雙碳背景下北京市繼續(xù)推行合同能源管理的建議

文_王云霞 北京節(jié)能環(huán)保中心

10月24日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》。在建立健全市場(chǎng)化機(jī)制中，明確提出積極推行合同能源管理，推廣節(jié)能咨詢、診斷、設(shè)計(jì)、融資、改造、托管等“一站式”綜合服務(wù)模式。為進(jìn)一步充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，持續(xù)深化我市建筑、交通運(yùn)輸、公共機(jī)構(gòu)等重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能改造，北京市合同能源管理公共服務(wù)平臺(tái)（受相關(guān)主管部門委托，北京節(jié)能環(huán)保中心作為北京市合同能源管理項(xiàng)目的具體組織實(shí)施單位，為更好完成工作，成立合同能源管理公共服務(wù)平臺(tái)，以下簡(jiǎn)稱“平臺(tái)”）針對(duì)之前開(kāi)展的合同能源管理工作進(jìn)行梳理分析，并對(duì)未來(lái)如何深化合同能源管理市場(chǎng)化機(jī)制提出了工作思路和建議。

1 北京市合同能源管理發(fā)展沿革

北京市合同能源管理工作開(kāi)展較早、獎(jiǎng)勵(lì)力度較大，取得較好效果，具有一定工作基礎(chǔ)。

2009年6月、8月，相繼出臺(tái)了《合同能源管理項(xiàng)目扶持辦法（試行）》和《北京市節(jié)能減排專項(xiàng)資金支持合同能源管理項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則（試行）》，先于國(guó)家開(kāi)展合同能源管理項(xiàng)目扶持工作。

2010年11月，出臺(tái)《北京市合同能源管理項(xiàng)目財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》（京財(cái)經(jīng)一〔2010〕2588號(hào)），在國(guó)家補(bǔ)貼（240元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤）基礎(chǔ)上，配套市級(jí)補(bǔ)貼（260元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤），補(bǔ)貼力度全國(guó)第一；2013年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推行合同能源管理促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》（京發(fā)改〔2013〕1132號(hào)），一是提高了市級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，工業(yè)項(xiàng)目從260元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤提高到360元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤，非工業(yè)項(xiàng)目從260元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤提高到560元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤，加上國(guó)家的獎(jiǎng)勵(lì)，分別達(dá)到600元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤、800元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤；二是拓寬節(jié)能效益分享型項(xiàng)目的市級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)范圍，對(duì)工業(yè)項(xiàng)目年節(jié)能量在100～500噸（不含）標(biāo)準(zhǔn)煤，非工業(yè)項(xiàng)目年節(jié)能量在50～100噸（不含）標(biāo)準(zhǔn)煤的效益分享型合同能源管理項(xiàng)目，市級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)360元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤。三是探索試點(diǎn)能源費(fèi)用托管項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)符合條件試點(diǎn)項(xiàng)目，市級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)360元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤。2015年5月，國(guó)家財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)取消，但北京市依舊延續(xù)原有政策，2021年，北京市停止合同能源管理項(xiàng)目的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金。

2 平臺(tái)工作情況分析

2011～2020年，平臺(tái)共評(píng)審項(xiàng)目159個(gè)，實(shí)現(xiàn)節(jié)能量25.53萬(wàn)噸，發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)資金1.35億元，拉動(dòng)社會(huì)投資7.6億元，實(shí)現(xiàn)減排二氧化碳69萬(wàn)噸。

項(xiàng)目主要集中在非工業(yè)領(lǐng)域的節(jié)能效益分享型，其中節(jié)能效益分享型149個(gè)，能源費(fèi)用托管型10個(gè)；工業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目28個(gè)，非工業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目131個(gè)。改造類型主要集中在供熱改造、照明改造、建筑綜合改造、空調(diào)改造等，具體見(jiàn)表1。

從年度上來(lái)看，項(xiàng)目申報(bào)受財(cái)政補(bǔ)貼政策影響較大，2011～2013年處于成長(zhǎng)期，2013年市級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)提高后，項(xiàng)目數(shù)量急劇增加。2011～2015年共計(jì)115個(gè)，2015年有56個(gè)項(xiàng)目。2015年國(guó)家獎(jiǎng)勵(lì)取消，導(dǎo)致本市合同能源管理市級(jí)補(bǔ)貼低于市級(jí)節(jié)能技改補(bǔ)貼，項(xiàng)目數(shù)量出現(xiàn)拐點(diǎn)，2016～2020年項(xiàng)目數(shù)僅44個(gè)，具體見(jiàn)圖1。

