先行一步，地方法援探索走量更走心

本社記者 李天琪

有人說，一個國家最優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，不是法律，而是良法善治的法治。從這個角度來說，關(guān)乎民生工程的法律援助法，不僅是完善國家法治、提高國家法治文明水平的標志性法律，也是一個國家司法文明程度的重要標志。

法援：走量更要走心

黨的十八屆三中全會明確把完善法律援助制度作為“完善人權(quán)司法保障制度”的重要組成部分，提上了改革的議事日程。自此，我們的“法援成績單”年年成績喜人。

2013年以來，全國法律援助機構(gòu)共組織辦理了法律援助案件1289萬多件，提供法律咨詢6540萬人次，受援人達到了1376萬人次。

最新的數(shù)據(jù)中，2020年，全國法律援助機構(gòu)共辦結(jié)法律援助案件近140萬件，受援人達216萬余人次，接待群眾咨詢近1500萬人次。全國律師辦理法律援助案件94萬多件，為人民群眾免費提供公益法律服務(wù)超過110萬件。其中，值班律師提供法律咨詢近57萬人次，辦理法律援助案件達74萬余件，參與辦理認罪認罰從寬案件68萬余件。

也是這一年，全國法律援助機構(gòu)共辦理農(nóng)民工法援案件48萬余件，為53萬余人次農(nóng)民工提供了法律援助服務(wù)。全國法律援助機構(gòu)共辦理未成年人法援案件11萬余件，為12萬余人次未成年人提供了法律援助服務(wù)。

從2003年國務(wù)院發(fā)布法律援助條例，到2015年中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于完善法律援助制度的意見》；從2012年司法部著手開展法律援助立法工作調(diào)研，到2021年8月20日十三屆全國人大常委會第三十次會議表決通過法律援助法，一步步走來，多年的實踐經(jīng)驗讓我們逐步了解到，法律援助不僅僅是在保障貧窮底層人民的訴訟權(quán)利，更是以實現(xiàn)其實體上平等權(quán)利為根本目的。

同樣，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我們也慢慢發(fā)現(xiàn)，平等、人權(quán)觀念的內(nèi)容不斷發(fā)生變化，法治國家的法律援助觀念及內(nèi)容也逐漸開始遵循新的發(fā)展規(guī)律。如從最初的優(yōu)先保證刑事被告人的法律援助權(quán)利，發(fā)展到更為廣泛的民事、行政法律援助；由實現(xiàn)程序公正的目標，發(fā)展到以保障弱勢群體實現(xiàn)實質(zhì)平等為目標；從注重比較狹窄的訴訟領(lǐng)域的法律援助，發(fā)展到更加廣泛的非訴訟領(lǐng)域的法律幫助。

此次立法在法律援助服務(wù)質(zhì)量提升上，抓住了滿足人民群眾“獲得感”的核心要素，多措并舉，保障法援工作開展得“走量”更“走心”。

中國政法大學(xué)國家法律援助研究院院長吳宏耀教授一直強調(diào)，法律援助服務(wù)不是單方受益的慈善行為，相反，法律援助服務(wù)直接關(guān)系著受援人的相關(guān)訴訟權(quán)利和實體權(quán)利，“草草應(yīng)付、敷衍了事，就是在害人”。因此，對于受援人而言，法律援助服務(wù)盡管是無償?shù)?，但是如果服?wù)沒有質(zhì)量，就會給受援人造成難以挽回的傷害。因此，法律援助服務(wù)不能只盯著數(shù)量，還必須持續(xù)提高法律援助服務(wù)的質(zhì)量?！百M力援助10個人，不如把5個人援助好。如果超過承載負荷，服務(wù)的人多了，服務(wù)質(zhì)量難以保證，老百姓還怎么信得過法律援助？”

質(zhì)量是法律援助服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的生命線。吳宏耀曾經(jīng)遇到這樣一個案例：在一起遺囑繼承咨詢中，法律援助律師學(xué)藝不精，只注意到遺囑形式合法，而忽視了遺囑人對于房產(chǎn)是否享有完整的處分權(quán)問題。試想，如果是你，在之后的遺產(chǎn)糾紛中，你還會相信法律援助嗎？

