農(nóng)村土地制度：變遷歷程、基本特征與經(jīng)驗(yàn)啟示*——基于百年黨史的視角

范 丹

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之基、農(nóng)民安身立命之本，是“一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”［1］（P31）。在人類社會發(fā)展的漫長歷史中，土地問題一直是人們關(guān)注的重點(diǎn)和難點(diǎn)。馬克思和恩格斯強(qiáng)調(diào)了土地所有制對農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有重要的作用，明確了土地國有化或集體化對改善農(nóng)民狀況的積極作用及其實(shí)現(xiàn)的必然。中國共產(chǎn)黨繼承和發(fā)展馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于農(nóng)民與土地關(guān)系問題的重要思想，始終堅(jiān)持以人民為中心，把土地問題作為根本性的問題，并根據(jù)社會歷史條件的轉(zhuǎn)移而變革農(nóng)村土地制度。在百年奮斗歷程中，農(nóng)村土地制度發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)民獲得了土地的自主經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，農(nóng)民生產(chǎn)的積極性被調(diào)動起來，緩解了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)落后、農(nóng)村發(fā)展緩慢和農(nóng)民生活貧困的窘境，農(nóng)村絕對貧困問題全部消除，全國人民一同邁進(jìn)全面小康社會，中國人民實(shí)現(xiàn)了站起來、富起來到強(qiáng)起來的歷史性飛躍。應(yīng)系統(tǒng)地梳理農(nóng)村土地制度的百年變遷歷程，科學(xué)總結(jié)土地制度變遷的基本特征，提煉制度變遷中的成功經(jīng)驗(yàn)，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程，在開新局、謀新篇的重要階段，彰顯其對全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要價值。

一、農(nóng)村土地制度的變遷歷程

百年來，經(jīng)過艱辛的探索與頻繁的變革過程，農(nóng)村土地制度逐漸發(fā)展完善。從縱向歷史發(fā)展的維度來看，農(nóng)村土地制度的變遷歷程大致可以分為新民主主義革命時期（1921—1949年）、社會主義革命和建設(shè)時期（1949—1978年）、改革開放新時期（1978—2012年）和黨的十八大以來新時代（2012年至今）四個階段。

（一）新民主主義革命時期：向封建土地所有制發(fā)起挑戰(zhàn)，探索“耕者有其田”

1923年，中共三大強(qiáng)調(diào)，“沒收地主土地，沒收寺廟土地并將其無償分給農(nóng)民；歉收年不收租……建立農(nóng)民自治機(jī)構(gòu)，并由此機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)分配沒收的土地”［2］（P246），這體現(xiàn)了建立工農(nóng)聯(lián)盟首先要解決農(nóng)民的土地問題。1925年，《中國共產(chǎn)黨告農(nóng)民書》明確實(shí)行“耕地農(nóng)有”是消除農(nóng)民貧困的根本措施，規(guī)定土地的所有權(quán)屬于農(nóng)民個人，農(nóng)民從此不再需要向地主繳納租金賦稅等。自此，土地問題成為中國共產(chǎn)黨關(guān)注的重點(diǎn)。1927年，中國共產(chǎn)黨第五次全國代表大會通過了《土地問題議決案》，首次對“土地問題”作了專門的規(guī)定與論述，堅(jiān)持平均分配土地的原則，耕田的農(nóng)民無條件地分得土地，以消除封建剝削，并逐步實(shí)現(xiàn)土地國有。

土地革命時期，農(nóng)民的土地問題轉(zhuǎn)化成為革命的根本內(nèi)容，沒收地主土地歸國家所有，分給農(nóng)民耕種。1927年，“八七會議”明確了中國共產(chǎn)黨的土地革命路線：沒收大中地主和一切宗祠廟宇的土地，統(tǒng)一歸國家所有，再分給無地農(nóng)民和佃農(nóng)耕種，對小地主實(shí)行減租。這一政策體現(xiàn)了農(nóng)民對土地的訴求與渴望，滿足了農(nóng)民生產(chǎn)生活的需求，激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)與革命的積極性與主動性，推動了革命進(jìn)程。1928年《井岡山土地法》：“沒收一切土地歸蘇維埃政權(quán)，并把收歸政府的土地分配給農(nóng)民進(jìn)行耕種，實(shí)現(xiàn)‘耕者有其田’?！保?］（P212）土 地 的 所 有 權(quán) 是 屬 于 蘇 維 埃 政 權(quán) 的，但 土地的使用權(quán)歸農(nóng)民享有，呈現(xiàn)出土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的特點(diǎn)。1929年出臺的《興國土地法》，規(guī)定“沒收公共和地主的土地，把收到的土地平分給沒地或少地的貧困農(nóng)民耕種使用”。在沒收地主土地的基礎(chǔ)上，明確了平均分配土地的原則，滿足了農(nóng)民的土地要求，也為土地國有化的實(shí)行做了前期準(zhǔn)備。

