臨清市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成效分析

□張愛(ài)誠(chéng)

（臨清市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 山東 聊城 252600）

自2016 年起，臨清市通過(guò)試點(diǎn)先行、穩(wěn)步推進(jìn)的方式，全面開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。臨清市共有600 個(gè)村（居），2017 年完成了50 個(gè)村（居）的產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)；2018 年完成了276 個(gè)村（居）的產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)；2019 年完成了剩余所有村（居）的產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)。600 個(gè)村（居）的股權(quán)證已全部印發(fā)到戶，產(chǎn)權(quán)制度改革數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)信息全部錄入并上傳至山東省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革管理系統(tǒng)。

1 堅(jiān)持超前謀劃，積極探索新路子

針對(duì)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、保護(hù)不嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)不順暢等問(wèn)題，自2015 年開始，臨清市積極探索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的有效途徑。市委、市政府專門成立改革領(lǐng)導(dǎo)小組，制定出臺(tái)了《關(guān)于臨清市農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理體制改革的意見(jiàn)（試行）》《關(guān)于做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革清產(chǎn)核資工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革成員界定工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件，就農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革整套工作流程，以及“清產(chǎn)核資”“組織成員界定”等關(guān)鍵步驟制定了具體指導(dǎo)意見(jiàn)。

2016 年，在廣泛開展調(diào)研的基礎(chǔ)上，臨清市確定新華路街道林園居委會(huì)、煙店鎮(zhèn)牛張寨村作為試點(diǎn)，以“解剖麻雀”方式探索改革模式。2017 年，臨清市承擔(dān)了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革省級(jí)試點(diǎn)任務(wù)，在全市16 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）各選取3 個(gè)村（居）開展試點(diǎn)并圓滿完成試點(diǎn)工作，被評(píng)為“山東省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作先進(jìn)單位”。

2 堅(jiān)持加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，保障改革扎實(shí)推進(jìn)

一是強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提升“組織力”。成立由市委書記、市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，分管市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志任副組長(zhǎng)的改革領(lǐng)導(dǎo)小組，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（居）均結(jié)合實(shí)際成立專門工作機(jī)構(gòu)。切實(shí)做到了工作機(jī)構(gòu)、辦公場(chǎng)所、工作人員、工作標(biāo)準(zhǔn)和工作制度“五到位”，構(gòu)建起市、鎮(zhèn)、村3 級(jí)工作體系，形成了領(lǐng)導(dǎo)高度重視、各級(jí)齊抓共管的良好局面。

二是強(qiáng)化方案制定，提升“謀劃力”。制定出臺(tái)《臨清市農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作實(shí)施方案》《臨清市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施方案》等操作性強(qiáng)的實(shí)施方案。針對(duì)工作推進(jìn)過(guò)程中遇到的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和難點(diǎn)問(wèn)題，市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)多次現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研指導(dǎo)，就集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定、股權(quán)設(shè)置等方面提出了明確要求，有力地推動(dòng)了改革工作的順利開展。

三是強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升“執(zhí)行力”。多次舉辦農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革專題培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)全市農(nóng)經(jīng)工作人員、村（居）黨支部書記、主任以及會(huì)計(jì)的改革業(yè)務(wù)培訓(xùn)全覆蓋。專門組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和部分村（居）工作人員赴濰坊、青島等地考察學(xué)習(xí)，認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)地區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)多形式、多層次的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，讓工作人員真正懂得“改革工作應(yīng)當(dāng)從哪里入手”“重點(diǎn)改什么”“應(yīng)該怎么改”，培養(yǎng)造就了一支懂改革、愛(ài)農(nóng)村、善攻堅(jiān)的集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作隊(duì)伍。

3 堅(jiān)持廣泛宣傳，贏得群眾認(rèn)可和支持

采取多種措施進(jìn)行宣傳，提高基層群眾對(duì)改革工作的知曉率，贏得群眾的廣泛認(rèn)可和大力支持。發(fā)放《致農(nóng)民朋友的一封信》10 萬(wàn)余份，在村（居）相繼召開支部會(huì)、黨員會(huì)、村民代表會(huì)和全體村民大會(huì)，開展走訪座談，逐步有序推進(jìn)政策宣傳工作，讓一部分人先了解政策，以點(diǎn)擴(kuò)面，進(jìn)而讓所有村民都能夠充分理解政策、認(rèn)可政策，營(yíng)造了參與支持改革工作的濃厚氛圍。

