淺論廣西南部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與出路

□梁維忠

（廣西大學(xué) 廣西 南寧 530000）

廣西南部地區(qū)包括南寧、崇左、欽州、貴港、玉林等地，平均海拔100～200 m，地勢較為平坦，靠海沿邊，東接廣東，擁有較好的區(qū)位優(yōu)勢。廣西南部地區(qū)擁有西江水系，向東，可經(jīng)珠江水系將貨品運(yùn)至珠三角地區(qū)，甚至遠(yuǎn)銷海外；向西，崇左與越南接壤，邊境設(shè)有通商口岸，利于中越貿(mào)易往來；向南，有北海、欽州、防城圍成的北部灣港口城市帶，構(gòu)成西部陸海新通道的重要樞紐，而西部陸海新通道是西南地區(qū)最便捷的出海通道。

廣西南部地區(qū)農(nóng)村人多地少，地塊分散，人口外流現(xiàn)象突出。人口流出促進(jìn)了閑置土地流轉(zhuǎn)，資本下鄉(xiāng)以及一二三產(chǎn)的融合使土地流轉(zhuǎn)成為迫切的現(xiàn)實(shí)需要。土地靈活配置土地資源可以為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展賦能，促進(jìn)農(nóng)民增收[1]。在區(qū)位優(yōu)勢良好的廣西南部地區(qū)，高效配置土地資源，使土地資源為廣西南部地區(qū)農(nóng)村的一二三產(chǎn)融合發(fā)展提供支撐，成為一個(gè)值得思考的問題。

1 廣西南部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策梳理

廣西南部地區(qū)農(nóng)村結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)工作的特點(diǎn)、地形地貌和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，分別出臺(tái)了土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的文件和規(guī)章制度。

南寧市人民政府辦公廳針對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和專項(xiàng)補(bǔ)助出臺(tái)了《中共南寧市委 南寧市人民政府關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的意見》（南發(fā)〔2010〕36 號(hào)）、《南寧市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施細(xì)則》《南寧市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)專項(xiàng)補(bǔ)助資金管理暫行辦法》《南寧市土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法的通知》（南府辦〔2013〕130 號(hào)）。

欽州市政府針對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)問題出臺(tái)了《關(guān)于確保全面完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的通知》（欽政辦電〔2018〕25 號(hào)）。

崇左市人民政府針對(duì)當(dāng)?shù)氐匦蔚孛惨约爱a(chǎn)業(yè)發(fā)展出臺(tái)了《關(guān)于開展甘蔗土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的通知》（崇政辦發(fā)〔2010〕115 號(hào)）、《崇左市2013—2015 年農(nóng)村土地“小塊并大塊”及土地整治工作實(shí)施方案的通知》（崇政辦發(fā)〔2013〕48 號(hào)），全方位施行“小塊并大塊”工作，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，積極推動(dòng)甘蔗土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作。

玉林市人民政府為了加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)服務(wù)體系建設(shè)，出臺(tái)了《玉林市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系流轉(zhuǎn)的意見》（玉政發(fā)〔2014〕22 號(hào)）。

2 廣西南部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)概況

2.1 以親友間流轉(zhuǎn)為主，農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)

近年來，廣西農(nóng)村出現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)方式大致有追親流轉(zhuǎn)、追地流轉(zhuǎn)和有償流轉(zhuǎn)3 種。追親流轉(zhuǎn)是指土地流轉(zhuǎn)雙方是親屬關(guān)系，土地流轉(zhuǎn)過程大多采取口頭協(xié)議，受讓方或給予承包方一定金額報(bào)酬或?qū)嵨飯?bào)酬，或者當(dāng)成“人情往來”無需報(bào)酬。追地流轉(zhuǎn)是指為了連片耕種方便，土地承包者雙方私下調(diào)換土地，這種流轉(zhuǎn)方式缺乏法律保障，易引起糾紛。有償流轉(zhuǎn)是指承包方把土地轉(zhuǎn)租給承租方，每年從承租方身上收取一定的租金，有的簽訂合同，有的只是口頭協(xié)議[2]。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有積極宣傳土地流轉(zhuǎn)政策，農(nóng)民對(duì)相關(guān)政策的認(rèn)識(shí)不足。受傳統(tǒng)的土地養(yǎng)老觀念影響，農(nóng)民把土地當(dāng)做生存保障，擔(dān)心在土地流轉(zhuǎn)過程中失去土地，只愿意在關(guān)系較好的親友之間流轉(zhuǎn)，向企業(yè)流轉(zhuǎn)土地的意愿不強(qiáng)。

