農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題及對策探析

□李海玲

（呂梁市規(guī)劃和自然資源局 山西 呂梁 033000）

當(dāng)前，越來越多的農(nóng)村勞動力進(jìn)入城市務(wù)工，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了較多的閑置土地，農(nóng)村“空心化”情況比較嚴(yán)重。在這種情況下，我國必須要采取一些措施，推動土地流轉(zhuǎn)。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的意義

我國一直以來都非常關(guān)注土地問題，出臺了多項政策，希望能夠推動土地流轉(zhuǎn)工作的開展，實現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營，進(jìn)一步降低生產(chǎn)成本，為農(nóng)民帶來更多收入渠道，進(jìn)而增加農(nóng)民收入。大多數(shù)情況下，農(nóng)民收入主要來自于外出務(wù)工和土地收入。一些農(nóng)民可能會因為務(wù)工而荒廢土地。

在大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的情況下，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，能夠最大限度地利用土地。農(nóng)民可以獲得土地流轉(zhuǎn)費用，不需要在農(nóng)忙季節(jié)從城市回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民還能以被聘用的方式，為土地承包戶打工。這樣既能夠增加農(nóng)民的收入，還能夠充分利用富余的勞動力資源。

與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國的農(nóng)業(yè)機械化水平還有很大的差距。這是因為在土地流轉(zhuǎn)之前，農(nóng)村地區(qū)大多是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，土地種植規(guī)模和經(jīng)營規(guī)模都比較小。農(nóng)民只能夠在分散、零碎的地塊上勞作，無法進(jìn)行大規(guī)模的機械化生產(chǎn)。土地流轉(zhuǎn)后，分散的土地被集中在一起，由承包戶承包，為機械化生產(chǎn)創(chuàng)造了條件，因此土地流轉(zhuǎn)可以提高農(nóng)業(yè)機械化水平。

為了支持土地流轉(zhuǎn)工作的開展，我國出臺了一些政策，給予農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營以資金支持。規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)者能夠擁有更多資金用來經(jīng)營，以及購買一些優(yōu)質(zhì)品種，從而提高農(nóng)作物的產(chǎn)量和質(zhì)量。土地流轉(zhuǎn)后，田埂、地壟的面積大幅度減少，實際耕種面積有所增加，為糧食的增產(chǎn)和增收奠定了基礎(chǔ)。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

我國是農(nóng)業(yè)大國，土地問題不僅會給農(nóng)村地區(qū)人們生活帶來影響，還會影響到社會的穩(wěn)定。

2.1 思想觀念落后

當(dāng)前，很多村民不了解土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容及含義，在思想認(rèn)識方面有所欠缺。這些農(nóng)民寧愿把土地閑置或直接租給自己的親戚、朋友使用，也不愿意參與到土地流轉(zhuǎn)工作中來。同時，絕大多數(shù)村民對土地的依賴比較深，對土地有較為濃厚的情感，不會輕易轉(zhuǎn)讓自己的土地經(jīng)營權(quán)。很多農(nóng)民認(rèn)為，土地還有一定的升值空間，留住土地就不會有經(jīng)濟(jì)損失。

2.2 農(nóng)業(yè)保險不健全，規(guī)模經(jīng)營風(fēng)險大

雖然我國對農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)和土地流轉(zhuǎn)給予了資金和政策上的支持，但農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)者無法規(guī)避面臨的風(fēng)險。農(nóng)業(yè)發(fā)展必然會受到自然環(huán)境的影響，農(nóng)產(chǎn)品售賣交易也會受到社會因素的影響。農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)者承包的土地面積較大，一旦遭受自然災(zāi)害，農(nóng)作物減產(chǎn)甚至顆粒無收，所產(chǎn)生的損失是巨大的。同時，市場行情、生產(chǎn)地交通條件等因素都會影響到農(nóng)作物的銷售，這也是要面對的風(fēng)險。當(dāng)前，我國沒有建立完善的農(nóng)業(yè)保險制度，農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)者在擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的同時，會面臨較大的風(fēng)險[1]。

2.3 土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

第一，協(xié)議不規(guī)范。這種不規(guī)范不僅表現(xiàn)在村民和村民之間的土地流轉(zhuǎn)中，還表現(xiàn)在村民和一些大型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地流轉(zhuǎn)中。村民法律意識淡薄，簽訂的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議對職責(zé)和權(quán)利的界定比較模糊，條款內(nèi)容不夠完善，甚至只是口頭協(xié)定，容易引發(fā)土地使用糾紛。大多數(shù)地區(qū)沒有形成大型的土地承包糾紛仲裁機構(gòu)，對于土地糾紛問題無法及時有效地解決。

第二，程序不規(guī)范。當(dāng)前，很多地區(qū)沒有建立完善的土地流轉(zhuǎn)機制，農(nóng)戶沒有根據(jù)正常程序進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目下達(dá)土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)和設(shè)定任務(wù)，甚至出現(xiàn)了強行逼迫村民流轉(zhuǎn)土地的情況，嚴(yán)重?fù)p害了村民的權(quán)益。

第三，為了保護(hù)農(nóng)村耕地，我國設(shè)立了相關(guān)政策，明確規(guī)定在沒有通過審批的情況下，耕地不能當(dāng)作非農(nóng)用地，但一些部門仍然違背這些法律法規(guī)，把這些土地流轉(zhuǎn)為商業(yè)用地。例如，以增加綠化用地為借口流轉(zhuǎn)部分土地，但并沒有用于綠化而是建設(shè)度假村，直接改變了流轉(zhuǎn)土地的用途。

