高等職業(yè)教育由管理向治理變遷的發(fā)展歷程與內(nèi)在邏輯

黨的十八屆三中全會以來，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上升至國家戰(zhàn)略的高度，職業(yè)教育治理能力現(xiàn)代化是國家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。回顧歷史，高職教育發(fā)展沿著“從行政化到去行政化”“從單維主體管理到多元主體治理”“從外生強制到內(nèi)生自發(fā)”的邏輯展開，逐步改善“強發(fā)展、弱治理”的發(fā)展困局。

一、高職教育由管理向治理變遷的內(nèi)涵表述

治理是政治學(xué)研究中的術(shù)語。1989年世界銀行在概括當時非洲情形時，首次使用“治理危機”（crisis in governance）。長期以來，治理與統(tǒng)治交叉使用。20世紀90年代，西方學(xué)者提倡用治理替代管理，通過利益相關(guān)者共同參與，形成一種新的制約機制和激勵機制，促使外生的約束轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的制度結(jié)構(gòu)。目前，對治理概念的闡述最具代表性的是全球治理工作委員會的界定，指各級各類政府部門的、公共的和私人的機構(gòu)或組織，管理服務(wù)其共同所有事務(wù)的諸多方式方法的總和，它是使相互沖突、相互依存的或相異的利益得以順利調(diào)和解決并且采取共同行為持續(xù)的過程[1]。治理理論強調(diào)多元主體參與，通過協(xié)商和利益博弈，追求公共利益最大化，實現(xiàn)“善治”。治理理論的魅力在于不僅將民主、參與、協(xié)商、分權(quán)、合作等諸多價值融入其中，而且在實踐過程中展現(xiàn)出相對于垂直統(tǒng)治的巨大靈活性，在一定程度上降低了國家管理的成本與風險[2]。

高等職業(yè)教育是改革開放的產(chǎn)物，是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展催生的一種新的高等教育類型。高職教育作為市場經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，與地方經(jīng)濟社會發(fā)展聯(lián)系緊密，具有與生俱來的跨界性，表現(xiàn)出較強的外部適應(yīng)性，專業(yè)設(shè)置具有靈活性，注重實踐教學(xué)和學(xué)生實訓(xùn)，立足工作崗位和任務(wù)項目開發(fā)課程，教師隊伍強調(diào)“雙師”素質(zhì)。高職教育發(fā)展歷程是中央政府、地方政府、行業(yè)企業(yè)、高職院校多元利益之間相互作用和平衡的過程，通過調(diào)整資源配置方式，逐步從權(quán)力高度集中的科層制管理體制向高職教育發(fā)展的利益相關(guān)者適度放權(quán)與分權(quán)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)中央政府、地方政府、行業(yè)企業(yè)、高職院校之間的合作共治，以共治求善治，兼顧效率與民主，達到高職教育辦學(xué)效益最大化。

二、高職教育由管理向治理變遷的發(fā)展歷程

高職教育由管理向治理變遷是教育資源進行合理性分配的必然產(chǎn)物，受特定的經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展的深刻影響，表現(xiàn)出不同的發(fā)展特性，不同時期既呈現(xiàn)歷史邏輯的連貫性，又有其獨特性；不同歷史時期的階段性矛盾不同則表現(xiàn)出不同的治理形態(tài)，體現(xiàn)著制度對社會組織和成員利益的平衡與規(guī)范。

