“三孩”政策：積極影響、多重障礙與因應(yīng)策略

聶建亮，董子越

(西北大學(xué) 公共管理學(xué)院，陜西 西安 710127)

一、引 言

進(jìn)入21世紀(jì)后，我國人口增長模式發(fā)生徹底轉(zhuǎn)變，“低出生率、低死亡率、低自然增長率”的“三低”模式形成，總和生育率持續(xù)下降，同時(shí)我國也進(jìn)入了人口老齡化社會(huì)。為積極應(yīng)對(duì)總和生育率持續(xù)下降、人口老齡化程度不斷加深等人口發(fā)展問題，我國于2011年起先后允許“雙獨(dú)家庭”“單獨(dú)家庭”生育二孩，到2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)明確提出“全面實(shí)施一對(duì)夫婦可以生育兩個(gè)孩子的政策”。但之后的2016—2020年間，我國新出生人口數(shù)量卻從1786萬人降至1200萬人，降幅約為32.8%。[1]2020年我國人口出生率首次跌至10‰以下，僅為8.49‰，育齡婦女總和生育率也已降至1.3，[2]遠(yuǎn)低于國際公認(rèn)的世代更替水平，處于“極低生育率”狀態(tài)。

為進(jìn)一步應(yīng)對(duì)我國嚴(yán)峻的人口形勢、解決人口發(fā)展問題，2021年3月11日，全國人大表決通過了關(guān)于“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要的決議。該決議指出，要制定人口長期發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化生育政策，以“一老一小”為重點(diǎn)完善人口服務(wù)體系，促進(jìn)人口長期發(fā)展。5月31日，中共中央政治局召開會(huì)議，審議《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》，指出要實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女的政策，即“三孩”政策。7月20日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》正式公布，指出優(yōu)化生育政策核心在于實(shí)施三孩生育政策，取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等制約措施、清理和廢止相關(guān)處罰規(guī)定，并配套實(shí)施積極生育支持措施。8月20日，全國人大常委會(huì)會(huì)議表決通過了修改人口與計(jì)劃生育法的決定，三孩生育政策正式入法。應(yīng)該說，實(shí)施“三孩”政策是對(duì)我國人口增長模式發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的及時(shí)回應(yīng)，是黨中央做出的關(guān)乎中華民族長久存續(xù)的重要戰(zhàn)略決策。但各國經(jīng)驗(yàn)證明，限制生育相對(duì)容易，會(huì)在短期內(nèi)取得明顯成果，鼓勵(lì)生育卻面臨諸多障礙。同樣，“三孩”政策的有效實(shí)施也可能面臨一系列障礙，只有著力破解這些障礙，“三孩”政策的目標(biāo)才可能達(dá)成。

當(dāng)前，生育政策放開問題成為學(xué)界探討的重點(diǎn)，現(xiàn)有學(xué)者已經(jīng)開始關(guān)注“三孩”政策實(shí)施問題。穆光宗從中國人口生育優(yōu)化角度，探析了“三孩”政策的背景、前景和愿景。[3]呂春娟和李靜則從個(gè)稅專項(xiàng)附加扣除制度的發(fā)展角度提出推動(dòng)“三孩”政策有效實(shí)施的方案。[4]風(fēng)笑天指出要加強(qiáng)新型生育文化建設(shè)，以促進(jìn)家庭生育決策由少到多的積極轉(zhuǎn)變。[5]應(yīng)該說，現(xiàn)有對(duì)“三孩”政策的研究各有側(cè)重點(diǎn)，但分析的全面性欠缺，對(duì)政策可能產(chǎn)生的結(jié)果認(rèn)識(shí)不足?；诖耍疚膶⒅攸c(diǎn)從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面探討“三孩”政策有效實(shí)施可能面臨的障礙，進(jìn)而提出因應(yīng)策略，以期激發(fā)社會(huì)二孩生育潛力，促進(jìn)“三孩”政策有效實(shí)施。

