寧夏水資源稅改革實(shí)施進(jìn)展及建議

劉福榮，牛有為，萬(wàn) 毅，穆祥鵬，許鳳冉

（1.寧夏回族自治區(qū)水利調(diào)度中心，銀川 750002；2.水利部水資源管理中心，北京 100038；3.中國(guó)水利水電科學(xué)研究院，北京 100038）

為加強(qiáng)水資源管理，促進(jìn)水資源合理開(kāi)發(fā)利用與節(jié)約保護(hù)，2016年5月，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、水利部聯(lián)合印發(fā)《水資源稅改革試點(diǎn)暫行辦法》（財(cái)稅〔2016〕55 號(hào)），在河北省進(jìn)行水資源稅改革試點(diǎn)。2017年12月，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、水利部再次下發(fā)《擴(kuò)大水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》（財(cái)稅〔2017〕80號(hào)），將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到北京、天津、山西、內(nèi)蒙古、河南、山東、四川、陜西、寧夏9個(gè)省（直轄市、自治區(qū)）。寧夏回族自治區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“自治區(qū)”）作為全國(guó)第二批水資源稅改革試點(diǎn)省區(qū)之一，于2017年12月起順利實(shí)施水資源稅改革，目前改革運(yùn)行平穩(wěn)，效果顯著。

2020年10月以來(lái)，為深入了解寧夏水資源稅改革實(shí)施進(jìn)展和經(jīng)驗(yàn)，更好開(kāi)展改革工作，對(duì)自治區(qū)有關(guān)部門(mén)和銀川、石嘴山、吳忠、中衛(wèi)、固原及寧東能源化工基地等地改革實(shí)施情況進(jìn)行了調(diào)研走訪，系統(tǒng)評(píng)估自治區(qū)水資源稅改革試點(diǎn)的實(shí)施成效和問(wèn)題，并提出深化改革的對(duì)策建議。

1 實(shí)施成效

水資源稅改革啟動(dòng)以來(lái)，自治區(qū)工作平穩(wěn)推進(jìn)，水源結(jié)構(gòu)、用水效率呈現(xiàn)優(yōu)化趨勢(shì)。財(cái)政、稅務(wù)、水利等部門(mén)密切配合科學(xué)制定稅收政策，形成了水資源稅收共治的良好局面。通過(guò)近三年的積極努力，試點(diǎn)工作進(jìn)展順利，取得了初步成效。

1.1 水源結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化

通過(guò)對(duì)地下水和地表水的差別稅額設(shè)定，使企業(yè)開(kāi)發(fā)利用地下水的稅收成本增加，加大公共供水、再生水的使用比例，促進(jìn)了地下水的壓采［1］，在銀川和石嘴山地區(qū)較為明顯。例如，銀川市寧夏電投西夏熱電有限公司等單位相繼關(guān)停了自備井，改用再生水或自來(lái)水；石嘴山市中能鋼鐵集團(tuán)有限公司主動(dòng)關(guān)停自備井6 眼，每年減少使用地下水300 萬(wàn)m3。銀川市（市轄區(qū)）2018年地下水開(kāi)采量為1 379 萬(wàn)m3，2019年開(kāi)采量下降到926萬(wàn)m3，2020年第二季度和第三季度地下水超采區(qū)水位分別上升3.24 m 和5.45 m，上升幅度分別位列全國(guó)108個(gè)城市第4位和第1 位。石嘴山市2017年、2018年、2019年地下水開(kāi)采量分別6 629、5 747和5 101 萬(wàn)m3，地下水超采區(qū)面積得到控制，其中大武口溝、汝箕溝洪積扇漏斗消失。

1.2 企業(yè)節(jié)水改造動(dòng)力增強(qiáng)

水資源費(fèi)改稅后，企業(yè)積極采取技術(shù)革新、維修管網(wǎng)、水循環(huán)利用等多種措施來(lái)加強(qiáng)取用水管理。一是規(guī)范取水，做好取水計(jì)量，加強(qiáng)取用水設(shè)備、管道巡查維護(hù)。二是加大節(jié)水設(shè)備改造投入力度，應(yīng)用高效節(jié)水工藝和技術(shù)措施。三是不斷加強(qiáng)污水處理和再生利用。例如，寧夏曼悅海溫泉度假酒店有限公司安裝節(jié)水循環(huán)利用設(shè)施，2018年用水量為5 289 m3，較上年減少1 430 m3。石嘴山市中色（寧夏）東方集團(tuán)有限公司主動(dòng)投資200多萬(wàn)元建成再生水泵站，使廠區(qū)綠化全部使用再生水。

