統(tǒng)合視角下的合村并居新思路
——以“萊西經(jīng)驗”河頭店樣板為例

□劉文軒，王 宇

（中南大學商學院 湖南 長沙 410200）

1 研究背景

隨著縣域經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式正在發(fā)生深刻變化，農(nóng)村越來越多的年輕人向城市聚集，導致“空心村”多、老人和留守兒童多，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等問題越來越突出，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的愿望越來越迫切?？臻g布局分散，導致配套農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施的成本高，基層服務和管理成本高、效率低[1]。

以合村并居的試點山東省為例，山東省農(nóng)村數(shù)量多、規(guī)模小、布局散、密度高，全省行政村數(shù)量6.95 萬個，數(shù)量居全國第一，平均人口530 人，在全國居倒數(shù)第二[2]，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象嚴重，具備合村并居的可行條件和動力。

2 合村并居的現(xiàn)狀

合村并居在理論上是雙贏的政策。在村民層面，合村并居能夠改變農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后的現(xiàn)狀，享受更優(yōu)質(zhì)的交通、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、環(huán)境等資源和舒適的生活條件，同時不可變賣和隨意改建、擴建的宅基地也轉(zhuǎn)化成為可流通的商品房資源，在財富總量上實現(xiàn)惠農(nóng)。在政府層面，通過增減掛鉤等措施，政府可以依靠騰退的宅基地換取新的建設(shè)用地指標，在土地財政的背景下增加了政府的財政收入；并且可以通過土地流轉(zhuǎn)等措施進一步推進土地資源的整合和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、社會化發(fā)展，從根本上改變家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下同工業(yè)社會脫節(jié)的低水平小農(nóng)生產(chǎn)方式，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，同時解放的農(nóng)業(yè)勞動力能給當?shù)靥峁┬碌陌l(fā)展基礎(chǔ)[3]。

但是，在政策落地實踐中出現(xiàn)了諸如倉促上馬、跟風情況嚴重，以政代法、不依法依規(guī)建設(shè)，資金短缺、存在大量爛尾工程，補償價格低、強制拆遷事件，生態(tài)環(huán)境遭破壞，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村村落文化弱化或消失等問題[4]，以及耕地非農(nóng)化與非糧化傾向嚴重[5]。

3 三層統(tǒng)合下合村并居新思路的運行機制

3.1 黨建統(tǒng)合

在微觀視角下，針對地方政府急于求成而出現(xiàn)的違背搬遷農(nóng)民訴求并引發(fā)政府和農(nóng)民間矛盾的情況，河頭店鎮(zhèn)以其自身實踐提供了黨建統(tǒng)合的解決辦法。

3.1.1 基層黨組織改革

河頭店鎮(zhèn)以基層黨組織改革為核心，力求降低基層治理的制度成本，提高基層服務和管理效能，最大限度地發(fā)揮基層黨組織對農(nóng)民的聯(lián)結(jié)作用和黨員的先鋒模范作用。延續(xù)“萊西經(jīng)驗”的基層黨建傳統(tǒng)，對合并后的新村黨組織實行資源整合和再分工。建立共建議事會，統(tǒng)領(lǐng)整合區(qū)域內(nèi)21 家駐區(qū)單位，推動事務共商、資源共享。

同時，將新村黨委劃分為5 個網(wǎng)格黨支部和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新時代文明實踐等黨支部，實行黨員分類管理，有效化解基層黨員組織生活難落實、黨員活動難開展、黨員作用難發(fā)揮等問題。

為了真實反映農(nóng)民訴求并對其進行反饋，新村黨委健全農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導的村級議事決策機制，加強農(nóng)村基層黨組織對村級重大事項、重點工作、重要問題的研究和決議。規(guī)范議事決策流程，實行黨員占20%來推選新村黨員議事代表的比例代表制，提高議事決策效率和管理效能。

3.1.2 生產(chǎn)上統(tǒng)合

河頭店鎮(zhèn)在基層黨組織改革和建設(shè)的基礎(chǔ)上對生產(chǎn)進行統(tǒng)合，除了按照“農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)園區(qū)化”目標對土地流轉(zhuǎn)的統(tǒng)籌安排和領(lǐng)導新村集體合作社建設(shè)、生產(chǎn)安排外，新村黨委統(tǒng)籌勞務資源，成立人力資源公司，與轄區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、合作社合作，組織村民外出務工，打破“靠天吃飯”的困境，拓展就業(yè)空間，增加勞務收入。

3.1.3 在生活上統(tǒng)合

在合村并居政策落地中，新村黨委在生活中黨建統(tǒng)合，深入當?shù)厝罕?，切實做到保護當?shù)厝罕娎妗?/p>

在政策宣傳上，組織黨員干部和農(nóng)戶代表外出學習，講述惠民政策，解答村民疑惑，充分尊重和順應村民意愿，確保搬遷自愿。

在社區(qū)生活管理服務上，新村黨委創(chuàng)新網(wǎng)格化服務管理機制，注重對貧弱群體的幫扶。將合村并居后的搬遷社區(qū)劃分成幾個網(wǎng)格化服務單元，安排黨員和志愿者擔任網(wǎng)格信息員。重視塑造“新鄉(xiāng)賢”文化，在新村黨委的領(lǐng)導下，龍湖社區(qū)定期組織評優(yōu)評先活動，并在社區(qū)內(nèi)固定宣傳欄宣傳展示。設(shè)立志愿服務大廳，為社區(qū)志愿服務提供渠道。通過志愿實踐傳遞和繼承新鄉(xiāng)賢文化，降低社區(qū)治理成本。