二、生育三孩的積極影響：人口發(fā)展視角

2015年“全面二孩”的出臺(tái)標(biāo)志著我國“一孩”時(shí)代全面結(jié)束，“二孩”時(shí)代到來。2021年8月20日，《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》修改，提倡適齡婚育，取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等制約措施，保障“三孩”政策依法實(shí)施，體現(xiàn)了我國生育政策基調(diào)的轉(zhuǎn)變。在合法生育子女?dāng)?shù)量方面，從只允許生一孩、部分二孩、全面二孩再到可生育三孩，生育政策經(jīng)過幾十年的調(diào)整，更加具有包容性。“三孩”政策的實(shí)施是我國生育政策由限制走向鼓勵(lì)的標(biāo)志性轉(zhuǎn)折點(diǎn)，在我國人口政策演變歷程中具有里程碑式的意義。那么生育三孩有什么積極影響呢？應(yīng)該說，生育三孩將會(huì)對(duì)我國的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方方面面產(chǎn)生重大影響，這里主要從對(duì)我國宏觀人口發(fā)展影響的角度進(jìn)行分析。

(一)生育三孩有利于改善人口結(jié)構(gòu)

2021年5月11日發(fā)布的第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國處于0～14歲年齡段的少兒人口、15～59歲的勞動(dòng)力人口以及60歲及以上的老年人口在總?cè)丝谥姓急确謩e為17.95%、63.35%、18.70%，[6]而第六次全國人口普查數(shù)據(jù)中的占比分別為16.60%、70.14%、13.26%[7]，意味著我國人口金字塔正處于不斷縮減的老年型結(jié)構(gòu)。從人口學(xué)角度來看，生育三孩對(duì)人口年齡結(jié)構(gòu)的影響直接表現(xiàn)為少兒人口、勞動(dòng)力人口和老年人口數(shù)量的增減及其在總?cè)丝谥姓急鹊膬?yōu)化，間接體現(xiàn)在人口撫養(yǎng)系數(shù)的改變。生育三孩將相應(yīng)提高第一、第二孩次生育數(shù)量，增加社會(huì)整體新生人口數(shù)量，減緩人口出生率的下降速度，甚至推動(dòng)人口出生率的上升，擴(kuò)大少兒人口規(guī)模。少兒人口規(guī)模的擴(kuò)大將引致未來勞動(dòng)力群體規(guī)模的擴(kuò)大，同時(shí)降低60歲及以上的老年人口在總?cè)丝谥械恼急取Ｍ瑫r(shí)，生育三孩及生育一孩、二孩數(shù)量的增多，從長遠(yuǎn)來看，將減緩老年人口撫養(yǎng)比的增長速度，或逐步降低老年人口撫養(yǎng)比，從而改善我國人口撫養(yǎng)結(jié)構(gòu)。此外，生育三孩及社會(huì)高生育孩次的形成，也將改善我國人口性別結(jié)構(gòu)?！皢为?dú)二孩”政策到“全面二孩”政策實(shí)施期間，我國出生人口性別比就從2013年的117.6下降至2020年的111.3。[8]