2.4 土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展不成熟

在農(nóng)村地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為了比較常見的現(xiàn)象，但農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場沒有發(fā)展成熟，土地流轉(zhuǎn)機制不夠完善。

第一，缺少完善法律政策的支持，不能夠進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場行為。市場交易處于無序的狀態(tài)，而且這種交易僅在附近的幾個村莊進(jìn)行，只能進(jìn)行小規(guī)模農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。這種交易的規(guī)模比較小，交易量比較少，出現(xiàn)的糾紛比較多，成本也比較高[2]。

第二，缺乏完善的土地流轉(zhuǎn)評估機制，缺少相關(guān)的中介服務(wù)機構(gòu)。在這種情況下，土地流轉(zhuǎn)的供求信息無法得到大范圍傳播，導(dǎo)致信息不對稱、傳播效率低等情況。在缺少評估機制的情況下，無法客觀評估土地價值，導(dǎo)致一些工商資本競相壓低租金，嚴(yán)重?fù)p害了村民的利益。一些村民漫天要價，影響了土地流轉(zhuǎn)的價格。

3 對策分析

3.1 加強政策支持，做好管理規(guī)范

第一，要根據(jù)地區(qū)的土地總體規(guī)劃，科學(xué)界定土地用途及功能，并嚴(yán)格根據(jù)規(guī)定用途使用土地。在不影響土地經(jīng)營和土地承包的情況下，重新規(guī)劃當(dāng)前土地布局，理清土地承包關(guān)系、流轉(zhuǎn)時間、承包面積等，解決土地承包經(jīng)營中信息不準(zhǔn)確、不完整的問題，從而真正保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。

第二，政府需設(shè)立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)流程，組織專人指導(dǎo)村民規(guī)范簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，引導(dǎo)村民明確簽訂合同后的雙方職責(zé)。在條件允許的情況下，以村或鎮(zhèn)集體組織的方式，簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，并建立合同檔案。在簽訂合同之前，需要有專人嚴(yán)格審核。要把合同的變更、解除等情況錄入檔案中，進(jìn)一步規(guī)范管理土地流轉(zhuǎn)流程及檔案。

第三，對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與土地流轉(zhuǎn)，政府需進(jìn)行資質(zhì)審核，同時設(shè)定一定的準(zhǔn)入門檻。村級組織可以采取收取土地流轉(zhuǎn)保證金的方式，減輕風(fēng)險，保障村民的權(quán)益[3]。

3.2 改變思想觀念，有序引導(dǎo)

以廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等方式，大力宣傳農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策。設(shè)立專門小組，深入鄉(xiāng)村地區(qū)開展宣傳教育，改變村民的觀念，讓村民認(rèn)識到“土地經(jīng)營權(quán)是財產(chǎn)權(quán)”“流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)能夠獲得更多的收益”，讓村民了解現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式?？梢越M織農(nóng)村基層干部接受政策培訓(xùn)，鼓勵他們參與到動員工作中來。

為了讓更多的村民認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)的大好前景，可以建立激勵機制，吸引部分農(nóng)民參與到土地流轉(zhuǎn)中。樹立一些現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的典型，組織專人指導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)行規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營，組織村民接受專業(yè)技能培訓(xùn)，引導(dǎo)村民再就業(yè)。通過這些方式，能夠讓農(nóng)民真切得到實惠、增加收入，也能夠讓農(nóng)民認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)的好處。

3.3 健全農(nóng)村社會保障和農(nóng)業(yè)保險制度

為了解決農(nóng)村地區(qū)土地荒廢問題，必須大力開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。為了解決一些村民不了解政策或思想觀念落后所產(chǎn)生的顧慮，要加強宣傳工作，讓更多村民認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)的好處，明確土地流轉(zhuǎn)不僅不會損害村民的權(quán)益，還會增加村民的收入。

要健全農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障制度，投入更多的人力、財力和物力支持農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展，減少村民的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，消除村民的憂慮，使農(nóng)民在無后顧之憂的情況下參與土地流轉(zhuǎn)。政府還要積極開展社會福利、社會救濟(jì)等機制建設(shè)，建立社會保障基金制度，為村民提供社會保障。要健全農(nóng)業(yè)保險制度，鼓勵承包戶購買農(nóng)業(yè)保險，分散經(jīng)營過程中的風(fēng)險。

3.4 加強監(jiān)管，建立完善的土地流轉(zhuǎn)市場機制

第一，要進(jìn)一步完善當(dāng)前已有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)。政府要介入土地流轉(zhuǎn)管理工作中，發(fā)揮正確的引導(dǎo)作用，制止各種違反土地流轉(zhuǎn)政策的行為。完善土地流轉(zhuǎn)監(jiān)控體系，設(shè)立專門機構(gòu)，監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)行為。

第二，完善土地流轉(zhuǎn)市場機制，完善中介服務(wù)組織。地方政府要大力支持中介服務(wù)組織發(fā)展，為中介服務(wù)組織提供信息咨詢、土地流轉(zhuǎn)資格審查等服務(wù)。同時，在地方建立信息共享平臺，方便土地流轉(zhuǎn)信息的傳播。為了解決土地流轉(zhuǎn)過程中的各種糾紛，還需設(shè)置糾紛調(diào)解機制?？梢栽谵r(nóng)村地區(qū)建立仲裁委員會，負(fù)責(zé)解決合同不規(guī)范等引起的糾紛。

4 結(jié)束語

要想解決當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，必須從思想、服務(wù)、管理等方面入手，充分發(fā)揮政府的正確引導(dǎo)作用，給予政策和資金支持，完善社會保障體系，進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場，提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率。