抗日戰(zhàn)爭時期，為聯(lián)合全國人民一致抗日，陜北洛川會議調(diào)整農(nóng)村土地政策，改“沒收地主土地”為“減租減息”，維護(hù)地主和農(nóng)民的利益，團(tuán)結(jié)廣大農(nóng)民群眾和開明紳士，壯大了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線力量。1946年《五四指示》表明，抗日戰(zhàn)爭的結(jié)束使得土地改革發(fā)生轉(zhuǎn)向，將“地主減租減息”調(diào)整為“耕者有其田”，沒收地主的土地，分給農(nóng)民耕種，激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性與抗戰(zhàn)熱情。1947年頒布的《中國土地法大綱》強(qiáng)調(diào)，在廣大農(nóng)村地區(qū)按人口數(shù)平均分配土地，采取抽肥補(bǔ)瘦、抽多補(bǔ)少的辦法保障農(nóng)民獲得同等土地，分得的土地歸個人所有；同時還明確提出要廢除封建土地所有制，推動解放區(qū)土地革命的開展。這不僅肯定了《五四指示》中關(guān)于沒收地主土地分給農(nóng)民的辦法，還向舊中國的封建土地所有制發(fā)起挑戰(zhàn)，總結(jié)了中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村土地問題工作中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，為新中國成立后實(shí)行“耕者有其田”奠定了基礎(chǔ)。

（二）社會主義革命和建設(shè)時期：土地私有制向土地集體所有制的轉(zhuǎn)變

1.廢除封建土地所有制，實(shí)行農(nóng)民土地所有制（1949—1953年）

新中國成立后，改變舊中國的封建土地所有制成為農(nóng)村工作的重點(diǎn)。在全國范圍內(nèi)開展土地改革，沒收地主的土地，征收富農(nóng)的土地，將沒收、征收來的土地分給少地?zé)o地的農(nóng)民使用，變革封建土地所有制，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”。1950年頒布了《中華人民共和國土地改革法》，“我國實(shí)行農(nóng)民所有的土地制度，農(nóng)民有自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利”［4］，從法律上對土地改革運(yùn)動相關(guān)問題進(jìn)行了規(guī)定。1952年底，農(nóng)村土改運(yùn)動在全國范圍內(nèi)基本完成，全國3億多無地少地農(nóng)民分得土地，成為土地的主人，改變了以往租種地主土地和向地主交租交息的局面；農(nóng)民獲得土地的所有權(quán)，人民政府頒證確保農(nóng)民的土地權(quán)益；農(nóng)民還享有自由經(jīng)營土地的權(quán)利，可以買賣和出租土地。

農(nóng)村土地改革的完成，廢除了封建土地所有制，實(shí)行農(nóng)民土地所有制，使我國的土地制度發(fā)生了前所未有的巨大變化。盡管這種土地制度改革使地主和富農(nóng)的利益受到損害，但大多數(shù)的無地少地農(nóng)民的利益得到實(shí)現(xiàn)和維護(hù)，為新生政權(quán)的發(fā)展奠定了群眾基礎(chǔ)。實(shí)行農(nóng)民土地所有制，使廣大農(nóng)民平等地分得土地并自由耕種，農(nóng)民在政治上和經(jīng)濟(jì)上翻身做主人，激發(fā)了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性、主動性與創(chuàng)造力；解放了農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率得到極大提升，糧食總產(chǎn)量逐年增加，改善了農(nóng)民的生活狀況。但是，無論是封建土地所有制還是農(nóng)民土地所有制，其實(shí)質(zhì)都是私有制。因此，這一時期的土地制度性質(zhì)沒實(shí)現(xiàn)根本性的改變，其局限性和狹隘性沒有得到突破，在改善民生方面還存在一定的不足，無法使廣大貧困農(nóng)民迅速走上豐衣足食的道路。

2.農(nóng)民土地所有制向集體土地所有制轉(zhuǎn)變（1953—1978年）

1953年提出過渡時期的總路線，進(jìn)入社會主義改造新階段。其中，對農(nóng)業(yè)的改造就是將農(nóng)民土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w土地所有制，發(fā)展社會主義農(nóng)業(yè)；同時開展農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動，推動了土地經(jīng)營方式的變革。