(二)生育三孩有利于應(yīng)對(duì)人口老齡化

人口老齡化已成為我國人口發(fā)展的重要趨勢之一。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年我國60歲及以上老年人口數(shù)量高達(dá)2.64億人，占總?cè)丝诘?8.7%，年度同比增長5.44%，65歲及以上老年人口數(shù)量達(dá)1.9億人，占總?cè)丝诘?3.5%，[6]即將超過14%的老齡社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)。[9]通過對(duì)第六次和第七次全國人口普查數(shù)據(jù)進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn)，2010—2020年間，我國老少比(即老年人口數(shù)[注]這里進(jìn)行計(jì)算的老年人口指65歲及以上的老年人口。與少兒人口數(shù)之比)從53.42%上升至75.24%，增幅近40.85%，[6-7]表明我國低年齡組的人口規(guī)模日益縮減，而高年齡組的人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，相應(yīng)地，我國人口老齡化程度不斷加深。《國家人口發(fā)展規(guī)劃(2016—2030年)》對(duì)我國未來人口態(tài)勢的預(yù)測顯示，到2030年60歲及以上老年人口將占我國總?cè)丝诘?5%左右。[10]在我國老齡化加速發(fā)展的背景下，生育三孩無疑會(huì)對(duì)我國應(yīng)對(duì)人口老齡化起到積極作用，也將促進(jìn)我國人口長期均衡發(fā)展。陳寧研究發(fā)現(xiàn)，生育率的提高將會(huì)有效緩解人口老齡化進(jìn)程，且生育率越高，作用越大。[11]

(三)生育三孩有利于保持人力資源稟賦優(yōu)勢并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

目前我國正處于人口大國向人力資本強(qiáng)國轉(zhuǎn)型的重大機(jī)遇期。[12]處于人口年齡結(jié)構(gòu)中的少兒人口和青年勞動(dòng)力是人力資本提升所依靠的核心對(duì)象，會(huì)通過改變一國人力資源稟賦，間接對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。2010—2020年十年間，我國15～64歲勞動(dòng)年齡人口由99 843萬人縮減至96 776萬人，[注]根據(jù)第七次和第六次全國人口普查數(shù)據(jù)計(jì)算得出。表明我國勞動(dòng)適齡人口正在收縮，勞動(dòng)力資源呈現(xiàn)數(shù)量上減少的態(tài)勢。王浩名研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)年輕勞動(dòng)人口(20～42歲)與高年齡勞動(dòng)人口(43～64歲)的比值低于52%時(shí)，宏觀經(jīng)濟(jì)增長就會(huì)出現(xiàn)減速。[13]因此，從勞動(dòng)力角度來看，生育三孩及提高生育孩次將對(duì)我國人力資源稟賦產(chǎn)生影響，主要體現(xiàn)在對(duì)勞動(dòng)力供給數(shù)量和質(zhì)量兩方面的影響。在勞動(dòng)力供給數(shù)量方面，生育三孩將直接增加少兒人口數(shù)量。作為未來勞動(dòng)力的重要儲(chǔ)備，不斷增加的少兒人口隨著年齡的推移，將會(huì)促進(jìn)未來勞動(dòng)力群體規(guī)模的擴(kuò)大。在勞動(dòng)力供給質(zhì)量方面，生育三孩將提升未來年輕勞動(dòng)力在總勞動(dòng)力人口中的占比，一方面可緩解勞動(dòng)力逐漸高齡化的趨勢，另一方面也將提升勞動(dòng)力的整體質(zhì)量和活力。此外，創(chuàng)造力是一國發(fā)展進(jìn)步的根源，三孩生育數(shù)量增多的同時(shí)，我國平均年齡也將相應(yīng)降低，這將提高我國人口的整體創(chuàng)新力，保持我國人力資源稟賦優(yōu)勢，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

三、“三孩”政策有效實(shí)施可能面臨的障礙

從全球經(jīng)驗(yàn)來看，生育率的變化具有慣性，一旦形成將長期保持不變甚至持續(xù)下降。我國要突破這一規(guī)律，保障“三孩”政策能達(dá)到較好的效果，就需要厘清“三孩”政策有效實(shí)施可能面臨的障礙，從而有的放矢地進(jìn)行破解。這里將從宏觀、中觀和微觀三個(gè)方面對(duì)“三孩”政策有效實(shí)施可能面臨的障礙進(jìn)行總結(jié)。