圖 1 2011~2020年項(xiàng)目數(shù)量及節(jié)能量變化

表 1 項(xiàng)目總體及分類情況指標(biāo)匯總指標(biāo)分類 項(xiàng)目個(gè)數(shù) 總投資額（萬(wàn)元） 獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼（萬(wàn)元） 節(jié)能量（噸標(biāo)準(zhǔn)煤）合 計(jì) 159 76053.2 13543.3 255297.6 按項(xiàng)目領(lǐng)域 工業(yè)領(lǐng)域 28 17990.4 3867.7 78212.3 非工業(yè)領(lǐng)域 131 58062.8 9675.6 177067.4 按項(xiàng)目類型 節(jié)能效益分享 149 71045.1 13021.7 240789.7 能源費(fèi)用托管 10 5008.1 521.6 14490.0按項(xiàng)目類別供熱改造 58 27773.1 7683.2 144702.9 照明改造 33 21475.2 1346.8 21246.5建筑綜合改造 19 4895.2 631.1 11193.0 空調(diào)節(jié)能 14 2707.1 239.0 4636.6工業(yè)改造 15 5199.5 972.9 20753.6其他改造 12 2251.8 217.9 4154.0 工業(yè)余熱利用 6 11193.2 2412.7 47869.0數(shù)據(jù)中心節(jié)能 2 558.2 39.8 742.2

從項(xiàng)目規(guī)模來(lái)看，節(jié)能量在500噸以下項(xiàng)目數(shù)量有82個(gè)，占總數(shù)量一半多，但節(jié)能量?jī)H占比6.8%。項(xiàng)目類別主要集中在供熱、照明、建筑綜合和空調(diào)改造上。

從投資規(guī)模來(lái)看，投資500萬(wàn)元以下的項(xiàng)目有113個(gè)，其中包括投資100萬(wàn)元以下的有42個(gè),占總數(shù)量的71%，節(jié)能量?jī)H占總節(jié)能量的27%，具體見(jiàn)圖2a和圖2b。

圖 2a不同節(jié)能量區(qū)間各指標(biāo)變化

圖 2b不同投資額區(qū)間各指標(biāo)變化

總體來(lái)看，北京市項(xiàng)目評(píng)審多集中在非工業(yè)領(lǐng)域的供熱和照明等單體改造中，主要以節(jié)能效益分享型項(xiàng)目為主，且小項(xiàng)目多。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼形式的確對(duì)節(jié)能服務(wù)企業(yè)的發(fā)展起到了一定促進(jìn)作用。

3 存在的問(wèn)題

3.1 平行政策互相掣肘

目前涉及節(jié)能改造的政策除合同能源管理項(xiàng)目外，有市發(fā)展改革委的節(jié)能技改項(xiàng)目及市住建委的《北京市公共建筑節(jié)能綠色化改造項(xiàng)目及獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》，住建委的節(jié)能改造項(xiàng)目主要針對(duì)公共建筑領(lǐng)域，這兩個(gè)政策的獎(jiǎng)勵(lì)力度均大于合同能源管理項(xiàng)目。

節(jié)能技改和合同能源管理項(xiàng)目從政策實(shí)施上沒(méi)有側(cè)重，支持范圍都是在北京市域范圍內(nèi)的節(jié)能改造項(xiàng)目，工業(yè)類和非工業(yè)類項(xiàng)目節(jié)能量起點(diǎn)要求也一樣，不同之處在于國(guó)家獎(jiǎng)勵(lì)取消后，節(jié)能技改獎(jiǎng)勵(lì)力度優(yōu)于合同能源管理，導(dǎo)致一些項(xiàng)目由用能單位去申請(qǐng)節(jié)能技改補(bǔ)貼，平行政策之間的獎(jiǎng)勵(lì)差異化是合同能源管理項(xiàng)目減少的原因之一。

3.2 項(xiàng)目類型單一

根據(jù)上述分析，2011～2020年項(xiàng)目開(kāi)展以節(jié)能效益分享型項(xiàng)目為主，高達(dá)94%。主要由于實(shí)施節(jié)能效益分享型合同能源管理項(xiàng)目可以享受“三免三減半”的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，使得合同能源管理成為企業(yè)避稅手段，導(dǎo)致節(jié)能效益分享型項(xiàng)目一直處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的局面。