例如，煙店鎮(zhèn)牛張寨村通過(guò)“四步走”方式開展宣傳工作。第一步，召開“支部會(huì)”，讓兩委班子成員了解改革在維護(hù)群眾合法收益、防止集體資產(chǎn)流失等方面的重大意義；第二步，召開“黨員會(huì)”，在村內(nèi)擴(kuò)大知曉范圍；第三步，召開“村民代表會(huì)”；第四步，召開“村民全體會(huì)議”，保證全體村民充分了解改革政策。

4 堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范，公開透明操作

一是強(qiáng)化“四個(gè)統(tǒng)一”。針對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及環(huán)節(jié)多、各節(jié)點(diǎn)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的特點(diǎn)，著力強(qiáng)化“四個(gè)統(tǒng)一”（即統(tǒng)一制定改革的整套工作流程特別是開展清產(chǎn)核資、組織成員界定等關(guān)鍵步驟的具體指導(dǎo)意見(jiàn)，統(tǒng)一印制工作指導(dǎo)手冊(cè)、集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資表格、集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記表格等基礎(chǔ)資料，統(tǒng)一頒發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記證書，統(tǒng)一印發(fā)股權(quán)證），在統(tǒng)籌推進(jìn)中有效保證了改革工作的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。

二是嚴(yán)守“四個(gè)確?！薄?yán)把操作過(guò)程的規(guī)范性管理，突出抓好前期調(diào)研、方案制定、步驟實(shí)施、過(guò)程監(jiān)控等各環(huán)節(jié)的“痕跡記錄”和“陽(yáng)光在線”。在改革工作推進(jìn)過(guò)程中，嚴(yán)守“四個(gè)確保”原則，即確保專人負(fù)責(zé)資料收集、整理、保管工作，確保每個(gè)步驟都留存影像資料，確保檔案數(shù)據(jù)反復(fù)可查，確保改革任務(wù)履行到位。堅(jiān)持公平公正、公開透明的原則，每個(gè)步驟留存影像資料。各村（居）成立的工作機(jī)構(gòu)、制定的工作方案、清產(chǎn)核資的方式和結(jié)果及股權(quán)量化等，由村（居）民會(huì)議表決通過(guò)并進(jìn)行公開公示。全過(guò)程接受群眾監(jiān)督，把選擇權(quán)交給群眾，確保群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保改革工作得到群眾認(rèn)可、經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)。

三是突出“示范引領(lǐng)”。注重運(yùn)用先進(jìn)典型影響和帶動(dòng)改革工作的開展。2017 年6 月，在臨清市青年街道窯口居委會(huì)召開現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)，以現(xiàn)場(chǎng)示范、典型發(fā)言等方式，宣傳工作中涌現(xiàn)的青年街道窯口居委會(huì)、煙店鎮(zhèn)牛張寨村等先進(jìn)典型，在全市營(yíng)造崇尚先進(jìn)、學(xué)習(xí)先進(jìn)、爭(zhēng)當(dāng)先進(jìn)的良好風(fēng)氣。

5 堅(jiān)持精準(zhǔn)施策，確保取得實(shí)效

5.1 開展“掃黑除惡、固本增收”，鞏固清產(chǎn)核資成果

在集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資中，對(duì)于集體資產(chǎn)較少、集體收入不多的涉農(nóng)村，充分發(fā)揮村民自治作用，由村民大會(huì)推選出清產(chǎn)核資工作小組，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)管人員的帶領(lǐng)指導(dǎo)下，以村級(jí)賬簿為依據(jù)進(jìn)行清理，填寫清產(chǎn)核資表格。對(duì)集體資產(chǎn)體量比較大的城中村，聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，由有資質(zhì)的評(píng)估人員通過(guò)實(shí)地清查、市場(chǎng)估價(jià)，作出評(píng)估報(bào)告，確保集體資產(chǎn)核實(shí)清楚。

結(jié)合集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資“回頭看”，在全市開展了“掃黑除惡、固本增收”集中行動(dòng)。行動(dòng)中堅(jiān)持集中時(shí)間、集中精力、集中力量，牢牢把握“強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)抓保障、層層動(dòng)員掀熱潮、廣泛宣傳營(yíng)氛圍、摸清問(wèn)題明底數(shù)、重拳整治求實(shí)效、民主監(jiān)督保公平、建章立制促長(zhǎng)效、多措并舉促增收”8 個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，深挖、打擊強(qiáng)占集體資產(chǎn)的霸痞勢(shì)力及其“保護(hù)傘”，保證了集體資產(chǎn)清理徹底、清理到位，為深化改革促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

