基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的全面預(yù)算管理體系研究

李申 上海應(yīng)用技術(shù)大學(xué)

隨著公司治理方案與內(nèi)部控制制度建設(shè)工作的持續(xù)推進(jìn)，事業(yè)單位以新預(yù)算制度（2016年1月1日開始實(shí)施）為準(zhǔn)，增強(qiáng)了戰(zhàn)略導(dǎo)向下對(duì)各類預(yù)算管理相關(guān)工作的有序安排。例如，通過全要素分析的方法，可以制作針對(duì)公共服務(wù)管理項(xiàng)目產(chǎn)品的構(gòu)成要素清單。同時(shí)，根據(jù)要素清單對(duì)應(yīng)設(shè)置財(cái)務(wù)管理指標(biāo)。從根本上推動(dòng)了事業(yè)單位的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)一體化管理實(shí)踐，使全面預(yù)算管理方案可以落實(shí)到“管理要素-管理指標(biāo)”層面。而且，在全面預(yù)算管理方案的實(shí)施階段，能夠進(jìn)一步使具體的戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)踐時(shí)落實(shí)到各個(gè)分層目標(biāo)，進(jìn)而達(dá)到對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)的合理實(shí)現(xiàn)。因此，二者之間存在相互促進(jìn)的關(guān)系，戰(zhàn)略導(dǎo)向有助于事業(yè)單位優(yōu)化資源配置，全面預(yù)算管理實(shí)踐能夠推動(dòng)戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

一、事業(yè)單位全面預(yù)算管理體系現(xiàn)狀

（一）全面預(yù)算管理體制不健全

全面預(yù)算管理體制由制度、機(jī)制構(gòu)成。在應(yīng)用過程中，需要將管理制度規(guī)范條例與各項(xiàng)管理機(jī)制轉(zhuǎn)換為具體的管理實(shí)踐活動(dòng)。當(dāng)前，事業(yè)單位管理體制仍不健全：從具體表現(xiàn)方面看，管理制度規(guī)范條例的設(shè)置、評(píng)估機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制，以及配套的會(huì)計(jì)內(nèi)部控制措施不能較好的發(fā)揮效力。尤其是在各項(xiàng)機(jī)制的實(shí)踐中受到指標(biāo)精細(xì)化程度不足的影響，容易使機(jī)制的應(yīng)用功能受到限制，不能獲得較好的發(fā)揮。從原因方面看，較長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部不同管理部門之間一直存在數(shù)據(jù)共享不足的現(xiàn)實(shí)情況。這種現(xiàn)象很容易增加事業(yè)單位的內(nèi)部信息交易成本，也會(huì)相應(yīng)的制約“全面預(yù)算管理制度牽引、各項(xiàng)機(jī)制并行運(yùn)作”的一體化發(fā)展。另外，在權(quán)責(zé)機(jī)制、協(xié)同機(jī)制的運(yùn)用方面，缺乏針對(duì)具體服務(wù)項(xiàng)目的專項(xiàng)應(yīng)用，造成了全面預(yù)算管理在分項(xiàng)目的執(zhí)行與落實(shí)環(huán)節(jié)不到位問題，也沒有產(chǎn)生協(xié)同機(jī)制應(yīng)用后的協(xié)同效應(yīng)。