（一）高職教育作為一種新興高等教育類型的誕生

高職教育作為一種新興的高等教育類型，是在我國改革開放后產(chǎn)生與發(fā)展起來的，1980年誕生的短期職業(yè)大學(xué)標志著高職教育作為一種新型教育類型的誕生[3]。地方職業(yè)大學(xué)花錢少、可收費、短學(xué)制、見效快、不轉(zhuǎn)戶口、不包分配、雙向選擇就業(yè)。1980年，全國批準建立了13 所職業(yè)大學(xué)，最多時有126 所職業(yè)大學(xué)[4]。高等職業(yè)教育發(fā)展初期主要是通過不斷擴大?？埔?guī)模、積極舉辦短期職業(yè)大學(xué)、擴大多種形式的成人高等教育規(guī)模，為本地區(qū)和本單位培養(yǎng)人才。1985年，上海電機制造學(xué)校、西安航空工業(yè)學(xué)校、國家地震學(xué)校三所中專學(xué)校探索初中起點的五年一貫制高職教育。1991年，國家教委批準同意試辦邢臺高等職業(yè)技術(shù)學(xué)校，1997年更名為邢臺職業(yè)技術(shù)學(xué)院，是國家第一所以“職業(yè)技術(shù)學(xué)院”命名的高職院校。1994年，全國教育工作會議提出，通過對高等?？茖W(xué)校、職業(yè)大學(xué)、成人高校進行改制與改革，辦出高職教育特色，必要時將個別重點中等專業(yè)學(xué)校改制舉辦高職教育，明確了“三改一補”的發(fā)展方式。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》首次提出，積極發(fā)展高等職業(yè)技術(shù)院校。1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》強調(diào)，鼓勵各部門、企事業(yè)單位、全社會積極參與職業(yè)教育辦學(xué)。1996年和1998年先后頒布的《中華人民共和國職業(yè)教育法》和《中華人民共和國高等教育法》，將高等職業(yè)教育的職業(yè)教育屬性和高等教育屬性在法律上得以確立。1999年，全國教育工作會議提出“大力發(fā)展高等職業(yè)教育”，招生計劃增量主要用于高職教育。1999年，教育部印發(fā)的《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育的實施意見》提出“三不一高”政策，形成了“六路大軍辦高職”的生動局面，拉開了高職教育規(guī)模擴張的序幕，高職教育實現(xiàn)了超常規(guī)、跨越式發(fā)展。

國家通過“三改一補”“三多一改”“三教統(tǒng)籌”“六路大軍辦高職”等多種形式，整合高等?？茖W(xué)校、職業(yè)大學(xué)、職工大學(xué)、管理干部學(xué)院、廣播電視大學(xué)、國家重點中等專業(yè)學(xué)校、成人高校、本科院校等資源發(fā)展高等職業(yè)教育，對原有的高等教育制度作了具有前瞻性的重大改革和創(chuàng)新，在高等教育體制上突破了中央、省兩級辦學(xué)的體制，開啟了地級市辦大學(xué)的先河；突破了傳統(tǒng)的教育投入機制、傳統(tǒng)的學(xué)制體系、傳統(tǒng)的統(tǒng)包統(tǒng)配，逐步克服了職業(yè)教育規(guī)模小、層次結(jié)構(gòu)單一的問題，解決了地方急需的應(yīng)用型技術(shù)技能人才的培養(yǎng)問題，標志著一種新的高等教育類型的誕生。

（二）高職教育管理體制的改革

高職教育發(fā)展過程中形成了多種辦學(xué)形式、多種辦學(xué)主體、多種人才培養(yǎng)途徑、多種辦學(xué)體制機制的格局，以行政隸屬關(guān)系為主線，實行條塊結(jié)合、以塊為主的多元管理體制。1998年，《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整撤并部門所屬學(xué)校管理體制的決定》中指出，通過共建、合并、合作、調(diào)整等方式，進行管理體制的調(diào)整，打破條塊分割、重復(fù)辦學(xué)的局面，較好地實現(xiàn)優(yōu)勢互補、資源合理配置，中央部門所屬高校原則上實行中央與地方共建，以地方管理為主。1999年，《國務(wù)院關(guān)于進一步調(diào)整國務(wù)院部門（單位）所屬學(xué)校管理體制和布局結(jié)構(gòu)的決定》中規(guī)定，除少數(shù)行業(yè)外，原則上國務(wù)院部門和單位不再直接管理學(xué)校，少數(shù)高校劃歸教育部管理或由教育部負責調(diào)整，其他高校實行“中央與地方共建，以地方為主”的體制，由地方統(tǒng)籌管理。國務(wù)院部門（單位）所屬的55所成人高校和198 所中等專業(yè)學(xué)校、193 所技工學(xué)校由業(yè)務(wù)部門辦學(xué)轉(zhuǎn)為地方辦學(xué)。隨著行業(yè)部門所屬高職院校管理權(quán)限全部劃轉(zhuǎn)為地方政府，行業(yè)辦學(xué)的力量得以削弱，經(jīng)濟體制和行政體制改革使得行業(yè)部門以及企業(yè)辦學(xué)由此退出了高職教育領(lǐng)域，教育行政部門辦高職教育的職能得以強化。

