城鎮(zhèn)化背景下河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題探析

□陳蕊芳

（河北科技學(xué)院 河北 唐山 063200）

近些年，河北省城市化步伐不斷加快，人們生活狀況在很大程度上得到改善，然而在肯定城市化成果的同時(shí)，也應(yīng)該看到伴隨而來(lái)的諸如土地流轉(zhuǎn)等一系列問(wèn)題。土地是農(nóng)民的主要收入來(lái)源。當(dāng)前，因占用耕地而引起的農(nóng)民之間以及農(nóng)民與政府之間的矛盾日益嚴(yán)重，農(nóng)民合法權(quán)益得不到有效保障，農(nóng)村有限的土地資源得不到有效利用。

土地流轉(zhuǎn)不僅關(guān)系農(nóng)民利益，也與河北省未來(lái)發(fā)展密切相關(guān)。正確處理農(nóng)民與土地的關(guān)系是解決城市化過(guò)程中土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的前提。兼顧農(nóng)民利益及河北省未來(lái)發(fā)展，才能推動(dòng)城市化良性發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，從而帶動(dòng)河北省整體發(fā)展。

通過(guò)查閱《河北省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)年鑒》《河北省農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》搜集數(shù)據(jù)，大量閱讀與土地流轉(zhuǎn)和城市化相關(guān)的文獻(xiàn)及相關(guān)文件資料，借鑒前人的研究成果及方法，希望為解決河北省城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題提供參考。

1 相關(guān)理論概述

1.1 城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化包含經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的多個(gè)方面，比如旅游城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化、城市城鎮(zhèn)化等。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)和工業(yè)化進(jìn)程的發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)者的就業(yè)選擇逐步由農(nóng)業(yè)向工業(yè)、服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而導(dǎo)致城鎮(zhèn)人口總數(shù)增加、農(nóng)村人口總數(shù)減少，這種現(xiàn)象被概括為城鎮(zhèn)化。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

在我國(guó)，土地所有權(quán)屬于國(guó)家，而農(nóng)村人口所用來(lái)種植的耕地、林地等土地使用權(quán)屬于農(nóng)民個(gè)人。農(nóng)民可以按照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，獲得更高的收益，同時(shí)使得自己有時(shí)間從事其他非農(nóng)業(yè)性質(zhì)工作，改善生活質(zhì)量，提高收入水平。同時(shí)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能促進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、現(xiàn)代化和集約化生產(chǎn)。

2 河北省土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

2.1 土地流轉(zhuǎn)規(guī)模相對(duì)較小

通過(guò)查閱《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》得知，2013 年河北省總承包耕地面積為554.86 萬(wàn)hm2，其中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積為94.33 萬(wàn)hm2，占總承包耕地面積的17%；2018 年河北省總承包耕地面積為557.05 萬(wàn)hm2，其中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積為198.87 萬(wàn)hm2，占總承包耕地面積的35.7%，比2013 年增長(zhǎng)18.7 個(gè)百分點(diǎn)。2018 年全國(guó)耕地流轉(zhuǎn)面積超過(guò)3 533.33 萬(wàn)hm2，河北省耕地流轉(zhuǎn)水平低于全國(guó)平均水平。

2.2 土地流轉(zhuǎn)方式多樣化

河北省土地流轉(zhuǎn)形式有自行轉(zhuǎn)包、出租、自愿互換、轉(zhuǎn)讓、合作入股等[1]。

自行轉(zhuǎn)包主要是農(nóng)戶自行聯(lián)系自然人、企業(yè)單位等承包主體，將自有土地轉(zhuǎn)包出去并收取約定的金額作為報(bào)酬，同時(shí)規(guī)定雙方的權(quán)利和義務(wù)。

出租主要是企業(yè)單位或農(nóng)戶對(duì)土地進(jìn)行承包并轉(zhuǎn)租給他人，可以促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式由分散向集約化轉(zhuǎn)變。

自愿互換主要是農(nóng)戶與他人針對(duì)承包土地進(jìn)行調(diào)換，以滿足自身生產(chǎn)的需要。

轉(zhuǎn)讓主要是承包方將承包土地及其權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)移給他人。

合作入股主要是以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股獲得股權(quán)，包括農(nóng)民專業(yè)合作社等形式。

2.3 土地流轉(zhuǎn)逐漸規(guī)范化

河北省各級(jí)政府大力推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程逐步規(guī)范。例如在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，大部分農(nóng)村已經(jīng)建立流轉(zhuǎn)檔案，及時(shí)、詳細(xì)記錄流轉(zhuǎn)相關(guān)信息，為土地流轉(zhuǎn)相關(guān)機(jī)構(gòu)提供一手資料。

同時(shí)，這些資料直觀反映了土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的實(shí)際需求以及需要解決的問(wèn)題。應(yīng)支持農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人等社會(huì)力量參與土地流轉(zhuǎn)工作，發(fā)揮中介和指導(dǎo)作用[2]。

3 河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與城鎮(zhèn)化的相互影響

3.1 城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的促進(jìn)作用

城鎮(zhèn)化會(huì)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原因包括以下方面。

其一，農(nóng)村勞動(dòng)力資源由農(nóng)村向城市大規(guī)模轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，會(huì)減少對(duì)土地經(jīng)營(yíng)的需求，而增加對(duì)替代經(jīng)營(yíng)管理人員的需求。

其二，返鄉(xiāng)路費(fèi)較高，請(qǐng)假的機(jī)會(huì)成本也高，盡管當(dāng)前糧食作物所需要的工時(shí)較少，但是在工資和成本之間進(jìn)行衡量之后，大部分村民會(huì)選擇將現(xiàn)有耕地轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)讓給他人經(jīng)營(yíng)。這在一定程度上推動(dòng)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

