集體建設(shè)用地入市的收益分配規(guī)則研究

馮 恬

（江蘇師范大學(xué)法學(xué)院 江蘇 徐州 221116）

自農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)以來，集體建設(shè)用地入市進(jìn)行了多次改革。2021年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國土地管理法》第一次明確了集體建設(shè)用地入市的合法地位，我國的土地管理制度由此進(jìn)入了新紀(jì)元。改革集體建設(shè)用地入市制度迫在眉睫，各試點(diǎn)城市開始了積極探索，其面臨的核心問題就是集體土地的收益分配問題，這也是集體建設(shè)用地入市亟待解決的重要問題，全國各地需要盡快將具體的入市及收益分配使用工作提上日程，改革和完善收益使用辦法和實(shí)施細(xì)則，妥善處理政府、村集體和集體成員之間的利益關(guān)系，引導(dǎo)集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易市場的健康規(guī)范運(yùn)行。

一、集體建設(shè)用地入市收益的歸屬及分配現(xiàn)狀

（一）集體建設(shè)用地入市收益分配要求

目前，政府參與收益分配的方式以提取調(diào)節(jié)金為主、以稅收為輔。大部分城市采取的方式，征收調(diào)節(jié)金少部分地區(qū)同時(shí)涉及稅收的問題?！掇r(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》規(guī)定，調(diào)節(jié)金征收基數(shù)為土地增值收益，比例范圍為20%—50%，內(nèi)部收益在留足集體后，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行公平分配，土地所有權(quán)人編制入市方案需載明收益分配內(nèi)容。

（二）各試點(diǎn)地區(qū)入市收益分配要求

各試點(diǎn)城市收益分配存在明顯差異，表1選取了5個代表性地區(qū)進(jìn)行分析。

表1 5個代表性地區(qū)入市收益分配要求

各試點(diǎn)地區(qū)收益分配情況存在較大差異，沒成統(tǒng)一的收益分配標(biāo)準(zhǔn)，政府收取的調(diào)節(jié)金比例及涉及村集體和集體組織成員的內(nèi)部收益分配存在很大差異。表格中選取的浙江德清、廣西北流、廣東南海、山西澤州及遼寧海城，從調(diào)節(jié)金的征收依據(jù)來看，既有根據(jù)不同的入市方式、不同土地來源、用途、地點(diǎn)等因素來征收的，又存在固定比例的調(diào)節(jié)金，調(diào)節(jié)金也相應(yīng)存在定額比例和按彈性區(qū)間比例兩種情況。在調(diào)節(jié)金基數(shù)上，存在三種情況：第一種情況如浙江德清和廣東南海，分別按照不同的調(diào)劑金基數(shù)從第一次交易和第二次交易兩層次征收。第二種情況如廣西北流和山西澤州，均按照土地的成交總價(jià)征收。最后一種情況如遼寧海城，則按照土地的純收益征收。在內(nèi)部收益分配上，也存在較大差異。

二、集體建設(shè)用地入市收益分配的現(xiàn)實(shí)困境

（一）法律制度障礙：集體土地所有權(quán)主體虛化

我們可以看到，各試點(diǎn)地區(qū)比較重視集體建設(shè)用地入市主體的規(guī)范，但是集體土地所有權(quán)的主體并不明晰；因此，在某些情況下，在行使農(nóng)民集體相應(yīng)權(quán)利時(shí)，并不能體現(xiàn)農(nóng)民集體的意志，在集體建設(shè)用地入市實(shí)際收益分配中容易出現(xiàn)不公平、不公開的現(xiàn)象。

馬克思主張要有明晰且獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)，這樣才能夠形成經(jīng)濟(jì)刺激，也能夠給相關(guān)主體帶來經(jīng)濟(jì)收益。[1]我國法律明確規(guī)定了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體及村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體。但是在新頒布的《中華人民共和國民法典》中，“農(nóng)民集體”的民事主體地位并沒有得到明晰的確權(quán)，僅僅以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的身份予以了規(guī)定，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、村民小組行使其權(quán)能。然而在實(shí)踐中，這些集體組織大多代表著公權(quán)力，并沒有發(fā)揮農(nóng)民集體代表的作用，“農(nóng)民集體”被迫“隱身”于法定代表行使主體之后。[2]

（二）外部收益分配缺乏標(biāo)準(zhǔn)

1.調(diào)節(jié)金法律性質(zhì)不明確

在實(shí)踐中政府參與集體建設(shè)用地入市收益分配的方式以提取調(diào)節(jié)金的直接方式為主，而以征收稅費(fèi)的間接方式為輔。在集體建設(shè)用地入市實(shí)踐過程中，各個試點(diǎn)城市都采取了征收調(diào)節(jié)金的方式，少部分地區(qū)同時(shí)涉及稅收的問題。但是目前對于政府通過調(diào)節(jié)金直接參與分配的方式是否合理，學(xué)者們存有不同觀點(diǎn)，調(diào)節(jié)金的性質(zhì)也模糊不明。有學(xué)者認(rèn)為，調(diào)節(jié)金不屬于政府地租費(fèi)和稅收的范圍，其法律性質(zhì)不明。[3]政府對于收益分配征收調(diào)節(jié)金，首先違背了“首次分配基于產(chǎn)權(quán)”原則，缺乏相應(yīng)的法理基礎(chǔ)，其合法性有待商榷。部分學(xué)者認(rèn)同稅收方式，認(rèn)為行政事業(yè)性收費(fèi)易造成政府的權(quán)力尋租，也與政府“簡政放權(quán)”的改革要求相違背。[4]調(diào)節(jié)金的性質(zhì)涉及入市改革的方向，亟須予以明確。