5.2 實(shí)行“一村一策”，妥善開展集體組織成員界定

在集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定工作中，涉農(nóng)村一般成員比較穩(wěn)定，人員關(guān)系比較清晰，大多以二輪延包土地承包檔案為依據(jù)，進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定。城中村人員情況復(fù)雜，“空掛戶”、外來(lái)戶較多，在改革工作中大多以戶籍為基礎(chǔ)，堅(jiān)持“一村一策”，按照“宜寬不宜嚴(yán)”的原則將人員進(jìn)行分類，由群眾表決確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員。全市600 個(gè)村（居）共界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員615 796 人。通過(guò)成員界定，進(jìn)一步理清了城中村、城郊村復(fù)雜的人員構(gòu)成亂象，解決了一批歷史遺留的信訪問(wèn)題。

隨著城鎮(zhèn)化步伐加快，新華路街道林園居委會(huì)成為典型村跨街的“城中村”，現(xiàn)有戶籍人口3 333 人，“空掛戶”“戶籍只入不出”等問(wèn)題嚴(yán)重，居民因村集體發(fā)放福利待遇問(wèn)題信訪不斷。為了徹底解決這些突出問(wèn)題，林園居委會(huì)于2016 年承擔(dān)了臨清市首批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定工作是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的重中之重，也是林園居委會(huì)結(jié)合實(shí)際解決人員構(gòu)成復(fù)雜問(wèn)題的關(guān)鍵。

工作開展中，首先開展人口調(diào)查摸底，分類列出成員清單，以二輪延包土地承包底數(shù)為依據(jù)，制定界定辦法。成員界定工作還未正式開始，部分擔(dān)心福利待遇被取消的居民進(jìn)行上訪，甚至進(jìn)京上訪，導(dǎo)致工作無(wú)法正常推進(jìn)。為了徹底解決長(zhǎng)期遺留的歷史問(wèn)題，保障改革工作取得實(shí)效，街道和居委會(huì)“兩委”干部逐一到居民家中做思想工作，堅(jiān)持公平、公正、公開，本著“宜寬不宜嚴(yán)”的原則，經(jīng)過(guò)廣泛征求意見(jiàn)、村民代表大會(huì)表決等環(huán)節(jié)，制定了“集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定意見(jiàn)”并進(jìn)行了公開公示，達(dá)到居民滿意。整個(gè)成員界定工作前后歷時(shí)兩年，由黨員干部帶頭，做好表率（支部書記以身作則，其本人兩個(gè)孩子按照“界定意見(jiàn)”全部排除在集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外，發(fā)揮了模范帶頭作用），確保應(yīng)該納入集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一個(gè)不遺漏、不該納入的一個(gè)也不額外增加。

5.3 合理進(jìn)行股權(quán)量化，分類成立經(jīng)濟(jì)組織

在股權(quán)量化工作中，結(jié)合集體資產(chǎn)狀況，按照不同模式對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行折股量化，合理建立集體經(jīng)濟(jì)組織。

第一種是對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)10 萬(wàn)元以下的村（居），只單純確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，明確股東身份，不再分到組織成員個(gè)人，成立“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社”。

第二種是對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)10 萬(wàn)元以上的村（居），由村（居）結(jié)合自身實(shí)際制定股份量化方案，單純?cè)O(shè)置個(gè)人股，實(shí)行“一人一股”，并成立“農(nóng)村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社”。

所有村（居）股權(quán)均為靜態(tài)管理模式，實(shí)行“兩不增，兩不減”（生不增、死不減，進(jìn)不增、出不減），在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，股權(quán)可繼承、可轉(zhuǎn)讓。

臨清市共成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織600 個(gè)，其中股份經(jīng)濟(jì)合作社382 個(gè)、經(jīng)濟(jì)合作社218 個(gè)，量化資產(chǎn)總額72 131.9 萬(wàn)元、資源型資產(chǎn)1.65 萬(wàn)hm2。2019 年，臨清市所有村（居）集體收入全部達(dá)到3 萬(wàn)元。其中，新華路街道林園居委會(huì)收入達(dá)1 400 余萬(wàn)元，群眾分紅4 500 元以上。