統(tǒng)籌視角下的城郊地區(qū)村莊規(guī)劃編制探索
——以廈門市同安區(qū)五顯鎮(zhèn)村莊為例

許宏彬

(天津市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院有限公司廈門分院 福建廈門 361000)

0 引言

城郊地區(qū)是位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界邊緣，具有城鎮(zhèn)和村莊雙重空間屬性特征的區(qū)域。但從實(shí)際來看，“重城鎮(zhèn)、輕村莊”現(xiàn)象是當(dāng)前城郊地區(qū)的現(xiàn)實(shí)寫照：規(guī)劃建設(shè)和管控以城鎮(zhèn)為主導(dǎo)，而對(duì)其大多數(shù)村莊，也僅僅聚焦于村莊建設(shè)空間內(nèi)，忽視了占比更大的農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間。同時(shí)，各個(gè)村莊只關(guān)注自身發(fā)展，缺乏有效上位指導(dǎo)和整體統(tǒng)籌，造成了城鄉(xiāng)發(fā)展脫節(jié)、村莊盲目發(fā)展和大項(xiàng)目難落地等局面，城鄉(xiāng)發(fā)展極不均衡[1-2]。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快、城鎮(zhèn)空間的進(jìn)一步拓展，城郊地區(qū)的村莊逐漸成為眾多利益主體關(guān)注的重點(diǎn)，開始面臨更深層次的發(fā)展機(jī)遇和利益推動(dòng)。此外，受益于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，城郊地區(qū)村莊的地位和角色正在反轉(zhuǎn)。因此，如何調(diào)整“重城鎮(zhèn)、輕村莊”的既有發(fā)展模式，尋找城郊地區(qū)村莊的發(fā)展新路徑，具有十分重要意義。

本文將從深入分析城郊地區(qū)的發(fā)展困境與矛盾出發(fā)，試圖探索一種統(tǒng)籌型的城郊地區(qū)村莊規(guī)劃編制方法，基于全域、全要素的規(guī)劃新思維，從鎮(zhèn)域統(tǒng)籌和村域?qū)嵤﹥蓚€(gè)角度進(jìn)行規(guī)劃編制創(chuàng)新，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興提供創(chuàng)新的規(guī)劃思路。

1 城郊地區(qū)村莊的困境與矛盾

1.1 村莊長期被動(dòng)發(fā)展

源于長期的社會(huì)分工不同，城鎮(zhèn)和村莊慢慢形成了兩個(gè)不同的利益主體，各自掌握的資源類型和總量各有側(cè)重。而在城郊地區(qū)，由于發(fā)展時(shí)序和政策傾斜因素，往往以城鎮(zhèn)為發(fā)展重心，并在規(guī)劃建設(shè)中優(yōu)先保障城鎮(zhèn)功能，而村莊長期處于被動(dòng)發(fā)展的局面[3]。

因此，受限于村莊為城鎮(zhèn)發(fā)展讓步的現(xiàn)有格局，城郊地區(qū)村莊自身的資源特點(diǎn)往往易被忽視，缺乏總體統(tǒng)籌和資源分配，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)資源未受重視、城鄉(xiāng)發(fā)展逐步脫節(jié)，利益格局分配失衡尤為明顯，村莊活力進(jìn)一步缺失。

1.2 規(guī)劃建設(shè)方向趨同

城郊地區(qū)的村莊建設(shè)起點(diǎn)較高，擁有交通便捷、與城鎮(zhèn)聯(lián)系緊密等優(yōu)勢。隨著城鎮(zhèn)發(fā)展成本向城郊村莊的進(jìn)一步轉(zhuǎn)移，城郊地區(qū)的村莊迎來了巨大發(fā)展契機(jī)。受城鎮(zhèn)吸力和村莊自身推力的雙重影響，大多數(shù)城郊地區(qū)村莊的發(fā)展策略是融入城鎮(zhèn)空間、服務(wù)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，定位上是為城鎮(zhèn)提供居住、土地、勞動(dòng)力和景觀資源等保障要素的重要支撐[4]。

從規(guī)劃實(shí)施來看，只有一部分城郊地區(qū)的村莊憑借機(jī)遇和優(yōu)勢，與城鎮(zhèn)服務(wù)功能有機(jī)結(jié)合，成功轉(zhuǎn)型為城鎮(zhèn)功能的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)了人居生活和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的大變革。而大部分位于城郊地區(qū)的村莊，由于對(duì)自身定位和價(jià)值的模糊認(rèn)知，生搬硬套成功經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)行與城鎮(zhèn)功能相聯(lián)系，陷入了各村規(guī)劃建設(shè)方向趨同的盲目發(fā)展局面，進(jìn)退兩難。

