礙立法體系的效力層級(jí)，明確相關(guān)權(quán)利的主體、內(nèi)容和救濟(jì)制度。其次，需要促進(jìn)無(wú)障礙專(zhuān)門(mén)立法，完善公共衛(wèi)生危機(jī)管理機(jī)制，回應(yīng)殘疾人和其他群體的無(wú)障礙需求；真正做到以人民為中心和生命至上，依法充分保護(hù)特定群體的各項(xiàng)基本權(quán)利。第三，需要完善無(wú)障礙法律體系的實(shí)施機(jī)制，以制度化形式協(xié)調(diào)多部門(mén)的職責(zé)，確保殘疾人及其組織的參與，提升公共投入，以有效補(bǔ)足我國(guó)無(wú)障礙建設(shè)的短板。

在我國(guó)的相關(guān)實(shí)踐中，對(duì)各類(lèi)特定群體權(quán)益既注重平等保障，又強(qiáng)調(diào)特殊保護(hù)，建立了常態(tài)和非常態(tài)相結(jié)合的特定群體權(quán)益保障機(jī)制。在無(wú)障礙環(huán)境權(quán)保障上，要貫徹以下原則。

第一，智慧推進(jìn)。在無(wú)障礙建設(shè)領(lǐng)域，智慧推進(jìn)主要體現(xiàn)在提供無(wú)障礙設(shè)施設(shè)備和服務(wù)中的智慧方案。例如在公共服務(wù)信息無(wú)障礙方面，“行動(dòng)計(jì)劃”特別指出，要為殘疾人、老年人等網(wǎng)上獲取政務(wù)信息、辦理服務(wù)事項(xiàng)、享有公共服務(wù)提供便利。此外，提供適老智慧服務(wù)，智能輔助器具的研發(fā)生產(chǎn)及其社區(qū)適配和維護(hù)服務(wù)，也與殘疾人權(quán)利息息相關(guān)?！靶袆?dòng)計(jì)劃”以全面推進(jìn)無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)作為兜底，鼓勵(lì)更多無(wú)障礙設(shè)施設(shè)備和服務(wù)的數(shù)字化、智能化升級(jí)。在司法領(lǐng)域，推進(jìn)智慧訴訟服務(wù)建設(shè)，有助于殘疾人、老年人平等獲得司法保護(hù)。

第二，協(xié)調(diào)推進(jìn)。殘疾與婦女、兒童、老年人等不同議題的交叉，增加了殘疾婦女、兒童、老年人等群體共享無(wú)障礙建設(shè)成果的難度。新冠疫情讓人們更重視殘疾與老年人的交叉議題：比如機(jī)構(gòu)化背景下，隔離對(duì)殘疾人、老年人都造成了更嚴(yán)重的影響。貫徹協(xié)調(diào)推進(jìn)原則，對(duì)于保障特定群體各項(xiàng)權(quán)利全面協(xié)調(diào)發(fā)展意義重大。比如為老年人家庭進(jìn)行適老化改造，為老年人交通出行提供便利，也是對(duì)殘疾老年人這個(gè)交叉身份人群的關(guān)注和保障舉措。

第三，合力推進(jìn)。特定群體權(quán)利保障面臨的重難點(diǎn)問(wèn)題，比如無(wú)障礙，尤其需要合力推進(jìn)原則尋求有效解決方案。殘疾人享有無(wú)障礙權(quán)益，涉及信息交流、物理設(shè)施、建筑設(shè)計(jì)、小區(qū)環(huán)境、教育就業(yè)場(chǎng)所、司法保護(hù)領(lǐng)域和其他公共空間的無(wú)障礙等諸多層面。只有建立完善的無(wú)障礙建設(shè)實(shí)施機(jī)制，才能在各級(jí)政府中有效協(xié)調(diào)這些公共部門(mén)的職能，合力推進(jìn)解決這些問(wèn)題，發(fā)揮無(wú)障礙建設(shè)的效能，確保無(wú)障礙建設(shè)效果。有關(guān)合力推進(jìn)一個(gè)成功的例子是，在中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)成立30周年之際，為切實(shí)保障殘疾人合法權(quán)益，方便殘疾人參加訴訟活動(dòng)，最高人民法院與中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)會(huì)簽了《關(guān)于在審判執(zhí)行工作中切實(shí)維護(hù)殘疾人合法權(quán)益的意見(jiàn)》。

一般認(rèn)為，現(xiàn)行無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)條例偏重原則規(guī)定而可操作性較弱。條例多處使用“應(yīng)當(dāng)逐步”“應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件”等表述，在社區(qū)建設(shè)、設(shè)施配套、設(shè)計(jì)驗(yàn)收等環(huán)節(jié)缺乏有效規(guī)定，尚未真正打通無(wú)障礙建設(shè)的“最后一公里”。條例也未賦予殘疾人和其他存在無(wú)障礙環(huán)境需求的主體以民事權(quán)利，相應(yīng)法律責(zé)任多為行政責(zé)任，殘疾人通常無(wú)法對(duì)義務(wù)主體直接提起訴訟，難以獲得關(guān)于無(wú)障礙權(quán)利的有效司法救濟(jì)。針對(duì)這些問(wèn)題，制定無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法呼聲漸高，各界人士期望用法律破解無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)困境。但在立法之前，人民法院在保障無(wú)障礙環(huán)境權(quán)上，大有作為。