發(fā)展以土地私有為基礎(chǔ)的初級社集體經(jīng)營，開始探索土地國有化。1953年先后頒布的《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》和《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)合作化在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和改善農(nóng)民生活中的作用，鼓勵農(nóng)民以土地入股參與合作社分紅。由于合作社的互助生產(chǎn)、集體經(jīng)營的優(yōu)越性凸顯，吸引了大批農(nóng)民自愿加入，克服了小農(nóng)分散經(jīng)營的弊端，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平得到極大提升。此時還以法律的形式對農(nóng)民的土地權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，1954年我國頒布的第一部《憲法》規(guī)定：一是“國家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料的所有權(quán)”［5］；二是“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或者收歸國有”①。這是基于城鄉(xiāng)土地私有的前提下，對土地國有的初步探索。

建立以土地集體所有為基礎(chǔ)的高級社。1955年，毛澤東在《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題》的報(bào)告中指出農(nóng)業(yè)合作化的高潮即將到來，屬于農(nóng)民私有的土地、農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料全部收歸公社，轉(zhuǎn)為集體所有。1956年，《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》通過，規(guī)定了農(nóng)民入社的前提是將手中的土地轉(zhuǎn)為集體所有，由合作社統(tǒng)一管理與耕種。土地的所有制性質(zhì)實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)民私有向集體所有的根本轉(zhuǎn)變。后來，在批判“右傾機(jī)會主義”的過程中，盲目地推進(jìn)農(nóng)業(yè)合作化，為了提高農(nóng)戶參與合作社的比例，甚至采用強(qiáng)制手段要求農(nóng)民加入合作社，農(nóng)民完全依附于合作社生產(chǎn)，只有參加集體勞動才能獲得一定的生活資料，削弱了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，影響了農(nóng)民的收入來源和生活水平。

人民公社時期的土地公有化程度達(dá)到高潮。1958年《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》的出臺，標(biāo)志著我國進(jìn)入人民公社化時期。在人民公社的集體所有制條件下，政府和公社可以無償?shù)卣{(diào)配土地、生產(chǎn)資料、勞動力、房屋和家具等各種生產(chǎn)生活要素。1962年，《農(nóng)村人民公社工作條例〈修正草案〉》，對農(nóng)村的宅基地所有權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，即“宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)所有，禁止宅基地以出租、買賣等形式流轉(zhuǎn)”。但由于片面地追求公有化的速度與程度，尤其是追求土地公有化程度，無償?shù)厥绽U農(nóng)民土地，剝奪了農(nóng)民的土地所有權(quán)和自由勞動權(quán)，損害了農(nóng)民群眾的基本權(quán)益，削弱了農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性和主動性，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了極大的破壞。這種集體所有制的急功近利，加重了農(nóng)民對土地的依附，加劇了農(nóng)民的貧困，到1978年農(nóng)村貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘娜种?。此外，農(nóng)村集體所有制“沒有把土地的所有權(quán)和使用權(quán)分開，致使許多集體的土地被無償占用，亂占、多占的情況屢禁不止，從而造成土地資源的極大浪費(fèi)”［5］。隨著時代的發(fā)展和新制度的產(chǎn)生，人民公社制度必將走向消亡。

（三）改革開放新時期：堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制

1978年，黨的十一屆三中全會的召開，拉開了改革開放的序幕，經(jīng)濟(jì)體制改革率先在農(nóng)村展開。農(nóng)村改革始于改革人民公社傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制，確立了家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的基礎(chǔ)性地位［6］（P11）。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包首先發(fā)端于農(nóng)民生產(chǎn)實(shí)踐，并在長期的實(shí)踐中證明了其正確性，符合中國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r和農(nóng)民的生產(chǎn)需求。1982年，“中央一號”文件對農(nóng)村土地集體所有、農(nóng)民承包經(jīng)營的方式予以肯定并提出在全國范圍內(nèi)推廣，深化農(nóng)村集體所有制，創(chuàng)新以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營的農(nóng)村集體生產(chǎn)經(jīng)營模式。黨的十四大指出：“要把家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，作為一項(xiàng)基本制度長期穩(wěn)定下來，并不斷充實(shí)完善?！保?］（P24）這明確了農(nóng)村土地制度改革的新目標(biāo)，為建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)造了有利條件。為了維護(hù)家庭經(jīng)營的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，多個中央文件從延長土地的承包年限入手，規(guī)定：“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”［8］（P425），保障農(nóng)村承包地的長期穩(wěn)定不變。