1.3 水資源管理進(jìn)一步規(guī)范

改革過(guò)程中水利、稅務(wù)部門(mén)深化合作，密切配合，水利部門(mén)水資源管理專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)與稅務(wù)部門(mén)征管優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，建立“取水必辦證、用水必核量、登記必繳稅”三環(huán)相扣的改革工作模式，促使水利部門(mén)進(jìn)一步規(guī)范取用水管理，對(duì)沒(méi)有取水許可證的用戶(hù)及時(shí)補(bǔ)辦取水許可證。部門(mén)間的合作使得水資源稅的征管相對(duì)之前更加規(guī)范，利用水資源稅的稅收剛性，使取水許可、計(jì)劃用水、計(jì)量管理等工作日趨規(guī)范。

1.4 信息化管理水平顯著提升

寧夏在全國(guó)率先開(kāi)發(fā)部署了水資源稅征收取用水信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了取用水在線核定。系統(tǒng)覆蓋自治區(qū)5 個(gè)地市22個(gè)區(qū)縣，實(shí)現(xiàn)了納稅人在線申報(bào)實(shí)際用水量并拍照留底，各級(jí)水利局業(yè)務(wù)人員在線審核水量并生成水量核定書(shū)。核定書(shū)作為稅務(wù)部門(mén)據(jù)實(shí)收稅的依據(jù)。達(dá)到“逢戶(hù)必登，逢證必驗(yàn)，逢表必檢，逢底必錄，逢錯(cuò)必究，逢險(xiǎn)必查，數(shù)據(jù)融合，陽(yáng)光征管”的使用成效，為全國(guó)水資源稅征收信息化管理系統(tǒng)的全面部署運(yùn)行提供了示范。

1.5 水資源稅收入逐年增長(zhǎng)

試點(diǎn)過(guò)程中實(shí)行差別化稅額標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)地下水超采區(qū)、超計(jì)劃用水、城市自來(lái)水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的水資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)大幅提高；利用稅收剛性推動(dòng)增強(qiáng)納稅主體的納稅主動(dòng)性、自覺(jué)補(bǔ)辦取水許可、安裝計(jì)量設(shè)施、落實(shí)用水計(jì)劃及主動(dòng)申報(bào)取用水量和稅額等，使納稅申報(bào)率和稅收總量較水資源費(fèi)征收時(shí)期都有了明顯提高。水資源稅收入逐年增長(zhǎng)，2018年入庫(kù)水資源稅3.4 億元，較2017年水資源費(fèi)增幅為118%。2019年入庫(kù)水資源稅3.56 億元，2020年入庫(kù)水資源稅3.68 億元。

1.6 水資源利用效率得到提高

2017年以來(lái)，寧夏深入推動(dòng)水資源稅改革，為最嚴(yán)格水資源管理制度、雙控行動(dòng)、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)等一系列工作提供了有力支撐，用水效率不斷提高。2019年，自治區(qū)總?cè)∷?9.9億m3；萬(wàn)元GDP 用水量186 m3，比2017年降低2.6%；萬(wàn)元工業(yè)增加值取水量35 m3，比2017年降低14.6%；農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)到0.543，比2017年提高3.6%［2］。

2 主要經(jīng)驗(yàn)做法

試點(diǎn)期間，自治區(qū)有關(guān)部門(mén)和各地市充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，通過(guò)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、深化部門(mén)協(xié)作、建立健全制度體系、規(guī)范取用水管理、加強(qiáng)政策宣傳等方式，實(shí)現(xiàn)了水資源費(fèi)稅改革的平穩(wěn)推行，積累形成了一些行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法。