2.2 平地和地理?xiàng)l件稍好的地塊有涉農(nóng)企業(yè)促成的土地流轉(zhuǎn)

據(jù)在欽州市浦北縣的調(diào)研結(jié)果可知，一般情況下，周圍交通便利、靠近鄉(xiāng)鎮(zhèn)且地勢平坦的土地流轉(zhuǎn)程度較高，涉農(nóng)企業(yè)愿意承包此類土地種植規(guī)模化經(jīng)濟(jì)作物。在浦北縣石埇村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，原本親友間以200 元/（年·667 m2）的價(jià)格流轉(zhuǎn)香蕉地，由于當(dāng)年香蕉感染瘟病導(dǎo)致收成不好，蕉農(nóng)折本，一些當(dāng)?shù)亟掇r(nóng)以800 元/（年·667 m2）的價(jià)格流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)匾患疑孓r(nóng)企業(yè)使用。浦北縣石埇村一帶地理位置良好，交通便利，地勢平坦，位處合浦、博白、浦北3 縣之交，曾是國營農(nóng)場。企業(yè)加入促成土地流轉(zhuǎn)，使經(jīng)濟(jì)作物規(guī)模種植在地理位置和區(qū)位條件較好的地區(qū)更為明顯。

2.3 仍在探索新型土地流轉(zhuǎn)模式

玉林市正在探索土地入股合作的模式，依托農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，將農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)折價(jià)入股其他新型經(jīng)營主體，開創(chuàng)了農(nóng)民用土地經(jīng)營權(quán)入股交易的模式。但是股份合作模式仍在探索階段，目前尚未普及推廣。

欽州市浦北縣五皇山石祖林中茶示范區(qū)開展了合作社形式的土地流轉(zhuǎn)模式探索。采用“龍頭企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶”的新型發(fā)展模式，建成五皇山石祖林中茶基地、石祖花果田園、石祖山泉水廠等項(xiàng)目，以農(nóng)業(yè)規(guī)?；娃r(nóng)旅結(jié)合的形式帶動(dòng)950 多戶貧困戶就業(yè)。該模式雖然取得一定的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但沒有推廣普及。

3 廣西南部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

3.1 非正式流轉(zhuǎn)現(xiàn)象比較普遍，流轉(zhuǎn)效率低下

在廣西南部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)戶大多通過非正式手段發(fā)起私人間土地流轉(zhuǎn)。親戚鄰里之間進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，僅支付200～300 元/（年·667 m2）的費(fèi)用，或給予一定量的土地生產(chǎn)產(chǎn)品，或單純?nèi)饲橥鶃怼⒚赓M(fèi)流轉(zhuǎn)。這類土地流轉(zhuǎn)未經(jīng)過相應(yīng)的審批登記，承包方與受讓方權(quán)責(zé)不明確，易引起糾紛，流轉(zhuǎn)效率低下[3]。

3.2 土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理不足，存在耕地“非糧化”現(xiàn)象

廣西南部地區(qū)農(nóng)村缺少專門機(jī)構(gòu)和專職人員，對(duì)所轄各村社的土地丟荒和流轉(zhuǎn)等情況無法及時(shí)、全面地了解和監(jiān)管，使得土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)“耕地非糧化”的現(xiàn)象，糧食安全問題愈發(fā)明顯。