1.3 上位指導(dǎo)缺乏統(tǒng)籌性

通過回顧廈門市已編制的城郊地區(qū)村莊規(guī)劃，普遍存在上位鎮(zhèn)級(jí)層面的規(guī)劃缺失等現(xiàn)象，“就村論村”情況突出。廈門市2015年編制了《廈門市全域空間規(guī)劃一張藍(lán)圖》，整合了各類空間規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，并形成了規(guī)劃一張圖進(jìn)行規(guī)劃管控。從“一張藍(lán)圖”對(duì)城郊地區(qū)村莊的長期管理和實(shí)踐來看，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了戰(zhàn)略性的空間布局和剛性的控制線，重心依然放在城鎮(zhèn)空間內(nèi)，對(duì)指導(dǎo)城郊地區(qū)的具體村莊建設(shè)和特色塑造并未起到積極作用，缺乏針對(duì)性和統(tǒng)籌性。

此外，從村莊規(guī)劃編制方法來看，主要以《福建省村莊規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則(試行)2006版》為依據(jù)，更側(cè)重于村莊居民的建設(shè)空間，忽略了村莊的生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間，村莊特色稟賦無法得到充分展現(xiàn)，發(fā)展動(dòng)力缺失，也與當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略要求相違背[5]。

2 統(tǒng)籌視角下的規(guī)劃編制探索

2.1 研究區(qū)概況

五顯鎮(zhèn)位于廈門市島外同安城區(qū)邊緣，是福建省省級(jí)現(xiàn)代蔬菜基地和廈門市現(xiàn)代業(yè)重點(diǎn)鎮(zhèn)之一。全鎮(zhèn)共有15個(gè)行政村，其中4個(gè)位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)、11個(gè)位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，是廈門市城郊地區(qū)的典型代表之一，如圖1所示。

圖1 五顯鎮(zhèn)村鎮(zhèn)開發(fā)邊界及村莊分布

2.2 總體編制路徑

本文提出的統(tǒng)籌型村莊規(guī)劃編制思路，與傳統(tǒng)村莊規(guī)劃不同，更加關(guān)注全域和全要素視角。以五顯鎮(zhèn)鎮(zhèn)域行政邊界為研究區(qū)域，分別從鎮(zhèn)村統(tǒng)籌和村域?qū)嵤﹥蓚€(gè)層面進(jìn)行規(guī)劃編制創(chuàng)新。鎮(zhèn)村統(tǒng)籌基于全鎮(zhèn)15個(gè)村莊的全域視角，提出鎮(zhèn)級(jí)定位和功能主題，為村域的發(fā)展提供宏、中觀領(lǐng)域的解決思路，并以涵蓋所有行政村的功能協(xié)同單元為骨架，探討村莊發(fā)展機(jī)制；村域?qū)嵤┖w居民點(diǎn)、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間等全要素內(nèi)容，重點(diǎn)落實(shí)村莊建設(shè)訴求，細(xì)化鎮(zhèn)級(jí)定位和功能主題，詳細(xì)指導(dǎo)微觀領(lǐng)域的設(shè)施布局，并梳理形成管控建設(shè)的村莊管控圖則[6]。兩個(gè)層面互為補(bǔ)充、各有側(cè)重，有效解決了傳統(tǒng)村莊規(guī)劃彈性和針對(duì)性不足的問題。

2.3 鎮(zhèn)域統(tǒng)籌要點(diǎn)——理順鎮(zhèn)村規(guī)劃傳導(dǎo)思路

2.3.1 明確發(fā)展主題，謀劃全域產(chǎn)業(yè)體系

對(duì)接廈門都市農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，按照“鄉(xiāng)村旅游發(fā)展大框架”中提出五顯鎮(zhèn)與鄰近的蓮花鎮(zhèn)、汀溪鎮(zhèn)、同安灣和竹壩華僑農(nóng)場共同打造“三鎮(zhèn)一灣一農(nóng)場”鄉(xiāng)村旅游格局的要求，在綜合分析周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)定位特色的基礎(chǔ)上，針對(duì)五顯鎮(zhèn)的特色資源，明確了“鄉(xiāng)趣五顯”的發(fā)展主題。未來，“鄉(xiāng)趣五顯”將與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“山水蓮花”和“樂活汀溪”等主題實(shí)現(xiàn)旅游聯(lián)動(dòng)，共同組成鄉(xiāng)村旅游的特色“三鎮(zhèn)”，融入同安區(qū)鄉(xiāng)村旅游大格局中。