在不增加“農(nóng)民上樓”生活成本上，新村黨委通過臨街新建門面房租賃收入等方式增加集體收入，以新村集體收入支付“農(nóng)民上樓”的物業(yè)費等增加的生活成本和扶貧扶弱資金支出。

3.2 城鄉(xiāng)統(tǒng)合

在土地流轉(zhuǎn)背景下實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化和社會化，解放出來的土地和農(nóng)村勞動力資源為農(nóng)村發(fā)展提供了生產(chǎn)最基本的要素。如果單純依靠農(nóng)村集體的自我剝奪來實現(xiàn)工業(yè)的原始資本積累，在中國加入《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）后，農(nóng)業(yè)面臨巨大沖擊的背景下，這種自我剝奪式的原始積累遙遙無期。所以，農(nóng)村需要依托城市過剩的產(chǎn)業(yè)資本和金融資本。20 世紀80 年代，農(nóng)村依托城市對低端消費品的需求發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)業(yè)機械及化肥農(nóng)藥等城市工業(yè)，在一段時間內(nèi)成效良好，而現(xiàn)在僅依靠城市工業(yè)反哺無法實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，更需要依靠城市資本的反哺?；诔鞘械投水a(chǎn)能過剩和高端產(chǎn)能不足而出現(xiàn)的“騰籠換鳥”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，需要將過剩的產(chǎn)能轉(zhuǎn)入廣大農(nóng)村的“蓄水池”里，并依靠產(chǎn)業(yè)集群的轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化，以分散城鎮(zhèn)化打破以往集中城鎮(zhèn)化資源過度向大城市集中的不合理發(fā)展局面，實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展、城市轉(zhuǎn)型、深度城鎮(zhèn)化的多方共贏。但是，簡單地將低端產(chǎn)能轉(zhuǎn)入農(nóng)村的“蓄水池”，容許其在農(nóng)村“圈地”“圈人”與無限擴張，就是復制了過去城市的發(fā)展道路，與習近平總書記“山水林田湖草綜合體”生態(tài)文明范式的鄉(xiāng)村振興道路相背離。而且，簡單的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移會出現(xiàn)龐大的農(nóng)民工轉(zhuǎn)移群體，這不利于吸收農(nóng)業(yè)規(guī)?；蜕鐣?jīng)營解放的農(nóng)村勞動力，沒有創(chuàng)造和激發(fā)農(nóng)村需求的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對消化城市的生產(chǎn)過剩并無益處。這就要求在合村并居的道路上根據(jù)城鄉(xiāng)的獨特資源稟賦堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)合，以一產(chǎn)為基、二產(chǎn)為支撐、以鄉(xiāng)村休閑為重點的三產(chǎn)為創(chuàng)收核心推動鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

河頭店鎮(zhèn)依靠城鄉(xiāng)統(tǒng)合，在農(nóng)業(yè)上，發(fā)展按照“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)+”理念，通過發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)；在支柱產(chǎn)業(yè)上，依托區(qū)位優(yōu)勢，定位物流文化小鎮(zhèn)，按照“互聯(lián)網(wǎng)+物流”“鄉(xiāng)村電商+物流”理念，打造半島智慧物流基地項目，并通過稅收優(yōu)惠等政策引進城市物流業(yè)資本；在創(chuàng)收產(chǎn)業(yè)上，依托距青島較近的區(qū)位優(yōu)勢，采用引進周邊城市資本的發(fā)展方式，致力于創(chuàng)建農(nóng)業(yè)、文化、旅游三位一體的“田園綜合體”。

3.3 央地統(tǒng)合

通過“以地套現(xiàn)”形成的“高負債+高投資=高增長”的地方財政模式使地方財政赤字急速擴大，河頭店鎮(zhèn)以青島市的地方財政為依托且青島市經(jīng)濟發(fā)展狀況好，財政并未嚴重吃緊，并不具備央地統(tǒng)合的典型性，應基于地方財政危機普遍存在的客觀事實，明確央地統(tǒng)合這一應對地方財政危機背景下合村并居推進和非農(nóng)化、非糧化糧食安全問題的方向。對于非農(nóng)化、非糧化，必須發(fā)揮中央財政主導的優(yōu)越性。推進合村并居、鄉(xiāng)村振興，必須以人民福祉為目標，相對于低附加值的糧食作物，經(jīng)濟作物種植及農(nóng)業(yè)旅游等更高層次的業(yè)態(tài)具備更高的附加值。國家需要保證糧食安全問題，單純強制要求種糧面積對于保障種糧地區(qū)人民的福祉不利。認為在合村并居的過程中，必須要發(fā)揮中央財政的主導性作用，對于種糧地區(qū)采取補貼等形式的轉(zhuǎn)移支付，避免鄉(xiāng)村改造過程中出現(xiàn)過度非糧化的問題，保證國家糧食安全。除了轉(zhuǎn)移支付，強調(diào)中央財政的主導地位還因為當前合村并居主要采用PPP 的融資和建設(shè)模式，在地方財政風險普遍較大的背景下，大多數(shù)地方政府的社會融資成本遠高于中央政府的融資成本，中央政府可以發(fā)行專門的鄉(xiāng)村振興國債并設(shè)立相應的基金，統(tǒng)籌調(diào)配，逐步推廣合村并居等鄉(xiāng)村振興方案。

4 結(jié)束語

以從基層黨組織和農(nóng)民群眾、農(nóng)村資源和城市資本、中央財政和地方財政關(guān)系出發(fā)的三層統(tǒng)合研究視角，剖析河頭店鎮(zhèn)的典型經(jīng)驗，為合村并居實踐提供了一般的理論指導和發(fā)展思路。