其三，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植在發(fā)展過(guò)程中面臨著生產(chǎn)周期長(zhǎng)、收益率低、對(duì)自然因素依賴性強(qiáng)等缺點(diǎn)。從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植的農(nóng)民大部分經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，在應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題時(shí)力不從心[3]。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程會(huì)帶動(dòng)生產(chǎn)要素流動(dòng)，促使優(yōu)勢(shì)生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)種植積聚，給農(nóng)戶帶來(lái)規(guī)模收益，從而對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。

3.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)城鎮(zhèn)化的積極影響

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有解放農(nóng)村勞動(dòng)力資源的作用，主要表現(xiàn)在以下方面。

其一，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)減輕了農(nóng)民種植經(jīng)營(yíng)的工作負(fù)擔(dān)，使他們有時(shí)間實(shí)現(xiàn)由農(nóng)業(yè)種植向其他行業(yè)的轉(zhuǎn)型，提高了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)的穩(wěn)定性。

其二，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是增加農(nóng)民收入的手段之一。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植帶給農(nóng)民的收入較低。土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民在提升自身能力和素質(zhì)的過(guò)程中，對(duì)農(nóng)業(yè)資源進(jìn)行優(yōu)化配置，提高了土地資源帶來(lái)的收益率，也在一定程度上豐富了農(nóng)民增收方式，提高了農(nóng)民收入。

4 河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題

4.1 土地流轉(zhuǎn)范圍限于村內(nèi)

4.1.1 先天條件不足

河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)范圍往往較為狹窄，僅局限于本村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)。受傳統(tǒng)思想觀念以及信息流通不暢的制約，農(nóng)民對(duì)新事物接受能力較弱。在面對(duì)土地流轉(zhuǎn)這一新型農(nóng)村生產(chǎn)方式時(shí)，大部分農(nóng)民產(chǎn)生排斥心理。即使少部分農(nóng)民愿意嘗試，也是將土地轉(zhuǎn)讓或租借給親戚、鄰居等較為熟悉的人群，使得河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模受到限制。

4.1.2 后天培養(yǎng)受制

河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)范圍之所以僅限于村內(nèi)，除受到先天條件的限制外，還受到農(nóng)業(yè)政策等后天條件的制約。從當(dāng)前國(guó)家政策來(lái)看，我國(guó)對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的重視程度強(qiáng)于以往，出臺(tái)了許多惠農(nóng)政策，補(bǔ)償數(shù)額可觀。大部分農(nóng)民認(rèn)為土地處于不斷增值的階段，不愿將土地流轉(zhuǎn)于他人。同時(shí)，農(nóng)民對(duì)于村外人員使用本村土地較為排斥。這制約了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大，阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)展，浪費(fèi)了土地資源[4]。

4.2 土地流轉(zhuǎn)缺乏產(chǎn)權(quán)界定

農(nóng)村土地具有多樣化的使用方式，有些土地是繼承而得或者是對(duì)自家房屋附近閑置土地的占用。由于產(chǎn)權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)模糊，很難確定某塊土地的使用權(quán)歸屬。河北省大部分農(nóng)村的土地管理體系不完善，管理人員工作不嚴(yán)謹(jǐn)，不能有效保障廣大農(nóng)民合法權(quán)利，不能明確土地收益的分配方法。

4.3 土地流轉(zhuǎn)欠缺行為約束

目前，河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多為親朋好友間轉(zhuǎn)讓、承包租賃及委托他人代為耕種。很多情況下，這種土地流轉(zhuǎn)只是口頭約定。少數(shù)農(nóng)戶會(huì)簽訂合同協(xié)議，但內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，存在漏洞。在農(nóng)村，由于各種服務(wù)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)不完善，缺乏相應(yīng)的審查或公證機(jī)關(guān)，農(nóng)戶法律意識(shí)淡薄，使得大部分合同未經(jīng)法律程序，缺乏法律效力，不能保障農(nóng)民合法權(quán)益。

5 對(duì)策建議

5.1 加大宣傳力度，讓農(nóng)民意識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的重要性

河北省各級(jí)政府部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律的宣傳，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律及政策，為土地流轉(zhuǎn)提供法律依據(jù)，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。制定和實(shí)施各種惠農(nóng)政策和補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，要充分考慮全局利益，引導(dǎo)農(nóng)民積極支持我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。

5.2 建立土地股份合作社，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)形式多樣化

土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中難免會(huì)存在產(chǎn)權(quán)界定不明等問(wèn)題，亟須一種既能權(quán)責(zé)明確又比較容易執(zhí)行起來(lái)的方式解決這些問(wèn)題。股份合作社讓廣大農(nóng)民以土地成為股東，并與其他投資者共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共同分配收益，提高了農(nóng)村土地使用規(guī)模，促進(jìn)了專業(yè)化生產(chǎn)，從而提高了土地利用效率。

應(yīng)明晰土地歸屬產(chǎn)權(quán)，提高收益劃分效率，并將責(zé)任分配到具體的工作人員，促使土地經(jīng)營(yíng)者和管理者在土地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中做到“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作有序進(jìn)行。

5.3 設(shè)立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，提高土地流轉(zhuǎn)效率

為了提高土地流轉(zhuǎn)效率，可以在農(nóng)村設(shè)立相應(yīng)的中介機(jī)構(gòu)服務(wù)中心，并細(xì)分為土地轉(zhuǎn)讓、租賃、監(jiān)督、產(chǎn)權(quán)界定、糾紛處理等分支機(jī)構(gòu)。在從土地產(chǎn)權(quán)界定到流轉(zhuǎn)行為的整個(gè)過(guò)程中，切實(shí)維護(hù)廣大農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作有秩序地進(jìn)行，從而推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。