1998年，教育部印發(fā)的《面向21世紀教育振興行動計劃》指出，深化高等教育改革，逐步形成中央和省級政府兩級管理、分工負責，在國家宏觀政策指導(dǎo)下，以省級政府統(tǒng)籌為主的條塊有機結(jié)合的新體制。2000年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于國務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批設(shè)立高等職業(yè)學(xué)校有關(guān)問題的通知》進一步明確了省級政府發(fā)展高職教育的統(tǒng)籌管理權(quán)限與職責。世紀之交以來，我國高職教育管理體制從高度集中統(tǒng)一的集權(quán)管理向中央與省級政府分級管理、以省級政府管理為主轉(zhuǎn)變，逐步加強省級政府對高職教育的決策權(quán)和統(tǒng)籌權(quán)。高職教育管理體制改革過程中，通過合并、共建、聯(lián)辦、劃轉(zhuǎn)，調(diào)整中央和地方的關(guān)系，確立了中央和省兩級管理、以地方為主的管理體制，理順了宏觀管理體制，管理體制的條塊分割得以有效解決，形成了以省級政府統(tǒng)籌管理為主，國家進行宏觀調(diào)控和質(zhì)量監(jiān)控兩級管理的高職教育治理格局。

（三）高職教育質(zhì)量內(nèi)涵的提升

世紀之交以來，高職教育實現(xiàn)了從“異軍突起”向“半壁江山”的跨越。當高職教育數(shù)量積累到一定程度時，質(zhì)量提升必然成為發(fā)展重心。為進一步提升高職教育質(zhì)量，國家出臺多項政策加以引導(dǎo)。2004年和2006年，教育部分別出臺《以就業(yè)為導(dǎo)向深化高等職業(yè)教育改革的若干意見》和《關(guān)于全面提高高等職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量的若干意見》，明確了高職教育的性質(zhì)和地位、辦學(xué)方向和宗旨，尤其是明確指出高職教育是高等教育發(fā)展中的一種類型，開啟了高職教育由規(guī)模擴張的外延式發(fā)展模式向質(zhì)量提升的內(nèi)涵式發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型之路。2006年，教育部和財政部頒布的《關(guān)于實施國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃加快高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》明確指出，啟動示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃。2011年，教育部頒布的《關(guān)于充分發(fā)揮職業(yè)教育行業(yè)指導(dǎo)作用的意見》指出，注重發(fā)揮行業(yè)指導(dǎo)作用，主動對接行業(yè)，矯正行業(yè)從教育體制剝離的運行模式。2011年，教育部和財政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于支持高等職業(yè)學(xué)校提升專業(yè)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力的通知》，強調(diào)以專業(yè)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力為出發(fā)點，整體提高高職教育辦學(xué)水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量。2011年，教育部頒布的《關(guān)于推進高等職業(yè)教育改革創(chuàng)新引領(lǐng)職業(yè)教育科學(xué)發(fā)展的若干意見》和《關(guān)于推進中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的意見》中強調(diào)，高職教育在現(xiàn)代職教體系中發(fā)揮引領(lǐng)作用。2014年，教育部等六部門印發(fā)的《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》指出，系統(tǒng)設(shè)計現(xiàn)代職業(yè)教育體系框架，推進了“3+2”、“4+0”、五年制高職教育模式的發(fā)展進程。此外，國家還出臺了《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃（2015—2018年）》《國家職業(yè)教育改革實施方案》《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計劃（2020—2030年）》等一系列深化職業(yè)教育改革的重大政策文件，對高職教育高質(zhì)量發(fā)展進行了科學(xué)的制度設(shè)計。