（二）全面預(yù)算管理職責(zé)不明確

全面預(yù)算管理以數(shù)據(jù)化管理為主，借助數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)可以推進(jìn)事業(yè)單位的業(yè)財(cái)融合發(fā)展。目前我國(guó)事業(yè)單位在“互聯(lián)網(wǎng)+改革”與對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用過程中已經(jīng)推進(jìn)了數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型升級(jí)，為全面預(yù)算管理的實(shí)施提供了一個(gè)較好的業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)一體化管理系統(tǒng)平臺(tái)。從事業(yè)單位當(dāng)前階段對(duì)全面預(yù)算管理體系的整體建設(shè)情況分析，事業(yè)單位的各項(xiàng)工作已經(jīng)開展且建設(shè)成果較為顯著。然而，對(duì)管理職能的設(shè)置、管理責(zé)任的配套設(shè)置實(shí)踐中，存在職能與責(zé)任不明晰的實(shí)際情況。由此造成了管理決策時(shí)，以高層管理人員商議決策為主的現(xiàn)象，甚至部分事業(yè)單位也存在以財(cái)務(wù)部門全權(quán)負(fù)責(zé)的情況。此類現(xiàn)象與問題的發(fā)生，與事業(yè)單位結(jié)構(gòu)內(nèi)部控制、管理內(nèi)部控制、會(huì)計(jì)內(nèi)部控制存在矛盾，容易使全面預(yù)算管理體系運(yùn)用時(shí)，不能發(fā)揮出較大的應(yīng)用效用，影響了資金的使用效率。

（三）全面預(yù)算考核力度不夠強(qiáng)

全面預(yù)算管理方案研發(fā)設(shè)計(jì)完成后，需要在執(zhí)行過程中實(shí)施評(píng)估考核。我國(guó)事業(yè)單位初步完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型后的評(píng)估考核體系建設(shè)內(nèi)容相對(duì)完善。然而，在考核對(duì)象的分解方面，部分事業(yè)單位仍然未能將考核對(duì)象分解到最后一項(xiàng)要素。這樣，容易使考核指標(biāo)與考核對(duì)象構(gòu)成要素不對(duì)應(yīng)的條件下，導(dǎo)致評(píng)估考核的結(jié)果出現(xiàn)一些偏差。由此造成的結(jié)果是，事業(yè)單位制作的服務(wù)項(xiàng)目清單過于籠統(tǒng)，不僅存在要素清單與各項(xiàng)指標(biāo)之間的不完全對(duì)應(yīng)問題，也不能借助要素清單實(shí)現(xiàn)對(duì)考核指標(biāo)的優(yōu)化處理。因而在全面預(yù)算考核方面，由于考核指標(biāo)的不完善間接導(dǎo)致了考核力度不強(qiáng)的現(xiàn)象。尤其是過于偏重財(cái)務(wù)指標(biāo)，忽略了業(yè)務(wù)指標(biāo)與財(cái)務(wù)指標(biāo)的對(duì)應(yīng)性，未能在業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理之間建立起有利于全面預(yù)算考核的對(duì)應(yīng)關(guān)系，為考核提供便利條件。

二、構(gòu)建事業(yè)單位戰(zhàn)略導(dǎo)向的全面預(yù)算管理體系

（一）明確戰(zhàn)略目標(biāo)，健全全面預(yù)算管理體制

首先，應(yīng)該吸收近年來(lái)的改革經(jīng)驗(yàn)，用系統(tǒng)性思維方式健全全面預(yù)算管理體系。從建設(shè)需求出發(fā)應(yīng)該先明確戰(zhàn)略目標(biāo)，再將事業(yè)單位制定的戰(zhàn)略目標(biāo)分化到全面預(yù)算管理體系，并透過全面預(yù)算管理體制加以體現(xiàn)。建議以全面預(yù)算管理制度機(jī)制一體化模式建設(shè)為目標(biāo)，操作方面應(yīng)用全要素分析與指標(biāo)管理相結(jié)合的方法。建議如下：（1）以實(shí)際的公共服務(wù)管理項(xiàng)目產(chǎn)品為準(zhǔn)，運(yùn)用全要素方法分析具體服務(wù)項(xiàng)目構(gòu)成要素、制作要素清單。再對(duì)照要素清單，以指標(biāo)管理方法為準(zhǔn)，復(fù)核財(cái)務(wù)指標(biāo)、非財(cái)務(wù)指標(biāo)。（2）從對(duì)應(yīng)關(guān)系的角度完成項(xiàng)目要素清單制作與管理指標(biāo)設(shè)置之后，對(duì)全面預(yù)算管理制度規(guī)范條例進(jìn)行復(fù)核與檢查，確保制度的全面性。（3）在制度牽引各項(xiàng)運(yùn)行機(jī)制開展一體化管理實(shí)踐時(shí)，應(yīng)該盡可能剖析各項(xiàng)機(jī)制中的多余指標(biāo)，并根據(jù)實(shí)際的需求對(duì)其進(jìn)行縮減處理。對(duì)于缺少的指標(biāo)則應(yīng)該進(jìn)行添加、補(bǔ)充。（4）全面預(yù)算管理部門的操作人員，可以進(jìn)一步設(shè)置完善的評(píng)估表、監(jiān)督表、激勵(lì)表，進(jìn)而達(dá)到完善全面預(yù)算管理制度機(jī)制的目標(biāo)。