在全域鄉(xiāng)村旅體系方面，構(gòu)建“四趣、一環(huán)”，形成4個(gè)鄉(xiāng)趣主題，彰顯“鄉(xiāng)趣五顯”魅力。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系方面，構(gòu)建“蔬菜、種苗和水果” 三大全農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，以分組團(tuán)協(xié)作+專業(yè)村帶動(dòng)的模式，統(tǒng)籌全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2.3.2 重塑空間格局，引導(dǎo)鎮(zhèn)村協(xié)同發(fā)展

精準(zhǔn)地提出鎮(zhèn)域?qū)用婀δ苤黝}和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，是指導(dǎo)村域?qū)嵤┑闹匾獌?nèi)容之一。而空間格局的完整性和合理性，更是保障各村長久發(fā)展的重要支撐。

因此，在明確“鄉(xiāng)趣五顯”的鎮(zhèn)級(jí)定位的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)圍繞空間特征重塑和產(chǎn)業(yè)板塊優(yōu)化兩個(gè)方面，進(jìn)一步細(xì)化“雙中心、四板塊、大環(huán)線”空間發(fā)展格局(圖2)，形成城市服務(wù)、現(xiàn)代農(nóng)旅和田園文旅三大產(chǎn)業(yè)板塊，打造成為廈門城郊地區(qū)的鄉(xiāng)村振興示范鎮(zhèn)。雙中心包括旅游服務(wù)中心、產(chǎn)業(yè)服務(wù)中心；四板塊為風(fēng)情旅游板塊、現(xiàn)代農(nóng)旅板塊、田園文旅板塊、城市服務(wù)板塊；綜合活力大環(huán)線為依托主要道路串聯(lián)四大板塊，打造綜合活力環(huán)，塑造主題風(fēng)情段落。

圖2 鎮(zhèn)域空間發(fā)展格局

2.3.3 劃定協(xié)同單元，明確全域村莊分工

全鎮(zhèn)一盤棋，打破各村行政邊界限制，根據(jù)類型相近、發(fā)展聯(lián)動(dòng)的原則，劃定4個(gè)功能協(xié)同單元(圖3)，創(chuàng)新性地明確其中的產(chǎn)業(yè)協(xié)作村和專業(yè)村，以“分組團(tuán)協(xié)作+專業(yè)村帶動(dòng)”模式，梳理主次關(guān)系，統(tǒng)籌各村優(yōu)質(zhì)資源，以點(diǎn)帶面，帶動(dòng)發(fā)展。

圖3 協(xié)同單元分布

在4個(gè)協(xié)同單元的基礎(chǔ)上，結(jié)合《福建省村莊規(guī)劃編制指南(試行)2019版》提出的“集聚提升中心型、轉(zhuǎn)型融合城郊型、保護(hù)開發(fā)特色型、搬遷撤并衰退型和待定類型”五大村莊類型，針對(duì)15個(gè)村的自身特點(diǎn)，細(xì)化和明確主導(dǎo)特色方向，尋找各村發(fā)展動(dòng)力。

對(duì)相近類型的村莊，重點(diǎn)從分工合作的角度，圍繞農(nóng)業(yè)或生態(tài)的資源特點(diǎn)，進(jìn)行差異化打造；對(duì)不同類型的村莊，主要考慮功能互補(bǔ)，從一、二、三產(chǎn)業(yè)鏈延伸的角度進(jìn)行深化，形成聯(lián)動(dòng)。譬如，鄰近的兩個(gè)村莊分別為轉(zhuǎn)型融合城郊型和保護(hù)開發(fā)特色型，前者擁有較多城鎮(zhèn)建設(shè)空間，但村莊特色較少，可進(jìn)一步與城鎮(zhèn)功能相融，提供酒店、餐飲、醫(yī)療和教育等城鎮(zhèn)化配套；后者村莊風(fēng)貌完整，可借力前者，吸引周邊游客，提供優(yōu)質(zhì)景觀資源。兩者在發(fā)揮不同優(yōu)質(zhì)資源優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，形成發(fā)展合力[7]。

2.4 村域?qū)嵤┮c(diǎn)——落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求

2.4.1 制定村域策略，帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了“二十個(gè)字”的總要求，分別從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、環(huán)境基礎(chǔ)、文化基礎(chǔ)、社會(huì)基礎(chǔ)和民生目標(biāo)5個(gè)方面，同時(shí)提到編制實(shí)用性規(guī)劃的要求。因此，從多元綜合的角度分析村莊、避免過去對(duì)村莊的簡單認(rèn)識(shí)，是促使村莊全面振興的重要內(nèi)容之一。