2.1 強(qiáng)化制度保障

為了指導(dǎo)各地市開(kāi)展水資源稅改革的各項(xiàng)工作，自治區(qū)財(cái)政廳會(huì)同稅務(wù)、水利部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三部門(mén)”）制定印發(fā)了《寧夏回族自治區(qū)水資源稅改革實(shí)施辦法》《寧夏回族自治區(qū)水資源稅征收管理暫行辦法》（公告〔2018〕1號(hào)）《寧夏回族自治區(qū)水資源稅納稅人信息核查辦法（試行）》（寧地稅發(fā)〔2017〕89 號(hào)）《水資源稅納稅人信息移交辦法（試行）》《水資源稅征管應(yīng)急預(yù)案》（寧地稅發(fā)〔2017〕90 號(hào)）《自治區(qū)與市縣水資源稅收入劃分方案》和《自治區(qū)對(duì)市縣水資源稅獎(jiǎng)補(bǔ)辦法》等政策文件，明確了改革內(nèi)容、范圍、時(shí)限及責(zé)任主體和管理要求，在改革過(guò)程中注重調(diào)研政策實(shí)施情況并加以完善，為水資源稅改革的順利推進(jìn)提供了制度保障。

2.2 促進(jìn)水利和稅務(wù)部門(mén)協(xié)作與信息共享

在自治區(qū)層面成立了改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在自治區(qū)人民政府常務(wù)副主席任組長(zhǎng)的稅制改革領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，財(cái)政、稅務(wù)、水利三部門(mén)建立了高效緊密的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)工作機(jī)制，實(shí)施聯(lián)合稅收征管模式。按照“同級(jí)移交，屬地管理”原則，按時(shí)完成水資源稅納稅人移交；由水利部門(mén)負(fù)責(zé)水量信息獲取和核準(zhǔn)，及時(shí)向稅務(wù)部門(mén)提供納稅人取水許可情況、實(shí)際取用水量、超計(jì)劃取用水量、非法取水處罰等信息；納稅人申報(bào)后，稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)比對(duì)水利部門(mén)提供的相關(guān)信息后征收稅款。構(gòu)建起了“水利核量、納稅申報(bào)、稅務(wù)征收、聯(lián)合監(jiān)管、信息共享”改革模式，形成治稅合力。稅務(wù)、水利部門(mén)通過(guò)電話、微信、騰訊通等進(jìn)行信息交流傳遞，初步建立了信息共享機(jī)制。

2.3 采用水源與用水類(lèi)型相結(jié)合的稅額標(biāo)準(zhǔn)

綜合考慮地表水、地下水不同水源和不同行業(yè)取用水類(lèi)型設(shè)置稅額標(biāo)準(zhǔn)。在水源方面促進(jìn)使用地表水和自來(lái)水，抑制取用地下水。在用途方面進(jìn)行有針對(duì)性的分類(lèi)調(diào)整，將稅負(fù)區(qū)分用水類(lèi)型轉(zhuǎn)移給用水戶(hù)。對(duì)城鎮(zhèn)公共供水按照用水對(duì)象分為居民、特種行業(yè)、其他行業(yè)等差別征稅，在保證城鎮(zhèn)居民正常用水的情況下，抑制高耗水行業(yè)用水。稅額設(shè)置與現(xiàn)行水資源管理分類(lèi)方式相銜接，比較符合用水實(shí)際。

2.4 強(qiáng)化納稅人信息與取用水計(jì)量管理水平

為規(guī)范納稅人取水許可，強(qiáng)化計(jì)量監(jiān)控，水利和稅務(wù)部門(mén)建立了水資源稅納稅人信息核查工作機(jī)制，一是對(duì)無(wú)證取水不符合取水許可規(guī)定的，停止接入公共供水管網(wǎng)。二是對(duì)未安裝計(jì)量設(shè)施或計(jì)量設(shè)施檢定期逾期的取用水戶(hù)，要求限期安裝或檢定。三是積極推進(jìn)安裝重點(diǎn)取用水戶(hù)遠(yuǎn)程在線計(jì)量設(shè)施，實(shí)施礦井疏干排水計(jì)量監(jiān)測(cè)。銀川市逐年增加安裝在線監(jiān)測(cè)設(shè)備，目前市區(qū)自備井在線監(jiān)測(cè)設(shè)備安裝率達(dá)90%，使納稅戶(hù)實(shí)際用水統(tǒng)計(jì)更加科學(xué)、準(zhǔn)確。水資源稅取用水信息管理系統(tǒng)通過(guò)與金稅三期系統(tǒng)的集成，為水資源稅征收工作從水量申報(bào)核定到最終稅款征收的全過(guò)程提供信息化支撐。