其次，應(yīng)該從思路決定出路的基本原則出發(fā)科學(xué)的轉(zhuǎn)變對(duì)事業(yè)單位公共服務(wù)管理項(xiàng)目的理解與認(rèn)知。建議結(jié)合產(chǎn)業(yè)鏈思維將公共項(xiàng)目作為一種服務(wù)產(chǎn)品，結(jié)合事業(yè)單位實(shí)際業(yè)務(wù)明確目標(biāo)，并通過“將每一分錢花在該花的地方”，而達(dá)到預(yù)期的預(yù)算目標(biāo)。尤其是我國(guó)事業(yè)單位的公共項(xiàng)目相對(duì)固定、內(nèi)容比較明確，在全面預(yù)算管理體制落實(shí)時(shí)，可以根據(jù)公共管理服務(wù)的實(shí)際需求，制定一些滾動(dòng)規(guī)劃方案。以專題規(guī)劃—市場(chǎng)調(diào)研分析—戰(zhàn)略舉措的基本思路，將戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃對(duì)應(yīng)到年度目標(biāo)上。如此，有利于將研發(fā)設(shè)計(jì)的方案落實(shí)到業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)之中，從而使事業(yè)單位對(duì)具體的公共項(xiàng)目進(jìn)行戰(zhàn)略主導(dǎo)下的發(fā)展計(jì)劃，實(shí)施專項(xiàng)預(yù)算管理。同時(shí)，根據(jù)業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)的“基礎(chǔ)功能—目標(biāo)測(cè)算—預(yù)算編制—預(yù)算調(diào)整—滾動(dòng)預(yù)測(cè)—預(yù)算審批—分析考核—預(yù)算控制”等模塊完成對(duì)方案的優(yōu)化處理，最終制定出既符合政策要求，又與公共項(xiàng)目匹配的戰(zhàn)略導(dǎo)向型全面預(yù)算管理方案。業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)系統(tǒng)模塊及其內(nèi)容參看表1。