2.調(diào)節(jié)金基數(shù)不確定

根據(jù)前述試點(diǎn)地區(qū)具體情況分析可知，在調(diào)節(jié)金基數(shù)上，試點(diǎn)城市地區(qū)存在三種情況，浙江德清和廣東南海采取復(fù)合基數(shù)，按照不同的調(diào)劑金基數(shù)從第一次交易和第二次交易兩層次征收，廣西北流和山西澤州均按照土地的成交總價(jià)征收，遼寧海城則按照土地的純收益征收。但根據(jù)相關(guān)規(guī)定，調(diào)節(jié)金的征收基數(shù)應(yīng)為土地增值收益，大部分試點(diǎn)地區(qū)并未以土地增值收益為基數(shù)，而以其他因素為調(diào)節(jié)金的征收基數(shù)，隱性提高了政府參與收益分配比例，獲取了更多土地增值收益。

（三）內(nèi)部收益分配機(jī)制不健全

1.資產(chǎn)監(jiān)督不到位

在內(nèi)部收益分配上，有些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并未發(fā)展成熟，甚至存在結(jié)構(gòu)混亂，對于集體內(nèi)部收益分配和使用都缺乏規(guī)范及有效監(jiān)管，村委會掌控大權(quán)，違法亂紀(jì)和貪污腐敗的行為不斷出現(xiàn)，給農(nóng)民合法收益分配權(quán)帶來極大風(fēng)險(xiǎn)。由于農(nóng)民缺乏法律意識，無法很好地利用法律手段維護(hù)合法權(quán)益，不利于農(nóng)村糾紛解決。

2.民主決策不充分

在集體土地入市收益分配上，試點(diǎn)地區(qū)比較注重政府與集體之間的收益分配，而忽視了集體組織和農(nóng)民之間的分配。在個別地區(qū)，事前的民主決策機(jī)制不夠完善，對農(nóng)民意見的征集流于形式，實(shí)際取決于組長和所在組村干部的意見，集體經(jīng)濟(jì)組織很大程度掌控了內(nèi)部收益分配比例的設(shè)定權(quán)，給內(nèi)部收益的公正分配帶來較大風(fēng)險(xiǎn)。

3.收益的長期性有待加強(qiáng)

試點(diǎn)地區(qū)在集體收益的分配上缺乏長效機(jī)制，將過多的收益直接發(fā)放給農(nóng)民，增值收益除了資金補(bǔ)償，缺乏農(nóng)民參與收益分配的多種渠道，改善了短時(shí)間內(nèi)的生活條件，但不利于改善農(nóng)民長期生活條件，其收益的長期性有待加強(qiáng)。

三、集體建設(shè)用地入市收益分配制度的完善路徑

（一）健全集體建設(shè)用地入市的法律法規(guī)

收益分配應(yīng)以明確的產(chǎn)權(quán)主體為基礎(chǔ)，明晰的產(chǎn)權(quán)可以對收益分配起到規(guī)范作用，減少收益分配不公的現(xiàn)象。一方面，法律需要明確集體建設(shè)用地的所有權(quán)主體，不管是集體建設(shè)用地使用權(quán)的交易主體資格，還是參與入市收益的分配資格，村集體和農(nóng)民都應(yīng)當(dāng)享有。另一方面，集體建設(shè)用地在入市收益方面的使用細(xì)則缺失。《中華人民共和國民法典》和《中華人民共和國土地管理法》不乏集體建設(shè)用地入市的合法性、入市的主體及方式、入市流程及方式的規(guī)定，但后續(xù)收益的具體分配歸屬使用缺少具體規(guī)定，其他現(xiàn)行法律法規(guī)和相關(guān)細(xì)則也未涵蓋，需要加快對集體建設(shè)用地入市法律法規(guī)的修訂，制定相應(yīng)實(shí)施細(xì)則，以規(guī)范市場。

（二）完善入市收益的科學(xué)分配機(jī)制

1.優(yōu)化收益分配基數(shù)

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，調(diào)節(jié)金基數(shù)應(yīng)當(dāng)是土地增值收益，但是大部分試點(diǎn)地區(qū)未采用該基數(shù)的主要原因在于土地增值部分、土地的取得成本及開發(fā)成本計(jì)算困難，而以入市成交價(jià)款為計(jì)算基數(shù)更為簡單。但這種方法會造成調(diào)節(jié)金的高估，以成交價(jià)款為計(jì)算基數(shù)而產(chǎn)生的調(diào)節(jié)金數(shù)額已偏離增值收益調(diào)節(jié)金的概念本意[5]，也不利于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)，可以入市總價(jià)值扣除過程成本為收益分配基數(shù)，優(yōu)先保障彈性較小的農(nóng)民集體收益，最后分配彈性較大的政府收益。