在土地集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，探尋和完善土地管理、流轉(zhuǎn)、征收等具體制度。1998年，黨的十五屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地制度的建立要符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求；合理開發(fā)和利用農(nóng)村土地資源，以保障經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。黨的十六大進(jìn)一步明確規(guī)定：“穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營機(jī)制，健全在依法、自愿、有償?shù)幕A(chǔ)上的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，有條件的地方可發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”［9］（P152）這從政策層面對農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了規(guī)定，為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了可能性?！锻恋爻邪ā窂姆蓪用鎸r(nóng)村承包地上的各項(xiàng)權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行界定，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，家庭承包的土地可“依法轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或流轉(zhuǎn)”。對于土地征收過程中存在的問題與矛盾，2004年“中央一號”文件提出要改革已有的土地征收制度，在充分考慮市場和農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，完善征地制度。此外，2008年，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》對土地相關(guān)制度作出了更明確的規(guī)定：一是維持現(xiàn)行家庭承包經(jīng)營、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定不變，不斷完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，有序做好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證等相關(guān)工作。二是可以依法自愿有償流轉(zhuǎn)承包地的經(jīng)營權(quán)，保障農(nóng)民的土地占有、使用和收益權(quán)。三是完善農(nóng)村宅基地制度，保障農(nóng)民的宅基地權(quán)益。四是改革土地征收制度，完善征地補(bǔ)償制度，有效解決征地糾紛。2009年“中央一號”文件：“實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，保障耕地質(zhì)量和數(shù)量，穩(wěn)定糧食、蔬菜等重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出，維護(hù)國家糧食安全。進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，“完善農(nóng)村土地承包法律、法規(guī)、政策和辦法”［10］（P348），增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。2012年，基本完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確權(quán)登記頒證工作［11］（P729）。

長期以來的實(shí)踐證明，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的施行，對農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村進(jìn)步和農(nóng)民增收具有革命性的意義。在堅(jiān)持集體土地所有制不變的前提下，農(nóng)戶獲得土地的承包經(jīng)營權(quán)；統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營模式，充分發(fā)揮了集體經(jīng)濟(jì)和家庭經(jīng)營的雙重優(yōu)勢。以家庭為單位的生產(chǎn)經(jīng)營模式，還自主勞動權(quán)于農(nóng)民，激發(fā)了農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性、主動性與創(chuàng)造力，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與收益，不僅增加了農(nóng)民的收入，還促進(jìn)了農(nóng)村勞動力的解放；農(nóng)村剩余勞動力增加，大批量向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市轉(zhuǎn)移從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)奠定了人力資源基礎(chǔ)。然而，隨著生產(chǎn)力水平的提升，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的小農(nóng)、分散經(jīng)營的局限性凸顯，影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的制度障礙問題浮現(xiàn)。

（四）黨的十八大以來新時代：深化農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革，構(gòu)建土地制度的“四梁八柱”

黨的十八大以來，立足于新時代的歷史新方位，著眼于新的時代任務(wù)與使命，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展作出了新規(guī)劃，明確了農(nóng)村土地制度改革方向。

堅(jiān)守土地集體所有的底線，繼續(xù)發(fā)揮家庭承包經(jīng)營的作用。社會主義的國家性質(zhì)決定了必須堅(jiān)持農(nóng)村土地的集體所有。以習(xí)近平同志為核心的黨中央多次強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村土地的集體所有制性質(zhì)不能變，應(yīng)該長期堅(jiān)持。雖然家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制存在小農(nóng)、分散等局限性，但由于土地對廣大農(nóng)民有基本保障的功能，2021年“中央一號”文件明確指出：“堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制不動搖，堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)性地位不動搖。”［12］

確立農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度。2013年，習(xí)近平在湖北考察時首次提出要處理好農(nóng)村土地的“所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)”三者的關(guān)系問題。2014年，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，明確了“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置”［13］（P2）。實(shí)行土地“三權(quán)分置”改革，是在遵循生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系基本規(guī)律的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的完善：一方面明確了土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的主體及其合法權(quán)益；另一方面優(yōu)化土地資源配置，發(fā)展多種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與收益率，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展步伐?！叭龣?quán)分置”制度作為一項(xiàng)新的制度出場，在指導(dǎo)農(nóng)村改革中，其具體的實(shí)現(xiàn)形式應(yīng)遵循各地的實(shí)際情況，因地制宜地探索符合各地發(fā)展?fàn)顩r的實(shí)踐路徑。