表1 業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)系統(tǒng)功能

（二）引入保障機(jī)制，明確劃分職能與責(zé)任

首先，在戰(zhàn)略導(dǎo)向下需要將總的目標(biāo)解析為分層目標(biāo)，再按照崗位職能與責(zé)任的劃分，使其獲得精準(zhǔn)定位、有效實(shí)施。從原理上看總目標(biāo)向分層目標(biāo)的解析相對(duì)容易，然而在實(shí)際操作中牽涉到權(quán)力的分配問題、職能的設(shè)置問題、責(zé)任的劃分問題，以及不同部門之間的協(xié)同問題等。因此建議：（1）事業(yè)單位引入權(quán)責(zé)機(jī)制后，能夠結(jié)合崗位職責(zé)設(shè)置使預(yù)算方案的編制崗位、管理崗位職能明確化。同時(shí)針對(duì)各個(gè)崗位的具體負(fù)責(zé)人員，設(shè)置對(duì)應(yīng)的責(zé)任，形成以項(xiàng)目、崗位為準(zhǔn)的職能和責(zé)任匹配模式。任何一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生問題時(shí)，均可以根據(jù)業(yè)務(wù)內(nèi)容追溯到具體的崗位與負(fù)責(zé)人。權(quán)責(zé)機(jī)制的運(yùn)用在實(shí)質(zhì)上保障全面預(yù)算管理制度與機(jī)制落實(shí)到預(yù)算編制、預(yù)算管理執(zhí)行各環(huán)節(jié)。（2）建議先利用事業(yè)單位現(xiàn)用的信息管理系統(tǒng)，通過信息管理平臺(tái)，增強(qiáng)各部門之間的信息共享，降低內(nèi)部信息交易成本，提高協(xié)作效率，再結(jié)合協(xié)同機(jī)制推進(jìn)數(shù)據(jù)共享基礎(chǔ)上的協(xié)同管理。另外，應(yīng)該從事業(yè)單位文化建設(shè)的角度，借助“以人為本”的原則，使事業(yè)單位的各類人才通過參與事業(yè)單位具體的服務(wù)項(xiàng)目，同心協(xié)力的為社會(huì)作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

其次，權(quán)責(zé)機(jī)制、協(xié)同機(jī)制的運(yùn)用，雖然能夠有效保障戰(zhàn)略導(dǎo)向型的全面預(yù)算管理制度在應(yīng)用層面有具備有效運(yùn)作的功能，但是職責(zé)的明確需要與戰(zhàn)略導(dǎo)向型的全面預(yù)算管理分層目標(biāo)保持一致，這仍然需要加強(qiáng)配套的執(zhí)行控制措施。例如：（1）在全面預(yù)算的分解步驟執(zhí)行控制方面，應(yīng)該以預(yù)算中的時(shí)間間隔作為一個(gè)明確的預(yù)算目標(biāo)劃分指標(biāo)，使年度預(yù)算、季度預(yù)算、分期預(yù)算等目標(biāo)更加明確。（2）在全面預(yù)算與部門預(yù)算方案的編制過程中，應(yīng)該設(shè)置一個(gè)明確的次序。一方面，在全面預(yù)算編制實(shí)踐時(shí)，應(yīng)該采用“部門預(yù)算編制-預(yù)算部門編制-部門預(yù)算執(zhí)行”的基本次序進(jìn)行操作。另一方面，需要運(yùn)用逆向思維，反過來(lái)對(duì)目標(biāo)分解工作進(jìn)行有序操作，確保預(yù)算執(zhí)行各部門工作目標(biāo)的明確性。（3）戰(zhàn)略導(dǎo)向型的全面預(yù)算管理方案分解為具體業(yè)務(wù)操作崗位的職責(zé)，才能真正獲得有效落實(shí)。因此，在層層分解目標(biāo)時(shí)，應(yīng)該保障定量分解的可靠性。在現(xiàn)代事業(yè)單位中，建議以具體的公共項(xiàng)目中設(shè)置的崗位為準(zhǔn)，通過將衡量指標(biāo)與崗位職能、責(zé)任對(duì)應(yīng)起來(lái)，增強(qiáng)戰(zhàn)略導(dǎo)向下全面預(yù)算管理總目標(biāo)的有效分解與層層落實(shí)。需要注意的是，在保障權(quán)責(zé)對(duì)等的同時(shí)，應(yīng)該使崗位權(quán)力、崗位職責(zé)擁有一個(gè)或多個(gè)可實(shí)際衡量的指標(biāo)，如此，有利于預(yù)防職責(zé)不明確導(dǎo)致的目標(biāo)無(wú)法落實(shí)、各部門分層目標(biāo)落實(shí)中的協(xié)同合作效率不高等問題。

