鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市機(jī)制與路徑創(chuàng)新研究
——基于福建省晉江市的研究

□曾東銘，魏 希，李 霞，柯 銳

（安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院 安徽 蚌埠 233030）

2021 年2 月21 日，中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》正式發(fā)布。文件明確指出要堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，將探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度作為深入推進(jìn)農(nóng)村改革、完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置機(jī)制、充分激發(fā)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力的重要事項。晉江市作為全國33個試點縣市之一，在多年前已經(jīng)開始對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的探索。

1 當(dāng)前我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在的問題

1.1 用地的存量和質(zhì)量問題

在我國農(nóng)村中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地實際只占據(jù)農(nóng)村建設(shè)用地的小部分。這類土地大多是20 世紀(jì)八九十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展遺留下來的土地，多數(shù)存在于東南沿海的發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，且存量并不多。對于內(nèi)陸地區(qū)，能夠符合概念描述的建設(shè)用地更是少之又少。許多建設(shè)用地雖符合描述，但卻與城市核心區(qū)或工業(yè)集中區(qū)相距甚遠(yuǎn)，入市價值較小[1]。提高農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地的存量和質(zhì)量，是當(dāng)前需要解決的關(guān)鍵問題[2]。

1.2 入市收益分配監(jiān)管問題

雖然《土地管理法》明確規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)歸屬于農(nóng)民集體，但由于農(nóng)民集體的特殊性，大多數(shù)情況下村干部成為土地所有權(quán)的“人格化主體”。同時，由于農(nóng)民集體存在人數(shù)多且對市場化交易存在一定知識盲區(qū)，使得入市交易取得的收益容易被小部分人操縱。少部分擁有控制權(quán)的農(nóng)戶可能會與土地交易對象進(jìn)行勾結(jié)，壓低土地價格，以權(quán)謀私，損害集體利益。

為了充分保障農(nóng)民集體權(quán)益，讓入市取得的成效和收益真正有益于農(nóng)民，防范此類破壞公平的行為便成為入市過程中亟待解決的問題[3]。

1.3 少數(shù)人權(quán)益保障問題

2020 年新修訂的《土地管理法》規(guī)定“集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，集體經(jīng)營性建設(shè)用地方可進(jìn)行出讓或出租”。

在此之前，多地采用集體中大多數(shù)人同意的方式?jīng)Q定本集體農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是否入市。這一做法雖然保障了集體中大多數(shù)人的權(quán)益，然而在實際的入市中，由于入市土地大多作為工業(yè)或商服用地，其利用與開發(fā)過程中必然會對周圍環(huán)境產(chǎn)生一系列影響，會對周圍的居民造成困擾。這些居民往往會被集體中多數(shù)人所裹挾，使得少數(shù)人的權(quán)益得不到保障。在實際入市中，若不能處理好這部分人的權(quán)益保障問題，勢必會對入市工作帶來一定阻礙。

1.4 地方政府開展工作的積極性問題

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的供地者和受益者都是農(nóng)民集體，但入市土地最終離不開政府對其投入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為了更好地開展入市工作，政府需要投入相當(dāng)一部分的人力、物力對現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地情況進(jìn)行盤查整理，并對流轉(zhuǎn)過程進(jìn)行管理。

在以往政府征收土地的過程中，政府通過出讓國有建設(shè)用地和收取建設(shè)用地交易稅費補(bǔ)償基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施投入費用。與以往政府征收土地的情況不同，當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市缺少明確的政府收益分配份額，這使得入市后政府變成了利益受損方。政府收益過少必然使得政府能夠投入公共建設(shè)的資金減少，不利于公共設(shè)施建設(shè)[4]。

同時，由于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，農(nóng)民集體獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地方政府征地獲得的收益，農(nóng)民集體勢必更加傾向于將土地入市，且抵觸土地以原先方式被政府征收。這樣一來不僅會加大政府對于“城中村”等地塊拆遷的難度，也會影響政府對于開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作的積極性，影響入市進(jìn)程。

2 晉江市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市概況

晉江市作為全國33 個先行試點縣市，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，于2017 年制定了《晉江市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理暫行規(guī)定》。這一文件限定了入市的途徑和范圍，在入市方式上可以按出讓、租賃、入股等方式出讓，并與國有建設(shè)用地同權(quán)。同時，制定了詳細(xì)的入市流程，對入市取得的收益采取統(tǒng)一管理，對土地增值收益調(diào)節(jié)金收取和用途作出了詳細(xì)的規(guī)定。自2017 年6 月25 日晉江市首宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市地塊順利拍賣成交以來，共完成23 宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，其中工業(yè)用地15 宗、商服用地7 宗、公共管理與公共服務(wù)用地1 宗，總面積達(dá)8.42 hm2，成交金額達(dá)4 081 萬元。晉江市通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地8.4 hm2，累計盤活閑置農(nóng)村低效用地806.67 hm2。