2.5 利用稅收剛性作用促進(jìn)規(guī)范化管理

利用稅收的剛性作用，規(guī)范取用水戶(hù)及時(shí)申報(bào)水量及水資源稅。為促進(jìn)對(duì)取用水戶(hù)的水量監(jiān)管和積極報(bào)稅工作，將取水許可及取用水計(jì)劃與全國(guó)水資源稅系統(tǒng)相結(jié)合，明確告知各取用水戶(hù)按時(shí)按量申報(bào)當(dāng)季度水量及水資源稅，逾期或未進(jìn)行水量申報(bào)的取用水戶(hù)，視為當(dāng)季度未用水，列入下一年度用水計(jì)劃及用水指標(biāo)配置，并抄送稅務(wù)部門(mén)。

2.6 結(jié)合本區(qū)實(shí)際靈活運(yùn)用改革政策

在遵循水資源稅改革按用途征稅原則的基礎(chǔ)上，考慮到寧夏工礦企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際情況，針對(duì)性地細(xì)化制定了改革政策。一是對(duì)自建供水設(shè)施用于居民生活用水的情況，按照城鎮(zhèn)公共供水居民用水稅額標(biāo)準(zhǔn)計(jì)征水資源稅。按照對(duì)工礦區(qū)“企業(yè)辦社會(huì)”的特殊情況，對(duì)居民生活用水以及企業(yè)用水分別征稅，避免增加企業(yè)和居民負(fù)擔(dān)。二是對(duì)農(nóng)產(chǎn)品種植加工企業(yè)取用水，為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，區(qū)分用途，其中農(nóng)產(chǎn)品種植用水按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取用水對(duì)應(yīng)的稅額標(biāo)準(zhǔn)計(jì)征，農(nóng)產(chǎn)品加工取用水按其他行業(yè)對(duì)應(yīng)的稅額標(biāo)準(zhǔn)計(jì)征。

2.7 制定水資源稅過(guò)渡政策

寧夏水資源稅改革前，有4個(gè)縣（市）、區(qū)城鎮(zhèn)公共供水沒(méi)有按照規(guī)定征收水資源費(fèi)，城鎮(zhèn)公共供水價(jià)格較低。改革后對(duì)這些地區(qū)給予6 個(gè)月過(guò)渡期，過(guò)渡期內(nèi)對(duì)居民用水戶(hù)由于前期水資源費(fèi)政策執(zhí)行不到位而增加的負(fù)擔(dān)，由所在縣（市、區(qū)）人民政府統(tǒng)籌解決。避免將水資源稅增加的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給居民，不提高水價(jià)。同時(shí)，做好政策宣傳解釋工作，過(guò)渡期滿(mǎn)后依照規(guī)定征收水資源稅，有效促進(jìn)了改革平穩(wěn)運(yùn)行。

3 水資源稅改革的難點(diǎn)和問(wèn)題

水資源稅改革取得顯著成效的同時(shí)，在具體實(shí)施過(guò)程中也存在著一些難點(diǎn)和問(wèn)題。由于改革尚處于試點(diǎn)探索階段，政策范圍、稅收標(biāo)準(zhǔn)、配套政策、信息化建設(shè)、征管機(jī)制等方面仍需要在實(shí)踐中不斷完善。