>>2020年全國法律援助機構(gòu)辦結(jié)法律援助案件情況 李天琪制圖

因此，在他看來：所謂獲得感，首先是質(zhì)量。高質(zhì)量的法律援助服務(wù)，才是真正滿足人民群眾法律援助需要的核心和關(guān)鍵。

值得肯定的是，此次立法中，我們看到了很多有益法援服務(wù)質(zhì)量提高之舉：對可能被判處無期徒刑、死刑的人以及死刑復(fù)核案件的被告人，要求應(yīng)當(dāng)指派具有三年以上相關(guān)執(zhí)業(yè)經(jīng)歷的律師擔(dān)任辯護人；對法律援助人員進行培訓(xùn)；綜合運用庭審旁聽、案卷檢查、征詢司法機關(guān)意見和回訪受援人等措施，加強對法律援助人員過程性監(jiān)督；引入第三方評估作定期質(zhì)量考核；案件辦理、質(zhì)量考核等情況要求信息公開；追究怠于行使職責(zé)的律師的責(zé)任……

有了立法的明文規(guī)定、保駕護航，相信接下來的法律援助工作定能高質(zhì)量開展，困難群眾一定能享受到更優(yōu)質(zhì)的法律援助服務(wù)。不過，可能很多人不知道的是，先于立法，近幾年，全國一部分省（區(qū)、市）早已開始了能動性創(chuàng)新實踐，并取得了不少矚目的成績。

山東：“應(yīng)援盡援、應(yīng)援優(yōu)援”

在大家還在針對“此次立法是否應(yīng)該繼續(xù)擴大法律援助事項范圍”問題進行激烈討論時，山東省早在2015年就已修改了本省法律援助條例，全面取消了事項范圍限制，將經(jīng)濟困難作為申請法律援助的唯一條件。同時還將經(jīng)濟困難標準提升到低保標準的2倍以內(nèi)，進一步降低了法律援助門檻。不要小瞧這一變化，它使全省法律援助覆蓋人群從過去的3.6%擴大到現(xiàn)在的6.1%，讓這一制度得以造福更多的人群。

山東省還大力推行刑事案件律師辯護全覆蓋工作，全省2018年至2020年受理法律援助案件分別為106871件、135844件和175193件，案件年均增幅達到27%以上。案件數(shù)量的大幅增長，并沒有降低山東省對案件質(zhì)量的標準要求，各級法律援助機構(gòu)始終把案件質(zhì)量管控，作為工作的重中之重，抓好部署并落實。

在了解其一系列保質(zhì)舉措后，記者發(fā)現(xiàn)山東法律援助已形成了服務(wù)流程標準化、承辦環(huán)節(jié)規(guī)范化、歸檔目錄模板化、建立監(jiān)管立體化的質(zhì)量管控體系，幫助其實現(xiàn)了從應(yīng)援盡援到應(yīng)援優(yōu)援的飛躍。

>>哪些力量可以參與法律援助服務(wù)？李天琪制圖

眾所周知，考核檢查是提升工作水平的有力抓手。為此，山東省探索形成了“5+1”架構(gòu)的考核體系，不斷完善的考核體系已成為山東法律援助工作“保質(zhì)提質(zhì)”的“最佳利器”。

據(jù)了解，山東法律援助工作已經(jīng)連續(xù)十年納入全省社會治安綜合治理（平安山東建設(shè)）考核內(nèi)容，山東省司法廳針對考核要求認真制定考核標準，將法律援助案件質(zhì)量評估納入考核內(nèi)容，提升案件質(zhì)量在考核中所占的比重，通過考核查漏補缺，把功夫下在平時，扎實做好日常工作和基礎(chǔ)工作，對法律援助事業(yè)發(fā)展和法律援助案件質(zhì)量的提高都起到了很好的推動作用。

此次立法，我們看到了對于定期開展專業(yè)質(zhì)量評估的重視，山東省在法援工作開展中對此早有涉及，甚至更加細致。

為將評估工作置于重要位置，保證其專業(yè)性，山東省司法廳專門成立了案件質(zhì)量評估工作領(lǐng)導(dǎo)小組（評估專家委員會），負責(zé)案件質(zhì)量評估工作的落實、督促和檢查。并建立了省級法律援助案件質(zhì)量同行評估專家?guī)欤瑖栏癜凑請?zhí)業(yè)十年以上、積極參加法律援助工作、具有豐富辦案經(jīng)驗和良好社會聲譽、未受過行政處罰和行業(yè)處分的條件等標準，從省直和具有較好社會影響力的市級律師事務(wù)所中，根據(jù)各位律師專業(yè)特長，按照民事、刑事進行分組，遴選出16名執(zhí)業(yè)律師入庫。