探索和完善多項(xiàng)配套制度與機(jī)制，構(gòu)建農(nóng)村土地制度框架的“四梁八柱”，為新時代農(nóng)村深化改革、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民全面發(fā)展提供制度遵循與保障。一是積極探索土地流轉(zhuǎn)制度改革，充分發(fā)揮土地資源對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動作用，進(jìn)而為農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度改革奠定了基礎(chǔ)。二是完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，解決現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)存在主體虛置、結(jié)構(gòu)不合理等問題。2015年以來，在保障耕地面積和糧食種植安全的基礎(chǔ)上，“三塊地”試點(diǎn)改革促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不斷完善，明確了土地的權(quán)益主體以及各主體之間的權(quán)益關(guān)系。三是基于現(xiàn)階段土地分散經(jīng)營的局限性，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。2016年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，推進(jìn)了新時代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展，彰顯了社會主義公有制的優(yōu)越性，維護(hù)了農(nóng)民群眾的物質(zhì)利益和政治權(quán)益。四是在明確土地權(quán)屬的基礎(chǔ)上，在農(nóng)村開展土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證工作，解決了土地面積、邊界等不明確的問題，緩解農(nóng)民土地糾紛。五是在土地二輪承包到期后，繼續(xù)延長土地承包期限。2021年“中央一號”文件進(jìn)一步明確：“有序開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點(diǎn)，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”［12］，以穩(wěn)定農(nóng)民承包土地的信心，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體長期投資的決心，充分發(fā)揮土地資源優(yōu)勢和激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力。

二、農(nóng)村土地制度變遷的基本特征

百年來，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)村土地制度建設(shè)取得了深層次、根本性的轉(zhuǎn)變，且每一次變革都呈現(xiàn)出其固有的特征和訴求。立足于社會主義國家的基本情況，農(nóng)村土地制度的改革始終堅(jiān)持土地集體所有的發(fā)展方向不動搖，堅(jiān)持因地制宜、因時制宜的原則循序漸進(jìn)地推進(jìn)土地制度與相關(guān)政策、機(jī)制的發(fā)展完善，為改善民生和實(shí)現(xiàn)共同富裕的偉大目標(biāo)而努力。

（一）堅(jiān)持土地集體所有的改革方向

土地制度是國家基本經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分，應(yīng)嚴(yán)格依循社會主義的發(fā)展方向。馬克思指出，“土地國有化越來越成為一種‘社會必然’?！保?4］（P230）堅(jiān)持土地國有化，有利于維護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)生活權(quán)益，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，重塑工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，營造和諧穩(wěn)定的社會發(fā)展新格局。隨著馬克思對土地所有制問題的研究深入，明確了土地制度的完善不是一蹴而就，而是應(yīng)該依循不同發(fā)展階段的實(shí)際情況，有分別有步驟地推進(jìn)國有化，在特定的條件下，可以先實(shí)行土地集體所有這一過渡階段。

中國農(nóng)村土地的集體所有制不是一開始就確立的，而是根據(jù)革命、建設(shè)和改革的具體實(shí)際不斷調(diào)整，先后經(jīng)歷了封建地主所有制、農(nóng)民所有制、集體所有制等形式，通過私有制與公有制的不斷博弈，最終確立了農(nóng)村土地集體所有制。在新中國成立以前，中國共產(chǎn)黨在早期的土地改革中雖然未能改變封建地主土地所有制的狀況，但是黨的綱領(lǐng)和政策文件中體現(xiàn)了實(shí)現(xiàn)土地國有的意識。1949年通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和1950年公布的《中華人民共和國土地改革法》，從政治上和法律上為農(nóng)民土地所有制的實(shí)行提供了依據(jù)和保障。人民公社化時期農(nóng)村土地的公有化程度達(dá)到頂峰，但是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來了極大破壞。改革開放以后實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在不改變土地集體所有的前提下，將土地承包給各家各戶。隨著全面深化改革進(jìn)程的推進(jìn)，“三權(quán)分置”改革也是在始終堅(jiān)持土地集體所有不動搖的原則下展開的，契合了社會生產(chǎn)實(shí)踐發(fā)展的需要。

總的來說，中國共產(chǎn)黨在實(shí)踐過程中，始終堅(jiān)持以馬克思主義土地國有化思想為指導(dǎo)，在條件不成熟的情況下實(shí)行農(nóng)民小土地所有制，并逐步過渡到集體所有制并長期堅(jiān)持，推進(jìn)農(nóng)村土地制度的改革、完善與發(fā)展。這不僅符合社會主義的發(fā)展要求，還體現(xiàn)了維護(hù)農(nóng)民根本利益的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