3.1 減免稅政策有待進(jìn)一步優(yōu)化

各地市對(duì)試點(diǎn)政策規(guī)定的六項(xiàng)減免稅政策基本無(wú)異議，但仍存在優(yōu)化空間。一是規(guī)?；N養(yǎng)殖業(yè)改革前征收水資源費(fèi)，用水量較高，稅改后不應(yīng)劃入農(nóng)業(yè)，享受減免政策。二是公共綠化、公園、部分持有林權(quán)證且林地被認(rèn)定為國(guó)家防護(hù)林帶的單位，具有公益和民生性質(zhì)，改革前沒(méi)有繳納水資源費(fèi)，稅改后不屬于減免情形，承擔(dān)了較大的經(jīng)濟(jì)壓力。三是未考慮寧夏淺層地下水利用的特殊情況，與控制灌區(qū)鹽堿化和減輕深層地下水開(kāi)采的政策導(dǎo)向不符［3］。四是對(duì)節(jié)水載體建設(shè)等節(jié)水行為缺乏減征鼓勵(lì)政策。五是對(duì)農(nóng)業(yè)用水的納稅限額尚無(wú)明確界定。

3.2 城鎮(zhèn)公共供水的征稅環(huán)節(jié)尚不統(tǒng)一

“財(cái)稅［2017］80號(hào)文件”中第三條規(guī)定直接取用地表水、地下水的單位和個(gè)人，為水資源稅納稅人。但對(duì)于城鎮(zhèn)公共供水在取水環(huán)節(jié)征稅，還是在售水環(huán)節(jié)區(qū)分用水戶(hù)差別征稅，目前存在爭(zhēng)議。在取水環(huán)節(jié)征稅更符合稅理，有利于區(qū)分地表水、地下水不同水源的稅額，促進(jìn)供水企業(yè)減少使用地下水并減少輸水環(huán)節(jié)的漏損率，且便于稅收征管。對(duì)售水環(huán)節(jié)征稅主要是考慮到用水大戶(hù)稅額巨大的情況，供水企業(yè)沒(méi)有足夠的流動(dòng)資金進(jìn)行墊付，由用水大戶(hù)企業(yè)自行申報(bào)可降低供水企業(yè)的資金壓力。

3.3 特種行業(yè)分類(lèi)范圍仍需完善

“財(cái)稅［2017］80 號(hào)文件”規(guī)定，對(duì)洗車(chē)、洗浴、高爾夫球場(chǎng)、滑雪場(chǎng)等特種行業(yè)取用水，從高確定稅額，以促進(jìn)這些具有高耗水、高利潤(rùn)特性的行業(yè)節(jié)水。但是將所有洗車(chē)、洗浴行業(yè)納入特種行業(yè)過(guò)于嚴(yán)格。處于城鄉(xiāng)結(jié)合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等一些直接服務(wù)居民的大眾化洗浴場(chǎng)所，主要針對(duì)普通居民集中洗浴，盈利能力不強(qiáng)，面向的用戶(hù)群體為普通大眾甚至是低收入人群，關(guān)系民生問(wèn)題，將其不加區(qū)分的定義為特種行業(yè)從高征稅顯得過(guò)于嚴(yán)格。同時(shí)，食品飲料［4］、室內(nèi)外游泳池和室內(nèi)外滑冰場(chǎng)等高耗水、高利潤(rùn)的行業(yè)未納入到特種行業(yè)征稅。

3.4 農(nóng)村用水水資源稅征收存在困難

農(nóng)村人口基數(shù)大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取用水難以準(zhǔn)確計(jì)量，具有分散性、不穩(wěn)定性的特點(diǎn)，土地種植季節(jié)性強(qiáng)且時(shí)常流轉(zhuǎn)，一是稅源零散且不穩(wěn)定，給納稅人認(rèn)定和信息采集工作帶來(lái)困難；二是計(jì)量和征管的成本過(guò)高，安裝計(jì)量設(shè)施和及后期維護(hù)需要投入大量的人力和物力成本。三是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取用水征收水資源稅存在輿情風(fēng)險(xiǎn)。四是寧夏農(nóng)村集中式生活飲水安全工程大部分為高揚(yáng)程、遠(yuǎn)距離輸水，現(xiàn)狀供水成本較高，如再加收水資源稅，水價(jià)成本隨之增加，造成管理維護(hù)資金不足。