(一)宏觀方面：對(duì)生育三孩不夠友好的社會(huì)環(huán)境

進(jìn)入新世紀(jì)，隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化步伐加快，人們生活壓力倍增，競爭型社會(huì)氛圍充斥在人們工作、學(xué)習(xí)和生活的方方面面。生育保險(xiǎn)尚未全覆蓋、普惠托育體系尚未形成、教育內(nèi)卷與教育資源不均、房價(jià)高企住房負(fù)擔(dān)重、女性就業(yè)市場歧視、育兒過程中父職缺失等對(duì)生育不太友好的社會(huì)環(huán)境，加重了育齡群體的生育負(fù)擔(dān)，將明顯消減其三孩生育意愿。

第一，生育保險(xiǎn)和托育服務(wù)不完善。生育保險(xiǎn)作為應(yīng)對(duì)女性生育風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，對(duì)女性優(yōu)生優(yōu)育起到重要的保障作用。生育保險(xiǎn)已于2019年和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施，參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的女性可享受包括生育津貼、生育醫(yī)療費(fèi)用的生育保險(xiǎn)待遇。對(duì)于夫妻雙方均參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的女性，則按照低于女職工生育保險(xiǎn)報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)的生育醫(yī)療費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行報(bào)銷。產(chǎn)前檢查費(fèi)用也因地區(qū)而異進(jìn)行補(bǔ)助，但尚未實(shí)現(xiàn)全國全覆蓋，且無生育津貼。有研究表明，生育保險(xiǎn)的產(chǎn)假和津貼制度較其醫(yī)療保障具有更廣的保障功能，對(duì)于改善生育文化、提高生育意愿和生育率具有顯著積極效應(yīng)。[14]但顯然，當(dāng)前我國的產(chǎn)假和津貼制度并未大范圍適用，因此生育保險(xiǎn)產(chǎn)生的社會(huì)效果也是受到限制的。另外，我國普惠型的0～3歲嬰幼兒照料及托幼服務(wù)體系尚未形成，將影響“三孩”政策的實(shí)施效果。在市場化托育機(jī)構(gòu)信任度不高、費(fèi)用高昂的背景下，我國0～3歲嬰幼兒的入托率極低。國家衛(wèi)生健康委有關(guān)調(diào)查顯示，我國0～3歲嬰幼兒的入托率僅占5.5%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家高于35%的水平。[15]

第二，教育內(nèi)卷。教育內(nèi)卷是指學(xué)生、學(xué)校及家長為取得更好的學(xué)習(xí)成績而競相付出更多努力，但對(duì)于學(xué)生個(gè)人而言最終收益和努力不呈對(duì)等關(guān)系的現(xiàn)象。根據(jù)量質(zhì)權(quán)衡理論可知，在目前家庭子女?dāng)?shù)量銳減的背景下，家庭對(duì)子女教育的重視程度及其投入大幅提高。統(tǒng)考統(tǒng)招制度下的升學(xué)淘汰機(jī)制又使得優(yōu)質(zhì)教育資源呈現(xiàn)供小于求的態(tài)勢，從而帶來資源稀缺下的競爭，最終給家庭帶來沉重的負(fù)擔(dān)。這些負(fù)擔(dān)既來自于校內(nèi)教育，又來自于校外教育輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在校內(nèi)教育方面，我國優(yōu)質(zhì)公共教育資源尚處于不均衡狀態(tài)，基礎(chǔ)教育階段公立學(xué)校劃片就近入學(xué)的政策導(dǎo)致對(duì)應(yīng)優(yōu)質(zhì)學(xué)校的學(xué)區(qū)房價(jià)格猛漲，在原本房價(jià)高企的基礎(chǔ)上，學(xué)區(qū)房的出現(xiàn)又給家庭帶來巨大壓力。在校外教育方面，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代“不讓孩子輸在起跑線上”的口號(hào)深入人心，導(dǎo)致市場化教輔機(jī)構(gòu)學(xué)費(fèi)高昂。2019年發(fā)布的《兒童藍(lán)皮書：中國兒童發(fā)展報(bào)告(2019)》指出，有六成兒童參與課外班，每年課外輔導(dǎo)費(fèi)用人均9211元。[16]另外，中小學(xué)生放學(xué)時(shí)間與其父母下班時(shí)間存在空檔期，導(dǎo)致父母接子女放學(xué)存在困難，且多數(shù)父母沒有寒暑假，導(dǎo)致寒暑假期間中小學(xué)生的日常生活和教育成為問題。這些進(jìn)一步催生了“校外托管”產(chǎn)業(yè)，增加了家庭教育成本。