2.注重收益的長期性

促進(jìn)農(nóng)民收益長效增收，不能僅依靠提高農(nóng)民收益分配比例，要增加農(nóng)民參與收益分配的途徑，例如入股分紅、折股量化等方式，鼓勵農(nóng)民把分紅或其他資金進(jìn)行再入股，擴(kuò)大入股企業(yè)的流動資本。對于農(nóng)民的收益分配資金，要保證入市收益的保值增值和可持續(xù)性；入市凈收益，不得投資高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，如股市及民間借貸。為保證資產(chǎn)的保值增值，資金的使用收益不能低于央行的同期貸款基準(zhǔn)利率。可以把應(yīng)當(dāng)用于規(guī)定用途的部分入市收益存儲于專門賬戶，不得隨意更改其用途，避免透支資金，以保證后續(xù)集體成員的可持續(xù)使用。

（三）加強(qiáng)入市收益分配的監(jiān)管機(jī)制

為避免集體土地收益資產(chǎn)的非法侵吞、挪用，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)入市收益監(jiān)管。首先，應(yīng)當(dāng)建立土地收益專門賬戶，用以核算資金，實(shí)現(xiàn)專戶儲存、?？顚Ｓ茫y(tǒng)一管理集體收益。其次，要建立土地收益分配信息公開制度，隨時(shí)隨地接受集體成員的監(jiān)督，及時(shí)向集體成員公開資金的分配和后續(xù)使用情況?？梢栽O(shè)立專門的負(fù)責(zé)管理部門，如個別地區(qū)實(shí)行的“三資”管理辦公室，或者利用鄉(xiāng)賢加強(qiáng)監(jiān)管與審查。最后，要建立行政問責(zé)機(jī)制及申訴機(jī)制。建立專門管理收益分配和使用的行政部門，并且嚴(yán)格限定其相關(guān)職能和權(quán)限范圍，避免權(quán)力濫用和過分干涉，建立相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制加強(qiáng)監(jiān)管。建立相應(yīng)申訴機(jī)制，在農(nóng)民權(quán)利受到侵害時(shí)，能夠快速反應(yīng)，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，處罰侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的行為。

（四）建立入市收益分配的稅收機(jī)制

1.立法以明確調(diào)節(jié)金性質(zhì)

政府并不能依據(jù)土地發(fā)展權(quán)理論及公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)而以土地管理者的身份直接參與收益分配，增值收益應(yīng)當(dāng)歸屬于土地所有權(quán)人。[6]長遠(yuǎn)來看，政府不宜通過調(diào)節(jié)金參與收益分配。我國立法應(yīng)當(dāng)明確調(diào)節(jié)金的性質(zhì)是稅收，并將政府參與收益的分配方式確定為稅收。

2.完善農(nóng)村集體建設(shè)用地入市稅收制度

市場經(jīng)濟(jì)下，社會財(cái)富的初次分配由市場機(jī)制調(diào)節(jié)，二次分配則以公平為基礎(chǔ)，由政府征稅、宏觀調(diào)控等實(shí)現(xiàn)。[7]政府可依據(jù)“初次分配基于產(chǎn)權(quán)，二次分配基于稅制”的原則，通過稅收的方式提取、調(diào)節(jié)土地增值收益，此種方式也更加公正透明。我國目前還沒有建立與之相配套的土地稅收制度，從收益性、公益性、營利性等因素衡量，集體建設(shè)用地入市收益具有可稅性[8]，盡管《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》將調(diào)節(jié)金定性為非稅收入，但其在特點(diǎn)和功能上與稅收極其相似?！吨腥A人民共和國立法法》中的稅收法定原則限制了相應(yīng)的稅種，全國人大常委會需要對此種方式進(jìn)行相應(yīng)的立法改造，加快完善集體建設(shè)用地相應(yīng)的入市稅收制度。在具體設(shè)計(jì)上，集體土地與國有土地不同，但可以借鑒國有土地稅制相關(guān)規(guī)定建立健全集體建設(shè)用地稅收制度，參照規(guī)定相應(yīng)的稅目、計(jì)稅依據(jù)、稅率、稅收的使用范圍、程序及稅收監(jiān)督、管理。根據(jù)土地的來源和用途、區(qū)位差異、土地入市方式等因素設(shè)計(jì)差別化稅率，考慮不同地區(qū)間的收益差異，可以對偏遠(yuǎn)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)采取相應(yīng)的稅收優(yōu)惠和減免政策，均衡收益。最終將集體土地稅收制度和國有土地稅收制度一并納入我國稅收體系，實(shí)行有差別的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地稅制，處理好集體土地稅制與國有土地稅收制度的銜接，結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善集體土地稅制，最終實(shí)現(xiàn)真正意義上的“同地同權(quán)”。