3.5 計(jì)量監(jiān)測(cè)與信息化水平仍有提升空間

納稅人取用水計(jì)量設(shè)施的安裝、準(zhǔn)確計(jì)量和及時(shí)傳輸尤為必要。目前大部分用水戶(hù)安裝簡(jiǎn)易機(jī)械水表，部分計(jì)量設(shè)備使用年限較長(zhǎng)，信息化程度低，設(shè)備計(jì)量準(zhǔn)確率有待提高，且缺少設(shè)備維護(hù)人才，給水量核定帶來(lái)了困難。部分地市主要依靠使用報(bào)稅系統(tǒng)、取水核查登記系統(tǒng)和用水統(tǒng)計(jì)直報(bào)系統(tǒng)，還需按照國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步推廣安裝水量在線監(jiān)測(cè)設(shè)備，使取水量信息能實(shí)時(shí)準(zhǔn)確的傳遞到稅務(wù)部門(mén)在線監(jiān)控信息平臺(tái)，以便準(zhǔn)確核定取用水量，提升管理效率。

3.6 疏干排水難以界定和準(zhǔn)確計(jì)量

對(duì)疏干排水回用、外排再利用、直接外排等情形缺乏認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在水量核定工作中易產(chǎn)生征納雙方爭(zhēng)議。有些地方對(duì)回灌的疏干排水未征稅，出現(xiàn)計(jì)稅范圍偏窄現(xiàn)象；有些地方對(duì)回收利用界定較為寬泛，也可能存在計(jì)稅范圍較廣的問(wèn)題。同時(shí)，采礦疏干排水普遍缺乏計(jì)量設(shè)施，或由于設(shè)備老化、淤積、腐蝕嚴(yán)重，普遍計(jì)量不準(zhǔn)。目前僅按排水量計(jì)征水資源稅，造成水資源稅低于水資源費(fèi)，遠(yuǎn)不能補(bǔ)償其對(duì)地下水資源的破壞，違背水資源稅改革“稅費(fèi)平移”的原則。城市建設(shè)中同層回灌的疏干排水，是否應(yīng)當(dāng)計(jì)入排水量，存在較大的征納矛盾。

3.7 其他問(wèn)題

在面臨上述問(wèn)題的同時(shí)，在城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍、異地取水、無(wú)證取水、地源熱泵等方面還存在難以操作的問(wèn)題亟待解決。管網(wǎng)覆蓋范圍及其動(dòng)態(tài)變化情況缺乏權(quán)威部門(mén)進(jìn)行界定和更新，且由于歷史原因、供水能力限制、市政道路規(guī)劃等因素，有的取水口暫時(shí)無(wú)法接入公共供水管網(wǎng)，被迫取用地下水，從而按照較高稅額標(biāo)準(zhǔn)征收水資源稅，納稅人對(duì)此爭(zhēng)議較大。異地取水情況下，取水和納稅所在地兩地水利、稅務(wù)部門(mén)如不能密切配合，可造成異地取水的重復(fù)繳稅。對(duì)無(wú)證取水三倍征收水資源稅，缺乏上位法的支持，未實(shí)現(xiàn)對(duì)違法取水行為的有效管理，相當(dāng)于默認(rèn)了其合法性。鼓勵(lì)地源熱泵回灌的政策導(dǎo)向可能影響當(dāng)?shù)氐牡刭|(zhì)構(gòu)造，污染地下水及土壤。

4 對(duì)策建議

自治區(qū)水資源稅改革試點(diǎn)情況良好，總體達(dá)到了改革的預(yù)期目的。根據(jù)上述難點(diǎn)和問(wèn)題，為深化推進(jìn)稅改工作，提出如下對(duì)策建議。

4.1 細(xì)化稅收分類(lèi)與稅額標(biāo)準(zhǔn)

建議出臺(tái)規(guī)模化種養(yǎng)殖業(yè)的認(rèn)定辦法，并適當(dāng)提高其稅額標(biāo)準(zhǔn)。在洗浴行業(yè)區(qū)別大眾浴池與高檔洗浴的規(guī)模，對(duì)高檔洗浴按照特種行業(yè)征稅，對(duì)普通大眾洗浴則按照其他行業(yè)征稅。適當(dāng)擴(kuò)大特種行業(yè)種類(lèi)和范圍，將具有高耗水特性的食品飲料業(yè)、純凈水制造業(yè)、酒業(yè)、游泳場(chǎng)、滑冰場(chǎng)等逐步納入特種行業(yè)的范疇，以倒逼該類(lèi)企業(yè)采取節(jié)水措施。