高職教育是一種政策驅(qū)動下的外生型發(fā)展模式[5]。政府以國家示范高職院校建設(shè)、現(xiàn)代職教體系構(gòu)建為抓手，強化特色、注重質(zhì)量提升、提高整體辦學(xué)水平，通過專業(yè)與課程改革提高教學(xué)水平，強調(diào)人才培養(yǎng)模式轉(zhuǎn)型，通過完善層次結(jié)構(gòu)，凸顯類型特色，助推高職教育由量的積累向質(zhì)的提升的跨越。

（四）高職教育企業(yè)重要辦學(xué)主體地位的回歸

隨著高職教育規(guī)模和質(zhì)量的不斷提升，政府一元辦學(xué)體制的弊端日益顯現(xiàn)。尤其是在市場經(jīng)濟不斷完善的條件下，“政府失靈”的現(xiàn)象越來越嚴重，高職教育創(chuàng)新發(fā)展的土壤與根基在不斷削弱，高職教育供給與市場需求脫節(jié)越來越嚴重，行業(yè)企業(yè)參與高職教育辦學(xué)的積極性難以調(diào)動起來，也限制了高職教育面向行業(yè)企業(yè)辦學(xué)?！秶抑虚L期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確了職業(yè)教育實行校企合作、工學(xué)結(jié)合的人才培養(yǎng)模式，鼓勵學(xué)校與企業(yè)合作辦學(xué)、合作育人、合作就業(yè)、合作發(fā)展的辦學(xué)體制機制。2014年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，首次在國家文件中提出，企業(yè)成為重要的辦學(xué)主體，企業(yè)的社會作用和地位由職業(yè)教育辦學(xué)參與者一躍成為真正的主人?！冬F(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》中再次強調(diào)，充分發(fā)揮企業(yè)辦學(xué)主體作用。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》和《職業(yè)學(xué)校校企合作促進辦法》的頒布將產(chǎn)教融合上升至國家戰(zhàn)略高度，打出校企合作“組合拳”，進入產(chǎn)教融合發(fā)展軌道；《國家職業(yè)教育改革實施方案》系統(tǒng)設(shè)計，按下改革“快進鍵”；《國家產(chǎn)教融合建設(shè)試點實施方案》和《建設(shè)產(chǎn)教融合型企業(yè)實施辦法》是產(chǎn)教融合政策的落地文件，多省份已開始積極遴選產(chǎn)教融合型企業(yè)和產(chǎn)教融合型城市，多管齊下、多措并舉，發(fā)揮企業(yè)重要辦學(xué)主體作用。江蘇省、福建省、安徽省、河北省等省份出臺文件并試點培育產(chǎn)教融合型企業(yè)，給予“金融+財政+土地+信用”的激勵政策，激發(fā)企業(yè)參與高職教育辦學(xué)的動力。高職院校大多有著深厚的行業(yè)辦學(xué)背景，行業(yè)指導(dǎo)在高職教育發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用。全國建立了62 個行指委，覆蓋了職業(yè)院校95%的專業(yè)，調(diào)動了行業(yè)主管部門參與高職教育辦學(xué)的積極性。2015年，全國46 個行指委承接了《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃（2015—2018年）》中的324項任務(wù)、1774 個項目。