在規(guī)范化、標準化建設(shè)上，山東省注重建章立制，抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進一步細化各項標準。2018年8月，山東省正式出臺了《山東省地方標準——法律援助服務(wù)標準》，從基本原則、監(jiān)督檢查、考核評估、投訴處理、滿意度調(diào)查、服務(wù)改進六個方面對“服務(wù)質(zhì)量控制”提出了明確要求，進一步細化了管理標準，確保受援人無差別地獲得高質(zhì)量的法律援助服務(wù)。服務(wù)標準就同行評估工作的責(zé)任主體、同行評估委員會及同行評估專家?guī)斓脑O(shè)立、評估活動的開展、評估等級標準、評估結(jié)果使用等，也作出了明確規(guī)定，保障了案件評估工作規(guī)范有序進行。同時，山東省司法廳與山東省檔案局聯(lián)合出臺了《山東省法律援助業(yè)務(wù)檔案管理辦法》，統(tǒng)一了交卷歸檔時間、分類與編號、歸檔范圍、整理方法及卷宗封面等內(nèi)容，實現(xiàn)全省法律援助案件卷宗由表及里規(guī)范統(tǒng)一。

如何抓住法援工作質(zhì)量評估的關(guān)鍵點？

山東省司法廳副廳長李端衛(wèi)向記者介紹：“法律援助案件質(zhì)量評估是指對案件全過程的總體質(zhì)量評價，包括受理階段、承辦階段、結(jié)案歸檔階段。如何科學(xué)設(shè)定評估標準，直接影響到質(zhì)量評估的實效?！?/p>

山東省司法廳先后制定了《民事案件質(zhì)量評估評分表》《刑事案件質(zhì)量評估評分表》，對法律援助案件從受理、承辦到結(jié)案歸檔進行全程評分。其中，受理階段主要評估法律援助機構(gòu)的工作質(zhì)量，評查受理、審查、審批、指派材料是否齊全，是否符合要求；承辦階段主要評估承辦人員的辦案質(zhì)量，按辦案過程，從程序和實體兩個方面予以總體評價；結(jié)案歸檔階段主要評估法律援助機構(gòu)對案件的跟蹤監(jiān)督情況和結(jié)案卷宗的整理裝訂情況。

“評估重點放在案件的具體承辦階段，該階段評分標準設(shè)定更加具體、細化，既有客觀判定要素，也有主觀認定指標；既體現(xiàn)了質(zhì)量要求，又結(jié)合了工作實際，具有較強的針對性和可操作性?！崩疃诵l(wèi)表示。

與此同時，為了讓這項工作開展得更好，2017年，山東省司法廳借鑒司法部法律援助中心網(wǎng)上評估的方式，在全國率先開展省級法律援助案件質(zhì)量網(wǎng)上同行評估。這種網(wǎng)上評估的方式更加靈活，可以聘請更多的評審律師，抽取更多的案卷，對案件進行更深入細致的評審，受到了評審專家的一致好評，取得了很好的效果。堅持問題導(dǎo)向，有效確保了山東省法律援助案件質(zhì)量長期在高位運行。

昆明：“范圍全鋪開，保量更高質(zhì)”

>>“12348”是司法行政面向社會提供免費法律咨詢的熱線電話 資料圖

“房子還沒有拿鑰匙交付使用，就要求支付物業(yè)費合理嗎？”“離婚要不要為孩子申請在老家的居住權(quán)？”“租房子開店，現(xiàn)在房子拆遷，出租方要求搬離，該怎么辦？”……電話鈴聲此起彼伏，電話那頭百姓急切咨詢，電話這頭律師們耐心解答，這就是“12348法律咨詢熱線”昆明固定坐席辦公室的日常。

“12348”是司法行政面向社會提供免費法律咨詢的熱線電話，云南省昆明市法律援助中心主任何茹向記者介紹，在昆明市自2018年2月開通以來，由昆明市法律援助中心負責(zé)運營，熱度持續(xù)上升?！?020年昆明市6個固定坐席年接電話4.1萬通。2021年1月，接電4795通。接電話解答法律問題的，都是專業(yè)的律師，人日均接電話達40通。來電問題涉及生活的方方面面，以合同類糾紛、勞動爭議、婚姻家事、侵權(quán)責(zé)任損害等占比較大，多為民事領(lǐng)域的問題，需要律師們有過硬的專業(yè)知識和迅速的思考能力?！?/p>