第三，住房負(fù)擔(dān)。近年來房價(jià)持續(xù)攀升，居民負(fù)債率快速增加。2019年央行對(duì)我國城鎮(zhèn)家庭資產(chǎn)負(fù)債情況進(jìn)行調(diào)查顯示，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)居民家庭負(fù)債率已達(dá)到56.5%，其中僅住房貸款就占據(jù)了家庭負(fù)債總額的75.9%。[17]家庭經(jīng)濟(jì)學(xué)家加里·斯坦利·貝克爾(Gary Stanley Becker)認(rèn)為，住房作為消費(fèi)耐耗品其需求彈性雖較小，但會(huì)通過影響家庭生活成本，對(duì)家庭生育決策產(chǎn)生影響。[18]有學(xué)者對(duì)2014年中國家庭追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，房價(jià)每上漲100元，生育一孩的概率將降低1.8%～2.9%，生育二孩的概率將降低2.4%～8.8%，[19]顯然高企的房價(jià)對(duì)適齡婚育群體的生育意愿和行為有顯著的負(fù)向影響。

第四，工作壓力。在女性受教育程度逐漸提高的背景下，女性職業(yè)化已成為普遍現(xiàn)象，女性生育的機(jī)會(huì)成本隨之提高。在時(shí)間一定的前提下，女性投入工作和家庭的時(shí)間精力呈現(xiàn)此消彼長、相互擠出的關(guān)系，而這一現(xiàn)象在普遍就業(yè)的城市女性身上更為明顯。目前，我國生育友好型勞動(dòng)力市場尚未形成，女性就業(yè)歧視問題仍然存在，因生育而中斷職業(yè)所帶來的生育焦慮使得職業(yè)女性陷入“不敢生”的困境。另外，城市女性在高強(qiáng)度工作壓力下，生活的不規(guī)律導(dǎo)致不孕不育等客觀生育障礙所帶來的“不能生”占比也愈發(fā)上升。

第五，父職缺失。養(yǎng)育孩子過程中父職的缺失也會(huì)導(dǎo)致女性的工作時(shí)間受到擠壓，進(jìn)一步降低女性工作的競爭力。當(dāng)前我國家庭仍受到傳統(tǒng)的“男主外女主內(nèi)”等性別分工觀念的影響，育兒壓力更多由女性來承擔(dān)，也就進(jìn)一步影響了女性的生育決策。《2017中國家庭親子陪伴白皮書》中顯示，父親作為陪伴孩子主力的家庭僅占12.6%，且父親的“形式陪伴”占主導(dǎo)，而由母親作為陪伴主力的家庭則超過55%。[20]