（五）高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善

高職教育治理逐步改變長期以來對國家政策和財政支持的外部誘致型變遷的依賴，建立有效的內(nèi)生型治理范式，內(nèi)部治理被視為實現(xiàn)高職教育辦學(xué)目標的核心路徑?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 明確提出推進管辦評分離、完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》和《關(guān)于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》等系列文件的核心精髓是轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)，擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，加快教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為一種話語體系。

2015年，教育部專門制定《職業(yè)院校管理水平提升行動計劃（2015—2018年）》，圍繞治理、制度、質(zhì)量等多個層面建構(gòu)當代高等職業(yè)院校內(nèi)部治理的結(jié)構(gòu)范疇，將高職院校依法制定章程、完善治理結(jié)構(gòu)、提升治理能力作為高職創(chuàng)新發(fā)展重心，合理進行權(quán)力分配，整合高職院校內(nèi)部政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力，通過建立校企合作聯(lián)盟理事會（董事會）調(diào)動社會力量參與學(xué)校內(nèi)部治理，使各權(quán)力主體作用得以充分發(fā)揮，各種權(quán)力實現(xiàn)動態(tài)平衡，激發(fā)高職院校辦學(xué)活力，不斷提升辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平。高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃在任務(wù)和項目承接時均由高職院校依據(jù)實際進行自主選擇，給予了高職院校發(fā)展自主權(quán)，成為高職教育治理的新思路和新范式。

三、高職教育由管理向治理變遷的內(nèi)在邏輯

高職教育由管理向治理變遷的內(nèi)在邏輯表現(xiàn)為，地方政府自下而上的需求型變革與中央政府自上而下的供給型變革相互作用，政府角色定位由主導(dǎo)向統(tǒng)籌管理變遷，辦學(xué)主體由多元到單一再回歸多元的變遷，國家重大專項驅(qū)動向高職院校內(nèi)生自發(fā)的變遷。

（一）地方政府自下而上需求型的變遷

高職教育作為一種高等教育類型的崛起是一種地方政府自下而上的需求制度創(chuàng)新。20世紀80年代，在經(jīng)濟發(fā)達的沿海城市，由于地方經(jīng)濟發(fā)展所需的技術(shù)技能人才短缺，中心城市掀起了辦大學(xué)的熱潮。全國第一所職業(yè)大學(xué)在江蘇南京率先興辦。職業(yè)大學(xué)開創(chuàng)了中心城市辦大學(xué)的先河，地方籌資、社會贊助、集資辦學(xué)，調(diào)動了中心城市和社會各界的辦學(xué)積極性，實現(xiàn)了“學(xué)校辦社會”向“社會辦學(xué)?！钡霓D(zhuǎn)變。

高等教育的治理既是不同主體的權(quán)力分配問題，也是權(quán)力結(jié)構(gòu)問題[6]，體現(xiàn)為政府公共管理權(quán)力授予和權(quán)力配比[7]。高職教育中央與地方政府分級管理的主要因素應(yīng)歸結(jié)于國家的分稅制改革，分稅制使分級管理、分級負責的管理體制得以強化。隨著經(jīng)濟體制改革的推進，教育體制改革成為必然。1991年中央正式提出中心城市政府辦學(xué)的體制；1993年，國家號召各級政府重視職業(yè)教育發(fā)展；《中國教育改革和發(fā)展綱要》中提出，做好高等?？茖W(xué)校和高等職業(yè)學(xué)校審批權(quán)下放的試點工作；《教育振興行動計劃》提出，要逐步將高職教育招生計劃、入學(xué)考試和文憑發(fā)放權(quán)力下放給省級政府；1999年，省級政府獲得高職教育招生、考試、文憑發(fā)放權(quán)力；2000年，省級政府獲得高職院校審批權(quán)及高職教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌權(quán)，形成了中央政策指導(dǎo)、省級政府統(tǒng)籌管理的管理體制。國家示范（骨干）高職院校建設(shè)期間，地方政府財力發(fā)揮主導(dǎo)作用；2015—2018年高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃從項目申報到建設(shè)都是以地方為主，中央引導(dǎo)；中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計劃依然是發(fā)揮地方政府的統(tǒng)籌保障作用，高職教育管理強化省級政府統(tǒng)籌管理職能，重心在地方政府。