尤其難得的是，即便在疫情防控期間，法律咨詢工作也沒有缺位斷檔。2020年2月，為減少聚集，中心將“12348”固定坐席改為移動坐席，每天安排4名律師用手機接聽電話和登記，保障疫情期間“12348”法律咨詢熱線正常運行，不讓百姓遇事找不到人、尋求幫助找不到出口。同時，專門設(shè)有疫情相關(guān)問題專席，接電話數(shù)量逐月上升。

“法律咨詢熱線直接面向群眾，是反映問題、化解矛盾糾紛的重要渠道，是老百姓與法律的零距離接觸?；卮鸷妹恳粋€咨詢問題，讓群眾感受法律的溫度，引導(dǎo)矛盾糾紛走上法律解決的途徑，熱線工作意義重大?！焙稳阏f。

源于心系群眾，更體現(xiàn)在盡心盡力，熱線咨詢工作收獲了99.31%的滿意率。即便不滿意評價不足1%，工作人員堅決做到100%回訪，直到解答滿意為止。

負責(zé)這項工作的昆明市法律援助中心成立于1998年9月，年辦理法律援助案件2000件。昆明市共有市級和縣區(qū)級法律援助機構(gòu)15家，年辦理法律援助案件1.8萬件左右。

除了前面所說法律咨詢熱線，昆明市法律援助中心還負責(zé)昆明市中級法院，昆明市檢察院，昆明鐵路法院、鐵路檢院、鐵路公安的案件；負責(zé)昆明市公共法律服務(wù)中心運營；負責(zé)指導(dǎo)縣區(qū)法律援助工作?，F(xiàn)有工作人員18名，其中律師14名，持“法律援助律師”工作證。

在民事法律援助方面，2020年，昆明市法援中心進一步擴大法律援助范圍，降低法律援助門檻。經(jīng)濟困難標準按最低生活保障的2.5倍執(zhí)行，并且以家庭為單位進行考查。對于現(xiàn)役軍人軍屬、70歲以上老年人、未成年人、退役傷殘軍人、重度殘疾人、見義勇為人員、烈士和因公殉職人員家屬等群體，免于審查經(jīng)濟困難；對農(nóng)民工申請支付勞動報酬、確認勞動關(guān)系、工傷賠償?shù)仁马?，一律提供法律援助；對?jīng)濟狀況未達到困難標準，但法律關(guān)系簡單、案件事實清楚、維權(quán)難度不大的案件，提供代書服務(wù)。

針對疫情防控期間的法律服務(wù)需求，中心為因疫情致貧返貧的小微企業(yè)主、個體工商戶提供法律服務(wù)，依托“掌上12348”微信公眾號，開設(shè)了“民營企業(yè)免費法律顧問”申請窗口，凡昆明地域注冊的民營企業(yè)，均可申請為期一年的免費法律顧問。對疫情防控一線人員以及與疫情防控相關(guān)的案件，全部免予經(jīng)濟狀況審查。

同時，為方便法律援助申請，中心優(yōu)選法律援助律師庫內(nèi)的10家律師事務(wù)所，設(shè)立“法律援助受理窗口”。將案件初審權(quán)下放到律師事務(wù)所，利用律師事務(wù)所分布廣、接觸群眾多的便利，擴大法律援助的受理點。另一方面，用新增法律援助工作站的方法，更有針對性地服務(wù)于特殊群體的法律服務(wù)需求。中心在駐昆部隊、勞動仲裁院、殘聯(lián)等相關(guān)部門設(shè)立法律援助工作站，精準對接特殊困難群體。對行動不便的老年人、重病重殘、群體性糾紛等，提供上門或現(xiàn)場服務(wù)。

因為成績突出，2020年2月，司法部授予昆明市法律援助中心“全國法律援助工作先進集體”榮譽稱號。

珠海：“選律師，可以點單啦！”

在法律援助法審議期間，有代表曾提出設(shè)立援助律師庫的設(shè)想，讓申請人可以自行選擇提供服務(wù)的律師。這一想法在廣東省珠海市已成為現(xiàn)實。

在珠海，申請人尋求法律援助，也可以像醫(yī)院掛專家門診號一樣，挑選自己信任的律師作為自己的承辦人。通過多年的探索，珠海市法律援助案件指派基本形成以群眾自主選擇律師為主、法律援助機構(gòu)擇優(yōu)選派和輪流指派為輔的模式。

2013年，珠海市法律援助處建成法律援助律師庫，開發(fā)上線法律援助自主選擇律師系統(tǒng)，收錄了全市396名法律援助律師詳細信息，包括執(zhí)業(yè)年限、業(yè)務(wù)特長、掌握的方言等內(nèi)容。符合條件的受援人申請援助時，可直接選擇符合自身需求的援助律師。