在村域?qū)嵺`層面的設(shè)想中，也基于這五方面的內(nèi)容進(jìn)行了深化和提升。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)方面，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)協(xié)同，以功能協(xié)同單元為骨架，劃分出不同合力方向，有針對(duì)性地進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)和招商引資，尋求發(fā)展動(dòng)力；環(huán)境基礎(chǔ)方面，提出全鎮(zhèn)統(tǒng)一的特色風(fēng)貌建設(shè)引導(dǎo)，切實(shí)保障各村面貌的和諧統(tǒng)一；文化基礎(chǔ)方面，重點(diǎn)對(duì)各村重要鄉(xiāng)土文化和風(fēng)俗進(jìn)行歸類和保留，加強(qiáng)城郊地區(qū)村民的社會(huì)歸屬感；社會(huì)基礎(chǔ)方面，明確近期建設(shè)項(xiàng)目和建設(shè)時(shí)序，保障各村有序發(fā)展；民生目標(biāo)方面，制定有彈性、多元化的經(jīng)營方案，通過空間手段，落實(shí)村民需求，實(shí)現(xiàn)富裕目標(biāo)。

2.4.2 強(qiáng)化國土管控，明確管控邊界

結(jié)合國土空間規(guī)劃提出的新任務(wù)和新要求，本次編制也探索出一定的創(chuàng)新內(nèi)容。傳導(dǎo)上位規(guī)劃，明確農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、建設(shè)空間和其他四類管控要素(圖4)，并在村域?qū)用鎰澏ㄓ谰没巨r(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線和村莊建設(shè)邊界，實(shí)行剛性控制。除3條剛性控制線外，一般農(nóng)業(yè)空間和一般生態(tài)空間在遵循相應(yīng)管制條件下，可以進(jìn)行適度產(chǎn)業(yè)開發(fā)和利用，體現(xiàn)規(guī)劃管控方面的剛彈結(jié)合。

圖4 國土管控要素

此外，在依照省指南提出的預(yù)留5%村莊建設(shè)用地作為留白指標(biāo)的指導(dǎo)意見的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步打破各村行政界線限制，在功能協(xié)同單元內(nèi)，對(duì)各村留白用地進(jìn)行統(tǒng)籌分配，保障帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的大型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的空間落位。

2.4.3 創(chuàng)新編制圖則，服務(wù)規(guī)劃管理

由于村莊規(guī)劃使用主體主要為村民和行政部門，其成果應(yīng)更強(qiáng)調(diào)可操作性，對(duì)建設(shè)重點(diǎn)做出更細(xì)致的安排。以《同安區(qū)五顯鎮(zhèn)上厝村村莊建設(shè)規(guī)劃(2019-2035)》為例，通過借鑒控制性詳細(xì)規(guī)劃中的圖則管控思路，探索村莊規(guī)劃的管理實(shí)施路徑，即在各村莊規(guī)劃編制的成果基礎(chǔ)上，增加村莊居民點(diǎn)規(guī)劃管控圖則內(nèi)容(圖5)，明確村莊建設(shè)、公共與公用設(shè)施、歷史文化保護(hù)、人口指標(biāo)和人均建設(shè)指標(biāo)等控制要素。同時(shí)，進(jìn)一步明確近期重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)建設(shè)時(shí)序和資金情況作詳盡的安排，保障項(xiàng)目有序?qū)嵤?/p>

圖5 村莊管控圖則

3 結(jié)語

對(duì)廈門市同安區(qū)五顯鎮(zhèn)15個(gè)行政村展開的村莊規(guī)劃實(shí)踐，是在鎮(zhèn)村統(tǒng)籌的規(guī)劃視角下，對(duì)城郊地區(qū)的村莊規(guī)劃編制進(jìn)行的一次創(chuàng)新性探索，也是貫徹和落實(shí)國土空間規(guī)劃體系和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一次規(guī)劃嘗試。以鎮(zhèn)域行政邊界為整體研究區(qū)域，提出基于全域、全要素思維的鎮(zhèn)域統(tǒng)籌和村域?qū)嵤┑木幹品椒?，能有效地平衡、?yōu)化城郊地區(qū)“城村”兩種空間屬性之間的利益關(guān)系和資源配置，也能更好地解決傳統(tǒng)村莊規(guī)劃戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性不足等問題。借此希望本次村莊規(guī)劃編制的相關(guān)探索，可以為其它相似地區(qū)的村莊建設(shè)和發(fā)展提供參考和借鑒，推動(dòng)村莊規(guī)劃編制體系的進(jìn)一步完善，更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

圖 片 來 源

圖1～圖5：作者自繪。