首先，重視公共法律服務(wù)中的無(wú)障礙建設(shè)。2019年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》，要求將殘疾人等特定群體作為重點(diǎn)對(duì)象，提出保障殘疾人基本公共法律服務(wù)權(quán)益的舉措，推進(jìn)公共法律服務(wù)場(chǎng)所無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)。2021年通過(guò)的法律援助法第四十五條明確要求法律援助機(jī)構(gòu)為老年人、殘疾人提供法律援助服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況提供無(wú)障礙設(shè)施設(shè)備和服務(wù)?；诖?，人民法院也可以加強(qiáng)與殘聯(lián)維權(quán)部門(mén)和司法行政部門(mén)的相關(guān)合作，確保司法全過(guò)程的無(wú)障礙和平等。

其次，完善無(wú)障礙環(huán)境權(quán)的救濟(jì)機(jī)制。在殘疾人享有無(wú)障礙環(huán)境的權(quán)益受阻時(shí)，或者在無(wú)障礙設(shè)施使用中受到傷害時(shí)，應(yīng)能依法尋求救濟(jì)途徑。在最高人民檢察院的推動(dòng)下，無(wú)障礙公益訴訟在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)揮了深遠(yuǎn)影響。例如2020年浙江全省檢察機(jī)關(guān)共辦理無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)檢察公益訴訟案件178件，制發(fā)檢察建議169份，有力地推動(dòng)了高鐵站、客運(yùn)碼頭、廊道、電梯、停車(chē)位、圖書(shū)館等重點(diǎn)場(chǎng)所和區(qū)域的無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)。2021年5月14日，最高人民檢察院會(huì)同中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)共同舉辦“有愛(ài)無(wú)礙，檢察公益訴訟助推無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)”新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布了無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)檢察公益訴訟典型案例。這些案件，都得到了人民法院的大力支持。

最后，結(jié)合司法改革大局，應(yīng)該鼓勵(lì)司法便民、司法為民服務(wù)的進(jìn)一步創(chuàng)新。這方面的創(chuàng)新探索包括但不限于設(shè)立無(wú)障礙法庭，不只包括物理設(shè)施的完善，比如無(wú)障礙通道、衛(wèi)生間、標(biāo)志牌，拐杖、輪椅、扶手、讀屏、助視、助聽(tīng)等設(shè)備，還包括更加細(xì)化的工作守則乃至訴訟規(guī)則的完善。疫情期間一些地方法院采取網(wǎng)上開(kāi)庭遇到了相關(guān)問(wèn)題，比如視障者無(wú)法通過(guò)面部識(shí)別登錄認(rèn)證，也無(wú)法在線(xiàn)閱讀證據(jù)圖片和簽名確認(rèn)筆錄。解決該問(wèn)題既需要新技術(shù)，也需要考慮到殘疾人而做出便利調(diào)整的庭審工作及訴訟參與規(guī)則。再比如在專(zhuān)門(mén)的無(wú)障礙法庭審理相關(guān)案件，精神或智力殘疾人遭受家庭暴力或未成年殘疾人遭受性侵，其作為受害人或證人的資格如何認(rèn)定。就此實(shí)現(xiàn)殘疾人平等獲得司法保護(hù)，不僅需要更加專(zhuān)業(yè)的人性化的庭審工作制度，還涉及更深層的訴訟規(guī)則的完善。

總之，人民法院應(yīng)推動(dòng)司法全過(guò)程的無(wú)障礙與合理便利。從普法，到立案、審查起訴、法院審理、證人或受害人出庭以及判決執(zhí)行的全部環(huán)節(jié)，確保物理、信息方面的無(wú)障礙和殘疾人的平等參與。這方面的一個(gè)重要依據(jù)是2021年6月最高人民法院發(fā)布《人民法院在線(xiàn)訴訟規(guī)則》，要求優(yōu)化在線(xiàn)訴訟服務(wù)，完善訴訟平臺(tái)功能，加強(qiáng)信息技術(shù)應(yīng)用，降低當(dāng)事人訴訟成本，提升糾紛解決效率。統(tǒng)籌兼顧不同群體司法需求，對(duì)殘疾人士等特殊群體加強(qiáng)訴訟引導(dǎo)，提供相應(yīng)司法便利。我們相信，在人民法院的參與和推動(dòng)下，無(wú)障礙環(huán)境會(huì)越來(lái)越完善，社會(huì)的發(fā)展也會(huì)更加包容、多元和可持續(xù)。

（摘自11月11日《人民法院報(bào)》。作者為武漢大學(xué)法學(xué)院教授、人權(quán)研究院執(zhí)行院長(zhǎng)，殘疾人事業(yè)發(fā)展研究會(huì)權(quán)益保障專(zhuān)委會(huì)主任委員）