（二）堅(jiān)持因時制宜、循序漸進(jìn)的工作方法

任何一種制度都不是天然存在且一層不變的，農(nóng)村土地制度亦是如此。中國農(nóng)村各階段、各地區(qū)情況不一，在漫長的土地制度變革歷程中，中國共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持實(shí)事求是、循序漸進(jìn)的工作方法，根據(jù)社會歷史發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際處理農(nóng)民與土地的關(guān)系問題。

國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r是土地制度變革的基本遵循。自1921年中國共產(chǎn)黨成立，黨的領(lǐng)導(dǎo)人就根據(jù)革命、建設(shè)與改革的需要和社會主要矛盾的變化，以改善民生為目的及時調(diào)整土地政策，變革和完善農(nóng)村土地制度。新民主主義革命時期，幼年時期的中國共產(chǎn)黨在共產(chǎn)國際的幫助與影響下，明確了反帝反封的革命任務(wù)，團(tuán)結(jié)貧苦大眾參與革命斗爭，開展土地革命滿足農(nóng)民的土地需求，增強(qiáng)廣大農(nóng)民群眾參與革命的積極性與主動性。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，推翻封建地主土地所有制，探索與社會主義相適應(yīng)的土地制度，推動國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和人民生產(chǎn)生活條件的改善。黨的十一屆三中全會后，由農(nóng)民自創(chuàng)并試點(diǎn)成功的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”逐步在全國推行，農(nóng)民承包到土地，自主經(jīng)營，提升了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高了農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)量，解決了農(nóng)民的溫飽問題，促進(jìn)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鞏固了中國特色社會主義公有制。黨的十八大以來，我國社會主要矛盾發(fā)生變化，農(nóng)村地區(qū)發(fā)展不充分、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題凸顯。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)在全面深化改革的大背景下，應(yīng)圍繞農(nóng)民與土地的關(guān)系問題推進(jìn)農(nóng)村基本經(jīng)營制度改革。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推行農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度改革、土地和宅基地確權(quán)，形成具有中國特色的農(nóng)村土地制度。百年來土地制度的變革，滿足了農(nóng)民的土地需求，維護(hù)了農(nóng)民的土地權(quán)益，帶動了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。

土地制度問題是一個復(fù)雜的問題，改革應(yīng)循序漸進(jìn)。早在中共五大就提出了實(shí)行土地國有化與“耕者有其田”的路徑選擇，尚處于國民革命戰(zhàn)爭時期，需要團(tuán)結(jié)廣大農(nóng)民群眾參與革命，因此，“耕者有其田”在革命根據(jù)地得以施行。新中國成立后，展開農(nóng)村土地制度的社會主義改革；然而在人民公社時期片面追求公有化的速度和規(guī)模，造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的困境。改革開放以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐步試點(diǎn)推行，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)，改善了農(nóng)民的生活條件。進(jìn)入新時代，在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)與全面推廣，土地確權(quán)與經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，極大地釋放了農(nóng)村土地資源優(yōu)勢。在農(nóng)村土地制度的變革中成功的經(jīng)驗(yàn)與失敗的教訓(xùn)表明，改革需要循序漸進(jìn)，推進(jìn)農(nóng)村土地制度的發(fā)展完善。

（三）堅(jiān)持以實(shí)現(xiàn)共同富裕為價值宗旨

中國共產(chǎn)黨繼承和發(fā)展了馬克思提出的未來社會是每個人自由而全面發(fā)展社會思想，始終把人民的利益放在首位，堅(jiān)持發(fā)展為了人民，明確了共同富裕是未來社會的基本樣態(tài)，“使人民的獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)”［15］（P45）。

中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)決定了在改革和完善農(nóng)村土地制度的過程中始終堅(jiān)持以實(shí)現(xiàn)共同富裕為奮斗目標(biāo)。建黨初期，結(jié)合革命的實(shí)際需求，不斷調(diào)整農(nóng)村土地制度和土地政策，沒收地主的土地分給農(nóng)民，實(shí)行“減租減息”。一方面保證了農(nóng)民有土地可以耕種，滿足生活需要；另一方面減輕租地農(nóng)民的租地負(fù)擔(dān)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成果能更多地用于家庭日常生活。這就增加了農(nóng)民的收入來源，減輕了農(nóng)民的租稅負(fù)擔(dān)，改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活狀況，基本上解決了農(nóng)民的吃飯問題。新中國成立后，廢除封建土地所有制，實(shí)行農(nóng)民土地所有制，再過渡到集體土地所有制，逐步走上社會主義集體發(fā)展道路，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的解放和發(fā)展，農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，糧食產(chǎn)量增加，農(nóng)民群眾的溫飽問題得到緩解。改革開放以來，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民獲得土地的承包經(jīng)營權(quán)，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，極大地提升了農(nóng)民開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的積極性、主動性與創(chuàng)造力，農(nóng)業(yè)得到迅速發(fā)展，農(nóng)民的生活條件得到改善。黨的十八大以來，我國發(fā)展進(jìn)入新時代，開啟實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的新征程，全國上下在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，齊心協(xié)力為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)而努力。在廣大農(nóng)村地區(qū)實(shí)行土地“三權(quán)分置”改革，放活土地的經(jīng)營權(quán)與使用權(quán)，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性收益；帶動農(nóng)村勞動力的解放，轉(zhuǎn)移性就業(yè)增加收入來源與渠道。在2020年，農(nóng)村脫貧取得偉大勝利，農(nóng)村絕對貧困消除，農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件得到極大改善，廣大農(nóng)民群眾和全國人民一同邁進(jìn)小康社會，農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入鄉(xiāng)村振興發(fā)展的新階段。