（三）運(yùn)用指標(biāo)管理，增強(qiáng)全面預(yù)算考核力度

首先，新預(yù)算制度實(shí)施后指標(biāo)化管理方法在全面預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)內(nèi)部控制等各方面獲得了廣泛應(yīng)用。為了增強(qiáng)全面預(yù)算考核力度，需要在戰(zhàn)略導(dǎo)向下，運(yùn)用系統(tǒng)性管理與配套性管理相結(jié)合的思想方法。如此，有利于明確全面預(yù)算管理時(shí)各部門的職責(zé)、增強(qiáng)全面預(yù)算考核力度。建議如下：（1）應(yīng)該突出事業(yè)單位的屬性，運(yùn)用項(xiàng)目處理的方法，確定事業(yè)單位在公益項(xiàng)目或服務(wù)項(xiàng)目的管理實(shí)踐活動(dòng)中要達(dá)到怎樣的目標(biāo)。這樣，可以將事業(yè)單位的總目標(biāo)分化到具體的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)活動(dòng)中，從而針對(duì)具體項(xiàng)目的分層目標(biāo)，編制與運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目業(yè)務(wù)匹配的預(yù)算內(nèi)容，并借助表格法使所有的目標(biāo)轉(zhuǎn)化為預(yù)算編制指標(biāo)。（2）在項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，應(yīng)該使總預(yù)算對(duì)應(yīng)到項(xiàng)目實(shí)施戰(zhàn)略的總目標(biāo)方面，分項(xiàng)預(yù)算對(duì)應(yīng)到項(xiàng)目的分層目標(biāo)方面，使事業(yè)單位服務(wù)項(xiàng)目相關(guān)的全要素與所有費(fèi)用預(yù)算相匹配，做到“做一分事，花一分錢”，預(yù)防預(yù)算方案編制不合理與實(shí)踐過程中的超預(yù)算問題。（3）為了增強(qiáng)全面預(yù)算考核力度、保障全面預(yù)算考核的精準(zhǔn)性。建議在運(yùn)用指標(biāo)管理過程中，配套的增強(qiáng)數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用。例如，現(xiàn)階段，事業(yè)單位中已經(jīng)通過“互聯(lián)網(wǎng)+”改革，建立了業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)一體化信息管理系統(tǒng)。全面預(yù)算考核實(shí)踐中，可以借助業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)、財(cái)務(wù)指標(biāo)庫(kù)的對(duì)應(yīng)關(guān)系實(shí)施績(jī)效考核。例如，部分行政事業(yè)單位引入的平衡計(jì)分卡、突出了戰(zhàn)略導(dǎo)向，有利于建立以戰(zhàn)略意圖為導(dǎo)向的績(jī)效考核體系。需要注意的是，在績(jī)效考核體系應(yīng)用的過程中，借助配套性的數(shù)字化管理技術(shù)，可以將戰(zhàn)略意圖導(dǎo)向下的全面預(yù)算管理績(jī)效考核落實(shí)到四大層面，保障行政事業(yè)單位在明確且精準(zhǔn)分析內(nèi)部流程、財(cái)務(wù)、員工、客戶（社會(huì)公眾）構(gòu)成要素的同時(shí)，通過完善指標(biāo)，達(dá)到對(duì)各個(gè)層面的績(jī)效考核目的。

三、結(jié)束語(yǔ)

總之，全面預(yù)算管理的系統(tǒng)性特征十分鮮明，構(gòu)建基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的全面預(yù)算管理方案有利于促進(jìn)事業(yè)單位業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)向一體化管理方向發(fā)展。由于現(xiàn)階段該方案在制度機(jī)制建設(shè)、部門建設(shè)、考核體系建設(shè)仍待完善。所以，建議采用系統(tǒng)性管理與配套管理相結(jié)合的思路，在當(dāng)前條件下始終以人才為核心，結(jié)合事業(yè)單位具體業(yè)務(wù)促進(jìn)戰(zhàn)略導(dǎo)向型全面預(yù)算管理在事業(yè)單位的有效落實(shí)。