增強了受援人在法律援助過程中的自主性，提高了法律援助工作的透明度和滿意率，有利于受援人與律師之間的配合，從而提高案件的辦理質(zhì)量，辦案結(jié)果也更容易被當(dāng)事人接受。這種自主法律援助方式一經(jīng)推出，深受受援人歡迎。

2015年自主選擇律師系統(tǒng)在全市各法律援助工作站、各級公共法律服務(wù)中心全面推廣實施，法律援助案件律師指派方式從單一的法援機構(gòu)“輪流指派”向受援群眾“依需選擇”與法援機構(gòu)“擇優(yōu)指派”、線上與線下相結(jié)合的模式轉(zhuǎn)變。

近年來，珠海積極拓寬法律援助移動端應(yīng)用，推出“最珠海”App、珠海“智慧司法”微信小程序等上線法律援助服務(wù)，提供線上咨詢、指引、申辦等服務(wù)。同時，針對重大、疑難、涉訪涉穩(wěn)和重大集團等社會影響大的案件，珠海市法律援助處擇優(yōu)指定經(jīng)驗豐富、責(zé)任心強、政治素質(zhì)較高的律師團隊共同辦理。這種指派機制，既可以為受援群眾提供更加專業(yè)化和人性化的服務(wù)，更有利于妥善處理重大疑難案件，主動為黨委、政府分憂。

珠海市司法局副局長邱東紅向記者介紹，2020年以來，珠海市共辦理法律援助案件11055件，接待群眾法律咨詢17244人次，為困難群眾挽回經(jīng)濟損失近兩億元。珠海市法律援助處先后獲評廣東省五一勞動獎狀、全國法律援助先進單位、全國青少年維權(quán)崗、全國巾幗文明崗等。

2021年6月17日，珠海市法律援助處被司法部評為“法援惠民生 扶貧奔小康”品牌活動表現(xiàn)突出單位，是廣東司法行政系統(tǒng)5個獲評單位之一。

“這些成績的取得，是珠海法律援助機構(gòu)立足珠海、面向港澳，堅持貼近群眾，提供貼心、暖心、盡心服務(wù)，堅持創(chuàng)新發(fā)展不懈努力的成果。更與黨委、政府的高度重視和大力支持，把法律援助工作納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，列入法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容高位推動分不開。同時，也得益于珠海各級機關(guān)、社會各界的大力支持和全市律師的積極參與，如：珠海全市法律援助經(jīng)費從2006年的60萬元，增加到2021年的637.08萬元，十年增長近10倍?！鼻駯|紅介紹。

除了前面提到的“自主選擇律師制”，珠海市深化“減證便民”改革，在全市范圍內(nèi)推行法律援助證明告知承諾制，并在全省率先將港澳人士納入服務(wù)范圍，壓減證明事項18類，對全市法律援助業(yè)務(wù)所需的婚姻、社保、工商、不動產(chǎn)等14類證件，實現(xiàn)“免證辦”，實現(xiàn)法律援助“全城通辦”“一網(wǎng)通辦”“當(dāng)日辦”。不僅如此，在“強化珠澳合作，提升大灣區(qū)建設(shè)法治保障能力”方面，珠海市積極作為，將法律援助納入涉及粵港澳大灣區(qū)和“一帶一路”建設(shè)的工作體系。主動謀劃澳珠法律援助深度合作，建立與澳門法務(wù)局、澳門司法援助委員會等政府部門的交流機制，推動建立澳珠勞動者法律援助服務(wù)中心，在全省率先將港澳人士納入法律援助證明事項告知承諾制范圍，共辦理該類案件41件，為在珠工作生活的澳門人士供優(yōu)專業(yè)、高效、便捷的法律援助服務(wù)。

通過列舉我們發(fā)現(xiàn)，盡管各地在法律援助工作創(chuàng)新上舉措重點不盡相同，但是“全心全意為人民服務(wù)”的初心始終如一。在他們的身上，我們看到了“肩負重職，勇于作為”的擔(dān)當(dāng)，感受到“不止步于現(xiàn)有制度架構(gòu)”的雄心。

法律援助不能停留在“有沒有”的層面，而是要上升到“好不好”的層面。這一點上，我們希望立法既出，全國各地都能牢牢抓住機遇，提高認識，為法援法的實施鋪平道路。也希望山東、昆明、珠海的成功經(jīng)驗，能提供新思路、新角度。畢竟徒法不足以自行，接下來的具體實施，我們拭目以待……