目前受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下行影響，項(xiàng)目申報(bào)數(shù)量下滑，很大程度上基于節(jié)能效益分享型項(xiàng)目一般為節(jié)能服務(wù)公司全部投資，風(fēng)險(xiǎn)由其全部承擔(dān)，而部分用能單位履約能力下降，加上分享期較長(zhǎng)，節(jié)能服務(wù)公司投資市場(chǎng)極為謹(jǐn)慎；另一方面北京市節(jié)能空間收窄，傳統(tǒng)局部改造項(xiàng)目大幅度降低，致使節(jié)能服務(wù)公司將業(yè)務(wù)方向轉(zhuǎn)向外地。

雖然北京市自2013年后大力推行能源費(fèi)用托管型項(xiàng)目，但項(xiàng)目個(gè)數(shù)仍然非常少，且主要集中在供熱領(lǐng)域。原因在于能源費(fèi)用托管型項(xiàng)目對(duì)于節(jié)能服務(wù)公司的綜合技術(shù)和管理能力要求很高，一般公司不具備這種能力，整個(gè)行業(yè)面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)，一方面需要企業(yè)向綜合能源服務(wù)商轉(zhuǎn)型，一方面需要企業(yè)提升“互聯(lián)網(wǎng)+”及大數(shù)據(jù)分析能力，走智慧化節(jié)能的道路。

3.3 政策對(duì)項(xiàng)目實(shí)施區(qū)分度不高

政策實(shí)施前期，對(duì)各類項(xiàng)目實(shí)施起到很大促進(jìn)作用。隨著節(jié)能形勢(shì)的變化，需要引導(dǎo)一些優(yōu)質(zhì)的新技術(shù)、新產(chǎn)品、新模式進(jìn)入市場(chǎng)，而目前的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)僅以單一的節(jié)能量和項(xiàng)目領(lǐng)域區(qū)分，所有項(xiàng)目申報(bào)均為同一個(gè)流程，導(dǎo)致一些供熱節(jié)能項(xiàng)目很容易被復(fù)制，且企業(yè)熟悉申報(bào)流程，項(xiàng)目申報(bào)周期較短；而一些高投資的新技術(shù)新產(chǎn)品項(xiàng)目，企業(yè)一方面疲于應(yīng)付復(fù)雜的申報(bào)流程；一方面在節(jié)能量審核方面增加評(píng)審難度，致使評(píng)審周期長(zhǎng)，補(bǔ)貼率并不高，抑制了部分企業(yè)申報(bào)項(xiàng)目的積極性，導(dǎo)致財(cái)政資金也沒(méi)有最大程度發(fā)揮效力，很大比例用在支持成熟傳統(tǒng)技術(shù)的重復(fù)項(xiàng)目。

3.4 政策缺乏對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域精準(zhǔn)扶持

新形勢(shì)下，市場(chǎng)對(duì)節(jié)能服務(wù)的要求越來(lái)越高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍面臨技術(shù)創(chuàng)新性和系統(tǒng)性不足，重點(diǎn)節(jié)能領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)生變化，公共建筑、交通、公共機(jī)構(gòu)等已經(jīng)成為北京市節(jié)能減碳的重要陣地。

從北京市行業(yè)現(xiàn)狀來(lái)看，目前節(jié)能服務(wù)企業(yè)普遍規(guī)模小，發(fā)展水平低，缺乏大型綜合能源服務(wù)商。公共建筑綜合改造項(xiàng)目少，目前公共建筑更需要智慧化的綜合管理服務(wù)，節(jié)能量核定存在很大困難，政策缺乏對(duì)智慧化改造的支持；公共機(jī)構(gòu)受財(cái)政預(yù)算制度的制約，整體改造積極性不高。

4 未來(lái)發(fā)展建議

雙碳目標(biāo)下，堅(jiān)持節(jié)能優(yōu)先的能源發(fā)展戰(zhàn)略，為節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入新動(dòng)力，未來(lái)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)始向綜合化、智能化、環(huán)保一體化方向發(fā)展。從服務(wù)方式看，傳統(tǒng)節(jié)能服務(wù)向綜合能源服務(wù)轉(zhuǎn)型已成大勢(shì)所趨；從商業(yè)模式看，能源費(fèi)用托管型未來(lái)將發(fā)揮更重要的作用；在建筑領(lǐng)域，節(jié)能與智能一體化漸成主流；對(duì)于我市未來(lái)如何助力節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，深入推行合同能源管理市場(chǎng)化機(jī)制提出如下思考和建議。