充分考慮地下水位變動(dòng)和抑制鹽堿化的實(shí)際需求，對(duì)一定深度的淺層地下水開(kāi)發(fā)利用（如寧夏引黃灌區(qū)井深小于70米的淺層地下水）從低確定稅額標(biāo)準(zhǔn)。為有效保護(hù)地下水，建議區(qū)分不同水源、不同用途確定城鎮(zhèn)公共供水的稅額標(biāo)準(zhǔn)。

4.2 完善稅收優(yōu)惠政策

建議給予省級(jí)人民政府一定的稅收減免權(quán)限，對(duì)于公共綠化用水、節(jié)水改造成效突出的企業(yè)等情況，可由省級(jí)財(cái)稅部門(mén)向財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局提出申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后適當(dāng)減免水資源稅。

鑒于疏干排水和地源熱泵取用水對(duì)地下水形成了破壞，同時(shí)在征管過(guò)程中，稅務(wù)部門(mén)和水利部門(mén)對(duì)回收利用地下水如何界定還存在爭(zhēng)議。建議對(duì)疏干排水和地源熱泵不從低征稅，按照對(duì)應(yīng)地下水稅額標(biāo)準(zhǔn)征收水資源稅。

4.3 完善征收管理和部門(mén)協(xié)作機(jī)制

建議對(duì)城鎮(zhèn)公共供水在取水環(huán)節(jié)進(jìn)行征稅，從源頭上調(diào)節(jié)取水行為，引導(dǎo)供水企業(yè)進(jìn)行節(jié)水改造，減少地下水的開(kāi)采。對(duì)于取水量與售水量相差漏損水量的水資源稅，可由供水企業(yè)和用水戶(hù)分別承擔(dān)。建立供水價(jià)格和水資源稅的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，當(dāng)國(guó)家調(diào)整水資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，供水價(jià)格按水資源稅調(diào)整額度同步調(diào)整。

對(duì)無(wú)證取水依法嚴(yán)格進(jìn)行執(zhí)法處罰，要求停止取水行為或補(bǔ)辦取水許可?？紤]到一些企業(yè)出于歷史或政策原因未取得取水許可證的特殊情況，可由水利部門(mén)認(rèn)定后暫時(shí)按照正常取用水用戶(hù)管理，正常對(duì)其征收水資源稅，無(wú)需三倍加征。

進(jìn)一步完善財(cái)政、稅務(wù)與水利部門(mén)長(zhǎng)效協(xié)作機(jī)制，繼續(xù)密切財(cái)政、稅務(wù)和水利部門(mén)的協(xié)作配合，探索建立取用水與繳稅情況聯(lián)合核查工作機(jī)制。完善水資源稅收入分配體制，使水資源稅收入能夠“取之于水，用之于水”，尤其加大計(jì)量設(shè)施安裝和在線監(jiān)測(cè)信息化管理費(fèi)用投入和人員補(bǔ)助［5］，加強(qiáng)水利和稅務(wù)部門(mén)協(xié)作的經(jīng)費(fèi)支持。

4.4 強(qiáng)化信息化支撐能力

建議持續(xù)推進(jìn)重點(diǎn)納稅人取水量在線監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)的全覆蓋。擴(kuò)大在線監(jiān)測(cè)設(shè)備安裝使用范圍，實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)取用水納稅人的取水量實(shí)時(shí)監(jiān)控，并逐步完善“在線監(jiān)控、網(wǎng)上申報(bào)、信息共享、核查對(duì)比”的水資源稅信息化征管工作機(jī)制，降低水量核定誤差。

建議加強(qiáng)水資源稅征收管理信息系統(tǒng)的現(xiàn)代化建設(shè)，使水利稅務(wù)信息共享成為水資源稅改革的助推器。盡快打通水利與稅務(wù)部門(mén)金稅系統(tǒng)、水利部與各省水利廳（局）之間的交換通道，實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源稅相關(guān)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集、水量核定、數(shù)據(jù)傳輸?shù)龋龅綌?shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享、資源有效整合、優(yōu)化工作流程、減少用戶(hù)負(fù)擔(dān)，建立水利稅務(wù)信息共享平臺(tái)系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)水利和稅務(wù)信息及時(shí)共享和交換、申報(bào)數(shù)據(jù)比對(duì)及第三方信息的獲取與應(yīng)用等，保障用水戶(hù)（納稅戶(hù)）、取用水量、用水結(jié)構(gòu)、納稅額、監(jiān)管工作進(jìn)展等信息同時(shí)被兩部門(mén)掌握，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通和校核反饋，進(jìn)一步提高稅收征管效率。