三、農(nóng)村土地制度變遷的經(jīng)驗(yàn)啟示

隨著全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的開啟，“三農(nóng)”的“壓艙石”地位凸顯，“既要解決好農(nóng)業(yè)問題，也要解決好農(nóng)民問題，走出一條中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”［16］，而“三農(nóng)”問題的核心是土地問題。百年來，具有中國特色的農(nóng)村土地制度基本形成，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，對新時代全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家具有重要啟示。

（一）堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的根本保障

中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。在農(nóng)村土地制度百年變革中，黨立足于中國社會發(fā)展的歷史階段，遵循生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系的客觀規(guī)律，正確處理國家、農(nóng)民和土地之間的關(guān)系問題，具有中國特色的農(nóng)村土地制度框架基本建成。百年土地制度的變遷經(jīng)驗(yàn)表明，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，用先進(jìn)的馬克思主義理論為指導(dǎo)，與時俱進(jìn)、因時制宜地推進(jìn)農(nóng)村土地制度變遷與完善，農(nóng)民的土地利益訴求得到維護(hù)、生產(chǎn)熱情得到調(diào)動，解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)了社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展，為國家的長治久安奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的根本保障。加強(qiáng)黨的意識形態(tài)建設(shè)，以馬克思主義理論和新時代中國特色社會主義理論為指導(dǎo)，明確社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的前進(jìn)方向。增強(qiáng)黨的組織建設(shè)，全面領(lǐng)導(dǎo)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，形成從中央到地方的現(xiàn)代化治理體制與機(jī)制，有效發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。完善黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，強(qiáng)化黨的治理能力建設(shè)，建設(shè)一支作風(fēng)優(yōu)良、能力過硬的現(xiàn)代化建設(shè)工作隊(duì)伍，推進(jìn)治國理政現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

（二）堅(jiān)持以人民為中心，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的價值遵循

農(nóng)民是農(nóng)村的主人，是農(nóng)村的建設(shè)者。解決“三農(nóng)”問題特別是農(nóng)民的土地問題，就必須維護(hù)農(nóng)民的利益，尊重農(nóng)民的意愿，滿足農(nóng)民的合法權(quán)益與利益訴求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群眾追求與向往的美好生活，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)的積極性與主動性，發(fā)揚(yáng)農(nóng)民的主人翁精神。土地制度的設(shè)計(jì)尊重農(nóng)民的土地意愿與需求。自古以來，土地與農(nóng)民的利益息息相關(guān)，獲得自由耕種與分配的土地是農(nóng)民長期的訴求。中國共產(chǎn)黨自成立以來在解決土地問題的過程中，始終堅(jiān)持從農(nóng)民的基本利益出發(fā)，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，自下而上地總結(jié)農(nóng)村土地的分配與使用實(shí)踐，把農(nóng)民首創(chuàng)的為大眾接受的方式上升到制度層面，在全國試點(diǎn)推廣。從“耕者有其田”到“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”以及正在完善的“三權(quán)分置”制度，都是在尊重農(nóng)民的意愿、順應(yīng)農(nóng)民的需求基礎(chǔ)上，結(jié)合國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r而發(fā)展起來的。百年來農(nóng)村土地制度變遷的經(jīng)驗(yàn)表明，只有堅(jiān)持以人民為中心，尊重人民的首創(chuàng)精神，滿足農(nóng)民的土地要求，才能更好地推進(jìn)社會主義改革與建設(shè)事業(yè)向前發(fā)展。