3 晉江市農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革路徑優(yōu)化的具體方向

3.1 通過設(shè)立交易平臺規(guī)范入市交易

在入市流轉(zhuǎn)交易的規(guī)范性方面，可以參考重慶市大足區(qū)等其他試點地區(qū)的經(jīng)驗，由政府主導(dǎo)，搭建晉江市集體經(jīng)營性建設(shè)用地網(wǎng)絡(luò)交易平臺，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)配置的作用。農(nóng)民集體可向平臺提交土地交易相關(guān)申請。政府對于提交申請的土地是否符合農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市要求進(jìn)行審核，并且需組織集體會議，2/3 以上集體成員同意之后，通過平臺發(fā)布土地掛牌信息，吸引競拍人。網(wǎng)絡(luò)交易平臺遵循市場規(guī)則，對入市土地公開透明進(jìn)行競價交易，同時對土地出讓方土地的概況、競標(biāo)條件、競拍方資質(zhì)、土地具體用途等信息進(jìn)行公示。政府應(yīng)設(shè)置農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的基準(zhǔn)地價，規(guī)定其在平臺上進(jìn)行交易的價格不得低于基準(zhǔn)地價，并在競拍成功后對于競拍結(jié)果和流程進(jìn)行公示，確保交易公平、透明。

3.2 擴(kuò)大集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市用途

從目前晉江市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市情況來看，晉江市入市土地大多用于工業(yè)用地，但工業(yè)用地入市地價較低，農(nóng)民集體能享受到的收益較少，政府能夠征收的政府調(diào)節(jié)金也很少。因此，可以適當(dāng)發(fā)展些商住用地，將入市土地用于商品房住宅的建設(shè)。這樣農(nóng)民集體能夠收到更多入市土地帶來的直接經(jīng)濟(jì)收益，政府也能獲得更多的土地增值收益調(diào)節(jié)金。通過商業(yè)住宅區(qū)開發(fā)，能夠帶動周邊村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)晉江市城市化建設(shè)，推動鄉(xiāng)村振興，使農(nóng)民集體和政府都享受到入市帶來的收益[5]。

3.3 修改完善土地增值收益調(diào)節(jié)金有關(guān)規(guī)定

土地增值收益分配是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的重要環(huán)節(jié)。晉江市雖在《入市暫行規(guī)定》中有所規(guī)定，但仍存在不足之處。農(nóng)民集體通過土地入市取得的增值收益應(yīng)該與政府征收土地給予的補(bǔ)償相銜接，使得政府與農(nóng)民集體在同塊土地?zé)o論是入市還是征收都能取得大致一致的收益。對于調(diào)節(jié)金收取的比例，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際入市土地具體地價與用途靈活變動，明確細(xì)化具體的調(diào)節(jié)金比例，平衡農(nóng)民集體和政府在入市方面取得的土地增值收益，并且應(yīng)探索以稅收的方式調(diào)節(jié)入市收益。

3.4 利用入市收益建立健全村集體社會保障

目前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收益分配尚未形成統(tǒng)一的分配體系。我國農(nóng)村居民社會保障意識較低，而要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)離不開完善的社會保障體系。將入市取得的收益一部分用于村集體成員的社會保障，維護(hù)其長遠(yuǎn)生計，在完善入市收益分配體系的同時，完善社會保障體系，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

3.5 在土地成功入市后對其跟蹤監(jiān)管

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地成功入市后，并不代表著入市工作的結(jié)束。由于土地交易的特殊性，在土地成功入市后，還需對其進(jìn)行跟進(jìn)監(jiān)督，確保企業(yè)在其上開展的經(jīng)營建設(shè)活動合規(guī)合法，確保土地符合用途管制，對企業(yè)利用集體用地起到監(jiān)督作用。不僅如此，對于入市土地后續(xù)的流轉(zhuǎn)，政府也應(yīng)協(xié)調(diào)各主管部門進(jìn)行跟蹤管理。運用群眾的力量，充分保障人民群眾行使知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。運用社會力量，推進(jìn)集體建設(shè)用地后續(xù)開發(fā)建設(shè)，確保其有利于鄉(xiāng)村振興。