4.5 暫緩或減免征收農(nóng)業(yè)農(nóng)村用水水資源稅

目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水在管理體制、取用水限額標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)用水納稅人認(rèn)定、用水計(jì)量、取用水許可管理等方面都存在諸多不完善的地方。而且對(duì)一般農(nóng)業(yè)用水戶(hù)征收水資源稅可能面臨較大的輿情風(fēng)險(xiǎn)。建議統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)水資源稅征管實(shí)際問(wèn)題和征收難度，完善基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化節(jié)水宣傳教育和計(jì)量管理，對(duì)小規(guī)模生產(chǎn)模式的超限額農(nóng)業(yè)用水征收水資源稅給予一段緩沖期。

鑒于寧夏農(nóng)村生活飲水安全工程存在收入成本“倒掛”的實(shí)際情況，為進(jìn)一步推進(jìn)“脫貧富民”戰(zhàn)略實(shí)施，建議允許省級(jí)行政區(qū)根據(jù)各地實(shí)際對(duì)農(nóng)村人口生活集中式飲水工程用水制定水資源稅減免政策。

4.6 規(guī)范疏干排水和地源熱泵等特殊類(lèi)型用水管理

明確疏干排水管理中“回收利用”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)量方式。出臺(tái)具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和辦法，對(duì)將疏干排水經(jīng)過(guò)污水處理設(shè)施，回收利用于生產(chǎn)、灌溉、綠化等用途的，可認(rèn)定為“回收利用”；對(duì)有非法外排污水違法行為的，認(rèn)定為“直接外排”。由于采礦的規(guī)模程度、地質(zhì)結(jié)構(gòu)、地下水的超采情況等不盡相同，可根據(jù)實(shí)際采用計(jì)量或者核算的方式，具體折算方法由各地市研究確定。

將地源熱泵是否能夠完全回灌、回灌過(guò)程中管道中的重金屬離子是否會(huì)污染地下水等問(wèn)題作為實(shí)行從低征稅的前置條件。基于地下水回灌檢驗(yàn)、水質(zhì)測(cè)驗(yàn)結(jié)果，對(duì)地源熱泵能夠完全回灌或者較大部分地回灌，并能夠保證地下水水質(zhì)安全的情況給予從低征稅政策。

5 結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)對(duì)寧夏水資源稅改革實(shí)施情況的系統(tǒng)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)改革實(shí)施3年來(lái)取得了明顯成效，試點(diǎn)實(shí)施情況良好，積累形成了水利和稅務(wù)部門(mén)協(xié)作與信息共享、強(qiáng)化納稅人信息與取用水計(jì)量管理、制定水資源稅過(guò)渡政策等成功經(jīng)驗(yàn)做法。同時(shí)，也存在著減免稅政策還需優(yōu)化、公共供水征稅環(huán)節(jié)不統(tǒng)一、特種行業(yè)分類(lèi)不完善、農(nóng)業(yè)用水水資源稅征收困難等實(shí)際操作上的障礙，是下一步需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。本文針對(duì)稅收分類(lèi)、稅額標(biāo)準(zhǔn)、稅收優(yōu)惠、征收管理、部門(mén)協(xié)作、信息化建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村用水等方面提出的對(duì)策建議，可在下一步深化改革過(guò)程中由易到難，分期實(shí)施。各地在結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行探索過(guò)程中，可以在不違背水資源稅改革基本方針政策的前提下，允許省級(jí)行政區(qū)針對(duì)本區(qū)域內(nèi)一些特殊問(wèn)題制定詳細(xì)具體的地方性法規(guī)、政策制度、執(zhí)行辦法，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)規(guī)?；N養(yǎng)殖業(yè)、特種行業(yè)、疏干排水等納稅管理進(jìn)行探索完善。□