堅(jiān)持以人民為中心，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的價值旨?xì)w。人民是歷史的創(chuàng)造者，社會主義現(xiàn)代化建設(shè)必須依靠人民。應(yīng)尊重人民在現(xiàn)代化建設(shè)中的首創(chuàng)精神，調(diào)動人民群眾的積極性與主動性，讓廣大人民群眾充分參與到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中，凝聚人民的智慧推進(jìn)全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家。人民至上是中國特色社會主義制度的根本立場，社會主義現(xiàn)代化建設(shè)必須服務(wù)于人民。新時代我國社會的主要矛盾發(fā)生變化，人民對美好生活的追求與向往更加迫切。因此，社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的成果要惠及廣大人民群眾，全國人民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果；到21世紀(jì)中葉，人民的生活更加殷實(shí)、更加幸福、更加美好。

（三）堅(jiān)持與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的根本動力

農(nóng)村土地制度的改革總是符合生產(chǎn)力的發(fā)展要求，適時調(diào)整以發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。新中國成立前，我國生產(chǎn)力水平較低，立足于解決農(nóng)民的吃飯、穿衣困難問題，中國共產(chǎn)黨在革命區(qū)和根據(jù)地推行“減租減息”“耕者有其田”等政策，得到農(nóng)民群眾的擁護(hù)。新中國成立后，結(jié)合當(dāng)時的生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r開展的土改運(yùn)動和農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動，調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，恢復(fù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)作用巨大。而超越生產(chǎn)力發(fā)展水平的“高級社”和人民公社，消減了農(nóng)民的生產(chǎn)熱情，造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)徘徊不前。改革開放以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的施行，恢復(fù)了農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民的生產(chǎn)熱情高漲，糧食產(chǎn)量逐年攀升，農(nóng)村生產(chǎn)力得以解放和發(fā)展。黨的十八大以來，在堅(jiān)持集體土地所有的基礎(chǔ)上推行“三權(quán)分置”和“三塊地”改革，放活土地經(jīng)營權(quán)，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，契合了新時代生產(chǎn)力發(fā)展要求，成效顯著。實(shí)踐證明，只有遵循生產(chǎn)力發(fā)展水平的要求，推進(jìn)農(nóng)村土地制度的改革完善，才能推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展水平。

堅(jiān)持與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的根本動力。立足于新時代的社會主要矛盾和基本國情，結(jié)合社會生產(chǎn)力發(fā)展水平的特點(diǎn)，變革與調(diào)整為現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)的各方面生產(chǎn)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力相適應(yīng)，發(fā)揮先進(jìn)生產(chǎn)力對社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的促進(jìn)作用。以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，完善基本經(jīng)濟(jì)制度，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。以科學(xué)技術(shù)為支撐，利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)、高科技等優(yōu)勢，將科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，推動生產(chǎn)方式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

（四）堅(jiān)持“漸進(jìn)式”改革，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要法寶

農(nóng)村土地制度改革在公有制與私有制博弈、多種經(jīng)營形式輪換中“漸進(jìn)式”地推進(jìn)。從土地所有制的性質(zhì)來看，逐步廢除了封建地主所有制，建立農(nóng)民個人所有制，最終建成社會主義集體所有制；從土地經(jīng)營方式來看，先后出現(xiàn)了農(nóng)民耕種、集體耕種、家庭經(jīng)營以及農(nóng)業(yè)合作社等多種形式。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，循序漸進(jìn)地進(jìn)行制度改革，構(gòu)建了土地制度框架的“四梁八柱”，形成了具有中國特色的農(nóng)村土地制度。這個改革過程是漫長的，既有成功實(shí)踐，也有失敗教訓(xùn)，是前進(jìn)性與曲折性的統(tǒng)一。總的來說，百年來農(nóng)村土地制度的改革與完善，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，消除了農(nóng)村溫飽和絕對貧困問題，促進(jìn)了全面小康社會的建成，社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)已實(shí)現(xiàn)兩個。

堅(jiān)持“漸進(jìn)式”改革，是推進(jìn)全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要法寶。新時代應(yīng)分階段、有步驟地實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。黨的十九大報(bào)告指出，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家應(yīng)分階段進(jìn)行，在2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，到21世紀(jì)中葉全面建成社會主義現(xiàn)代化國家，這也很好地印證了社會主義現(xiàn)代化國家的建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。因此，應(yīng)堅(jiān)持循序漸進(jìn)的原則，“漸進(jìn)式”地推進(jìn)改革，逐步實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)建設(shè)等全面提升，進(jìn)而達(dá)成全面建成社會主義現(xiàn)代化國家的宏偉目標(biāo)。

注釋：

①《中華人民共和國憲法（1954）》，第八條，第十三條。