4.1 開(kāi)展能源費(fèi)用托管型示范項(xiàng)目推廣

鼓勵(lì)大型公建開(kāi)展能源費(fèi)用托管型合同能源管理項(xiàng)目，利用信息化手段和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，以實(shí)現(xiàn)智慧辦公一體化為目標(biāo)，提升樓宇整體辦公環(huán)境和能效水平，釋放大型公建的節(jié)能潛力。改變目前以節(jié)能量為獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的方法，以大型公建（寫字樓、賓館、飯店等）節(jié)能綜合改造項(xiàng)目的形式進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，以培育綜合能源服務(wù)商為導(dǎo)向，提升大型公建的智慧化水平，助力北京市綠色發(fā)展進(jìn)程。

4.2 研究出臺(tái)公共機(jī)構(gòu)領(lǐng)域合同能源管理實(shí)施方案

深圳、上海、廣州、河南等地已經(jīng)相繼推出公共機(jī)構(gòu)合同能源管理項(xiàng)目實(shí)施方案，并取得良好成效。北京作為特大城市，國(guó)家首都，公共機(jī)構(gòu)的數(shù)量居全國(guó)首位，節(jié)能潛力巨大。2019年3月，北京市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局掛牌成立，公共機(jī)構(gòu)節(jié)能引入市場(chǎng)機(jī)制條件已經(jīng)成熟。經(jīng)過(guò)前期工作調(diào)研發(fā)現(xiàn)，市屬高校節(jié)能改造潛力大、且有意愿吸納市場(chǎng)力量參與，亟待破除政策壁壘。

建議市發(fā)展改革委協(xié)同市機(jī)管局、市財(cái)政局共同商討公共機(jī)構(gòu)節(jié)能問(wèn)題，借鑒深圳、上海模式，盡快出臺(tái)公共機(jī)構(gòu)實(shí)施合同能源管理項(xiàng)目的政策文件，可先行在市屬高校開(kāi)展試點(diǎn)工作，引導(dǎo)公共機(jī)構(gòu)提升節(jié)能低碳理念，從而帶動(dòng)全社會(huì)的綠色發(fā)展動(dòng)力。

4.3 政策制定應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，有側(cè)重有針對(duì)展開(kāi)

區(qū)分傳統(tǒng)項(xiàng)目和創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施，一方面嚴(yán)格傳統(tǒng)項(xiàng)目的備案審核，保持原有獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)；一方面鼓勵(lì)新技術(shù)新產(chǎn)品、商業(yè)模式創(chuàng)新、互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)應(yīng)用等創(chuàng)新類項(xiàng)目開(kāi)展，提高相應(yīng)項(xiàng)目的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)企業(yè)向綜合能源服務(wù)商轉(zhuǎn)變，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)向智能化、綜合化、節(jié)能環(huán)保一體化趨勢(shì)邁進(jìn)。

對(duì)于平行政策，應(yīng)減少重疊效應(yīng)，建議由市發(fā)展改革委統(tǒng)籌各委辦節(jié)能改造政策，研討不同政策激勵(lì)方向，形成政策合力，共同推動(dòng)北京市各領(lǐng)域能效提升。比如節(jié)能技改以鼓勵(lì)用能單位為主，設(shè)定項(xiàng)目范圍以重點(diǎn)用能單位的節(jié)能改造為主，適當(dāng)提高節(jié)能量下限標(biāo)準(zhǔn)，有效針對(duì)重點(diǎn)用能單位的能效提升和潛力挖掘去制定政策；而合同能源管理項(xiàng)目則以扶持節(jié)能服務(wù)企業(yè)為主，可以針對(duì)多領(lǐng)域的項(xiàng)目來(lái)實(shí)施。要評(píng)價(jià)各項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)資金標(biāo)準(zhǔn)的適宜性，確定不同獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，各自重點(diǎn)推進(jìn)，減少交叉重疊，最大程度發(fā)揮財(cái)政資金作用。

4.4 探索創(chuàng)新組織形式，開(kāi)創(chuàng)節(jié)能改造多元化時(shí)代

針對(duì)節(jié)能服務(wù)企業(yè)目前底子弱、發(fā)展單一的現(xiàn)狀，進(jìn)一步探索新的發(fā)展模式，增強(qiáng)企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，真正發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。

根據(jù)北京市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)及首都城市功能定位的要求，從源頭挖潛，整合社會(huì)資源，創(chuàng)新現(xiàn)有組織形式，從設(shè)計(jì)到建筑到使用全過(guò)程溯源用能狀況，讓用能診斷更精確，改造方案更全面合理，打造以設(shè)計(jì)單位、建筑單位、用能單位、節(jié)能服務(wù)單位于一體的綜合服務(wù)商，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，打造全新服務(wù)模式。鼓勵(lì)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)多元化發(fā)展。