(二)中觀方面：家庭結(jié)構(gòu)的承載能力不足

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)以及人們居住觀念的轉(zhuǎn)變，我國家庭規(guī)模逐漸小型化。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年我國家庭戶平均規(guī)模僅為2.62人，與2000年相比減少0.82人，降幅約為23.8%。[6,21]由祖輩照料孫輩的代際照料是我國傳統(tǒng)的撫幼方式，但隨著家庭規(guī)模日漸縮小，家庭所具有的傳統(tǒng)代際照料功能弱化。在大多數(shù)家庭經(jīng)濟(jì)能力難以承受全天候保姆照料費(fèi)用的背景下，育齡夫婦的生育行為可能會(huì)受制于子女無人照料的現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致部分育齡夫婦有生育意愿卻不敢有生育行為。隨著時(shí)代的變遷，傳統(tǒng)“三世同堂”大家庭的居住模式也在逐漸成為過去式，出于個(gè)人生活空間的考量或?qū)τ谄?公)媳關(guān)系的顧慮，婚后青年夫婦更傾向于和父母分開居住，從而在一定程度上降低祖輩照料孫輩的機(jī)會(huì)。且在房價(jià)高企的背景下，年輕婚育群體在住房選擇上也趨于小型化，而這種居住條件恰恰束縛了祖輩對(duì)孫輩的照料。有研究就顯示，跟公婆居住、有兄弟姐妹的女性更有可能有二孩偏好，[22]祖父母對(duì)孫輩的照料能夠有效提升城鎮(zhèn)婦女的二孩生育意愿。[23]以上結(jié)果在三孩生育方面應(yīng)該具有同樣的適用性。隨著延遲退休政策漸進(jìn)實(shí)施，祖輩工作期延長而退休期推后，在一定程度上也將縮減其照料孫輩的時(shí)間。有研究發(fā)現(xiàn)，女性老年人的退休行為會(huì)顯著增加其隔代照料的概率[24]，而伴隨延遲退休政策的逐步落地，以及祖輩在子女生育第二個(gè)孩子時(shí)年歲增高、健康狀況下降等情況，過去老人照看孫輩子女的傳統(tǒng)將難以為繼。[25]

(三)微觀方面：年輕人生育觀念已發(fā)生轉(zhuǎn)變

隨著時(shí)代變遷和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國年輕人的婚嫁和生育觀念已經(jīng)發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的“早生貴子”“多子多福”等生育觀念已經(jīng)逐漸淡化，“晚婚晚育、少生優(yōu)育”成為主流。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2017年我國育齡婦女平均初婚年齡為25.7歲，較1990年推遲4.3歲。[26]第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國女性的平均生育年齡已達(dá)29.13歲。[6]莊亞兒等對(duì)2017年全國生育狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，2017年我國平均理想子女?dāng)?shù)為1.96，平均打算生育子女?dāng)?shù)為1.76。[27]

改革開放后，受全球化浪潮的影響，育齡青年的獨(dú)立性和自主意識(shí)不斷增強(qiáng)，更加注重自身生活質(zhì)量，很少會(huì)受到“傳宗接代”等傳統(tǒng)觀念的影響，產(chǎn)生非意愿生育。貝克爾在關(guān)于家庭經(jīng)濟(jì)學(xué)的討論中指出，現(xiàn)代人具有多樣化的選擇，若按經(jīng)濟(jì)學(xué)理性人假說，生育是為滿足自身需求，當(dāng)此類需求的替代品產(chǎn)生或數(shù)量增多時(shí)，生育意愿就會(huì)下降。[28]除去“傳宗接代”和自身情感需求外，生育還具備養(yǎng)老功能，但隨著社會(huì)化大生產(chǎn)的發(fā)展，社會(huì)養(yǎng)老保障體系不斷完善，生育所具有的家庭養(yǎng)老功能也隨之弱化。

此外，現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)科技高速發(fā)展，大眾傳媒信息呈現(xiàn)海量化、廣泛化和高速化特征，人們在獲取網(wǎng)絡(luò)信息的同時(shí)，也潛移默化地受其影響。女性生育紀(jì)錄片、育兒真實(shí)感想中的生育負(fù)面信息等都可能會(huì)影響女性對(duì)生育的看法，尤其會(huì)增加無生育經(jīng)歷女性對(duì)生育的抵觸感和恐懼感。對(duì)于有生育經(jīng)歷的女性而言，在懷孕、分娩、養(yǎng)育子女的過程中，體驗(yàn)到的不良感受或?qū)ι眢w機(jī)能的損傷都有可能削弱其更高孩次的生育意愿。

四、推進(jìn)“三孩”政策有效實(shí)施的因應(yīng)策略

(一)構(gòu)建生育友好型社會(huì)