（二）中央政府自上而下供給型的變遷

制度屬于公共產(chǎn)品，僅靠誘致性制度變遷的制度供給是不足的，強制性制度變遷也是必要的。政府通過自上而下強制性變遷來矯正制度供給不足。高職教育是一種政策驅(qū)動下的外生型發(fā)展模式。政府主導(dǎo)、政策引導(dǎo)的自上而下的發(fā)展模式是高職教育得以快速發(fā)展的重要因素。高職教育是在世紀之交高等教育大擴招的國家政策引導(dǎo)下實現(xiàn)了超常規(guī)、跨越式發(fā)展。在規(guī)模和數(shù)量得以快速增長后，國家積極引導(dǎo)高職教育提高質(zhì)量和提升內(nèi)涵。2006—2012年，國家先后分批建設(shè)了100 所國家示范性高職院校和100 所國家骨干高職院校，使得高職院校辦學(xué)質(zhì)量得以極大提升；2015年，國家通過高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃建設(shè)任務(wù)引導(dǎo)高職教育高質(zhì)量發(fā)展；2019年，國家立項建設(shè)197 所中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)院校，推進高職教育高水平發(fā)展；2020年，國家提出職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計劃，打造職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展高地和職業(yè)教育樣板城市，目前已形成了東部山東、西部甘肅、中部江西創(chuàng)新發(fā)展高地聯(lián)動的格局，教育部與江蘇省共建整體推進蘇錫常都市圈職業(yè)教育改革創(chuàng)新，打造高質(zhì)量發(fā)展樣板，體現(xiàn)了探索城市群職業(yè)教育一體化發(fā)展的制度創(chuàng)新。

20世紀90年代，政府除“三改一補”政策發(fā)展高職教育外，還提出了部分本科院校設(shè)立高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院（即大學(xué)辦高職）的政策。這種制度設(shè)計是在高職教育資源緊缺條件下，通過調(diào)動多方資源滿足人民群眾對高等教育的需求。普通高等專科學(xué)校在新中國成立后很長一段時期地位低下、定位模糊、發(fā)展道路坎坷，在大力發(fā)展高職教育政策的引導(dǎo)下，才得以長足發(fā)展，但其發(fā)展定位并沒有得到很好解決。老牌的高等?？茖W(xué)校并不愿意辦高職教育，使出了渾身解數(shù)、通過各種途徑紛紛升本，實現(xiàn)了本科的華麗轉(zhuǎn)身，從校名來看絲毫沒有職業(yè)教育的痕跡。盡管國家和地方出臺引導(dǎo)新建本科院校向應(yīng)用型高校轉(zhuǎn)型的政策，但新升格的本科院校依然處于觀望之中，躊躇不前，總覺得職業(yè)教育低人一等。此外，“大學(xué)辦高職”辦得不倫不類，“掛羊頭賣狗肉”“穿新鞋走老路”，人才培養(yǎng)質(zhì)量并不理想，辦成了“本科壓縮餅干”，一定程度上造成了高職院校生源緊張，擠占了高職院校發(fā)展空間，各地逐步停止了大學(xué)舉辦高職教育的實踐。