3.3 山多田少，地塊分散，土地確權(quán)困難，制約了土地流轉(zhuǎn)規(guī)?；?/h3>

廣西南部地區(qū)農(nóng)村地形地貌復(fù)雜，山多田少，人多地少，地塊分散。同時(shí)，由于部分歷史原因，存在地證不符、邊界難分、面積增減、自留地確權(quán)、棄地戶復(fù)地等問題，加劇了土地確權(quán)的難度。以上兩個(gè)因素制約了土地流轉(zhuǎn)規(guī)?；y以形成產(chǎn)業(yè)聚集優(yōu)勢，限制了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4 廣西南部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的解決策略

4.1 健全相關(guān)政策法規(guī)，加大政策宣傳力度

完善相關(guān)政府法規(guī)的兜底功能和普惠作用。土地流轉(zhuǎn)相關(guān)部門應(yīng)積極幫助參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民爭取應(yīng)得的補(bǔ)貼政策、扶持政策和優(yōu)惠政策。一方面，要加大金融信貸扶持力度，推動(dòng)金融部門對(duì)涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)民的幫扶。另一方面，地方政府應(yīng)積極探索大數(shù)據(jù)、云技術(shù)等高科技互聯(lián)網(wǎng)手段，構(gòu)建土地監(jiān)管平臺(tái)，加強(qiáng)監(jiān)管，防止在土地流轉(zhuǎn)過程中的“耕地非糧化”行為[4]。

針對(duì)地方政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)不足、農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策不了解、承包大戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策有疑慮等問題，應(yīng)加大政策宣傳力度，強(qiáng)化各級(jí)干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作的重視。地方政府可以派遣駐村工作隊(duì)，向農(nóng)戶、合作社和承包企業(yè)等宣傳土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策，使各方對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作形成共識(shí)。

4.2 完善土地確權(quán)工作，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)高效進(jìn)行

土地流轉(zhuǎn)，確權(quán)先行。面對(duì)復(fù)雜的地理環(huán)境，以及地塊分散零碎、土地確權(quán)歷史遺留等問題，相關(guān)工作人員要嚴(yán)格按照法律法規(guī)與中央指示精神，嚴(yán)格依法依規(guī)進(jìn)行確權(quán)。

要以村為單位，入戶調(diào)查土地承包情況，確保數(shù)據(jù)清楚明白。同時(shí)，依靠航拍、GIS 系統(tǒng)等，勾劃出地塊邊界，標(biāo)注地塊編號(hào)，繪制地籍圖。要做到現(xiàn)場指認(rèn)、社會(huì)公認(rèn)、本人確認(rèn)“三個(gè)認(rèn)同”，確保農(nóng)戶土地基本情況不錯(cuò)、不漏、不重。嚴(yán)格完善土地確權(quán)工作，才能使得土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、規(guī)范化、產(chǎn)業(yè)化，才能更好地調(diào)動(dòng)土地資源，促進(jìn)一二三產(chǎn)融合發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展[5]。

4.3 推動(dòng)政府、涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)戶多方合作，互利共惠，共同發(fā)展

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易存在規(guī)模小、分布散、不規(guī)范、流轉(zhuǎn)難等問題。農(nóng)戶勢小力薄，害怕與企業(yè)博弈過程中拿不到滿意租金。涉農(nóng)企業(yè)擔(dān)心鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策“朝令夕改”，尚未盈利就被收回土地承包權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有財(cái)力推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)、土地規(guī)模化。

政府、企業(yè)和農(nóng)戶之間可以多方合作，形成契約關(guān)系，達(dá)到互利共贏的效果。政府出政策，涉農(nóng)企業(yè)出錢，農(nóng)戶出土地、勞力，各方共同努力，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)?；?，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村高效發(fā)展。例如2020 年南木鎮(zhèn)人民政府牽頭與廣西海桂農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司簽訂333.33 hm2土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，用于建設(shè)廣西桂平稻漁現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)融合發(fā)展產(chǎn)業(yè)園，解決了當(dāng)?shù)?00 人的就業(yè)問題。