（三）角色定位由政府主導(dǎo)向政府統(tǒng)籌的變遷

高職教育發(fā)展的不同階段展現(xiàn)著中央政府、地方政府對高職院校的不同態(tài)度、權(quán)力實踐策略等，政府角色定位的變化，影響著高職教育相關(guān)資源的重組與規(guī)則的重構(gòu)。在高職教育發(fā)展初期，表現(xiàn)出強烈的政府辦學(xué)特征；2002年《國務(wù)院關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》的出臺，使得“政教合一”的管理體制受到挑戰(zhàn)；2005年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》提出“府管校辦”的模式；2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出建立現(xiàn)代大學(xué)制度；2014年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》 提出政府要加強對職業(yè)院校的規(guī)范管理和監(jiān)督指導(dǎo)，完善現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校制度；2015年《職業(yè)院校管理水平提升行動計劃（2015—2018年）》對現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校制度提出新要求；2019年《國家職業(yè)教育改革實施方案》 將政府角色定位由主導(dǎo)向統(tǒng)籌管理轉(zhuǎn)變，經(jīng)過5—10年，職業(yè)教育基本完成由政府舉辦為主向政府統(tǒng)籌管理、社會多元辦學(xué)的格局轉(zhuǎn)變。

高職教育管理向治理變遷過程中歷經(jīng)中央政府主導(dǎo)向地方政府主導(dǎo)，又由政府主導(dǎo)向政府統(tǒng)籌管理轉(zhuǎn)型，政府的職能定位越來越清晰。政府作為重要辦學(xué)主體的地位，逐步向高職教育改革與發(fā)展的推動者和統(tǒng)籌管理者轉(zhuǎn)變，注重擴大高職院校辦學(xué)自主權(quán)，完善現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校制度體系；注重社會多元辦學(xué)，健全行業(yè)企業(yè)、社會共同參與的治理體系。

（四）辦學(xué)主體由多元到單一再回歸多元的變遷

20世紀80—90年代，國家倡導(dǎo)各行各業(yè)舉辦職業(yè)學(xué)校，通過多渠道、多規(guī)格、多模式來發(fā)展高職教育，提出“三改一補”的方針，積極探索新管理模式和運行機制發(fā)展高職教育，形成職業(yè)大學(xué)、職業(yè)技術(shù)學(xué)院、民辦高校、高等?？茖W(xué)校、本科院校內(nèi)設(shè)的二級學(xué)院、國家重點中等專業(yè)學(xué)校、成人高校等“多車道”一起辦高職教育的局面。

20世紀90年代末，國有企業(yè)改革，實施政企分開，中央業(yè)務(wù)部門、行業(yè)難以維持部門辦學(xué)體制，行業(yè)企業(yè)舉辦的職業(yè)院校改由政府出資，統(tǒng)一劃歸教育行政部門主管。這種“一刀切”的改革舉措和激進式的制度變遷使得教育行政部門成為高職教育唯一辦學(xué)主體，形成了單一的辦學(xué)主體格局。高職院校大多脫胎于中職學(xué)校，有著深厚的行業(yè)辦學(xué)背景，盡管教育體制改革剝離了行業(yè)企業(yè)辦學(xué)權(quán)限，但高職院校有著與企業(yè)合作的強烈需求和愿望，行業(yè)企業(yè)仍與高職院校有著深厚的感情。2014年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》首次在國家文件中提出“企業(yè)成為重要的辦學(xué)主體”，對企業(yè)社會作用進行重新定位，確立了企業(yè)作為職業(yè)教育的重要辦學(xué)主體地位。企業(yè)的角色定位由辦學(xué)參與者一躍成為真正的主人。職業(yè)教育是現(xiàn)代企業(yè)的衍生物，將企業(yè)作為重要辦學(xué)主體實質(zhì)是企業(yè)社會價值和使命的歷史性回歸。

企業(yè)參與職業(yè)教育辦學(xué)經(jīng)歷了辦學(xué)主體——完全剝離——辦學(xué)主體的發(fā)展軌跡，引入市場力量，確立企業(yè)在職業(yè)教育中的辦學(xué)主體地位是一種回歸，不僅是企業(yè)作為辦學(xué)主體的回歸，更是職業(yè)教育人才培養(yǎng)的回歸。高職教育辦學(xué)由封閉走向開放，由單一辦學(xué)主體向多元投資辦學(xué)轉(zhuǎn)型，將“混合所有制”引入高職教育，鼓勵探索股份制、混合所有制高職院校，形成政府、學(xué)校、社會共同參與的高職教育多元治理格局。高職教育多元辦學(xué)主體制度變遷，歷經(jīng)上世紀90年代“一刀切”的激進式變遷模式，形成單一辦學(xué)主體格局；本世紀通過企業(yè)辦學(xué)主體地位回歸的漸進式變遷模式，逐步形成了政府、學(xué)校、企業(yè)、社會多元辦學(xué)格局。

（五）國家重大專項驅(qū)動向高職院校內(nèi)生自發(fā)的變遷

政府和高職院校的理性選擇成為高職教育政策變遷出現(xiàn)路徑依賴的根本原因[8]。行動者基于理性社會人出發(fā)，當沿襲已有路徑報酬收益日益遞增，而變更路徑成本日益增高時，往往習慣依賴于已有路徑。政策引導(dǎo)和專項經(jīng)費支持是高職教育質(zhì)量得以提升的有效治理模式。長此以往，國家重大專項驅(qū)動就成為了高職教育發(fā)展的路徑依賴。2006—2015年，中央政府實施國家示范高職院校計劃和國家骨干高職院校計劃，重點扶持建設(shè)200 所高職院校。2015年，國家示范高職院校建設(shè)任務(wù)結(jié)束后，高職院校陷入“后示范”時代的迷茫期。盡管國家及時出臺《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃（2015—2018年）》，但由于國家優(yōu)質(zhì)高等職業(yè)學(xué)校缺乏中央項目資金的支持，高職院校管理者積極性并不高，甚至一再通過各種方式呼吁設(shè)立國家專項引導(dǎo)高職教育發(fā)展，直到2019年中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計劃開始啟動，高職院校發(fā)展才找到方向。

高職教育在國家重大專項支持下，不斷改革創(chuàng)新，以優(yōu)勢專業(yè)、特色專業(yè)為抓手推進內(nèi)涵建設(shè)，以教學(xué)資源庫、精品課程為突破口推動教育教學(xué)改革，以專業(yè)集群引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展，以混合所有制辦學(xué)、產(chǎn)業(yè)學(xué)院、現(xiàn)代學(xué)徒制為載體探索校企合作、產(chǎn)教融合合作共享機制，建立多元、多層、立體化的組織體系，實現(xiàn)了從“本科壓縮餅干”教育模式向工學(xué)結(jié)合、校企合作人才培養(yǎng)模式的跨越，更重要的是確立了一種全新的高等教育類型。高職教育的自我認同感和自我發(fā)展意識在不斷增強，制度自信、理論自信、文化自信、道路自信得以強化。

高職教育治理歷經(jīng)中央政府主導(dǎo)向地方政府主導(dǎo)，又由政府主導(dǎo)向政府統(tǒng)籌管理轉(zhuǎn)型，政府的職能定位越來越清晰。由政府作為重要辦學(xué)主體的地位，逐步向高職教育改革與發(fā)展的推動者和統(tǒng)籌管理者轉(zhuǎn)變，注重擴大高職院校辦學(xué)自主權(quán)，完善現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校制度體系；注重社會多元辦學(xué)，健全行業(yè)企業(yè)、社會共同參與的治理體系。高職教育從管理向治理的變遷，實質(zhì)是政府全能管治轉(zhuǎn)向政府、市場、高職院校和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的過程，是由單一向多元權(quán)力主體的轉(zhuǎn)型，是政府強制向多元協(xié)商權(quán)力運行方式的轉(zhuǎn)變，旨在整合資源，調(diào)動市場和社會力量參與高職教育辦學(xué)與管理，逐漸化解高職教育供給側(cè)與需求側(cè)的結(jié)構(gòu)性矛盾。