著名學(xué)者穆光宗指出，生育友好型社會(huì)就是要求政府賦權(quán)生育，構(gòu)建適度生育文化，履行生育服務(wù)和生養(yǎng)教共擔(dān)責(zé)任。[29]構(gòu)建生育友好型社會(huì)是降低“無生育意愿無生育行為”和“有生育意愿無生育行為”育齡人群占比，解決“不敢生”“生不起”等問題的重要路徑。構(gòu)建生育友好型社會(huì)不僅需要放寬約束性生育政策，更需要?jiǎng)?chuàng)建對(duì)生育友好的社會(huì)文化和制度環(huán)境。根據(jù)前文分析，這里認(rèn)為創(chuàng)建生育友好的社會(huì)文化和制度環(huán)境主要應(yīng)從生育保險(xiǎn)、普惠托育、基礎(chǔ)教育、住房保障、女性就業(yè)以及男女同權(quán)等方面著手(見圖1)，從而減輕育齡群體的生育、養(yǎng)育負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)育齡群體敢生、愿生，生得起、養(yǎng)得起的友好生育愿景。

圖1 新時(shí)期生育友好型社會(huì)創(chuàng)建框架

第一，完善城鄉(xiāng)居民生育保障，發(fā)展普惠性的托育服務(wù)。在城鄉(xiāng)居民生育醫(yī)療費(fèi)用待遇保障方面，對(duì)于夫妻雙方均參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的女性，可以以醫(yī)療保險(xiǎn)為依托，擴(kuò)大其醫(yī)保報(bào)銷范圍，將孕前檢查費(fèi)用納入報(bào)銷范圍，適當(dāng)提高生育住院醫(yī)療費(fèi)用的報(bào)銷額度，在減輕生育費(fèi)用負(fù)擔(dān)的同時(shí)，提高女性優(yōu)生優(yōu)育水平。同時(shí)，可推進(jìn)生育津貼制度的發(fā)展，為未參加生育保險(xiǎn)的女性提供生育補(bǔ)償。在托育服務(wù)方面，應(yīng)加快發(fā)展以社區(qū)為依托的普惠性托育服務(wù)。大力發(fā)展成本可負(fù)擔(dān)、方便可及的普惠性托育服務(wù)，降低育齡群體，特別是女性養(yǎng)育負(fù)擔(dān)，釋放其就業(yè)的空間和時(shí)間。以社區(qū)為中心鼓勵(lì)政府和社會(huì)企業(yè)合作，以公辦民營、公建民營等形式建立綜合性托育服務(wù)中心，為0～3歲嬰幼兒提供非盈利性保育和照料服務(wù)。政府應(yīng)組織有關(guān)部門對(duì)托育人員開展托育培訓(xùn)和資格認(rèn)證，加強(qiáng)對(duì)托育中心及其工作人員服務(wù)資質(zhì)和質(zhì)量的不定期檢查和監(jiān)管，保障嬰幼兒的健康與安全。

第二，嚴(yán)格整頓校外輔導(dǎo)亂象，均衡基礎(chǔ)公共教育資源。針對(duì)公共教育資源不均衡問題，政府應(yīng)增強(qiáng)教育資源分布的均等化，避免教育資源過度集中，通過監(jiān)管手段嚴(yán)控學(xué)區(qū)房價(jià)格增幅，進(jìn)一步優(yōu)化基礎(chǔ)教育入學(xué)政策，增強(qiáng)教育公平性。針對(duì)中小學(xué)生放學(xué)時(shí)間與父母下班時(shí)間之間的空檔期，可由政府監(jiān)管、學(xué)校組織、教師提供課后延時(shí)服務(wù)，實(shí)行彈性接送制度，由政府提供相應(yīng)補(bǔ)貼，逐漸由市場主導(dǎo)的“校外托管”轉(zhuǎn)向政府主導(dǎo)的“校內(nèi)延時(shí)”。針對(duì)暑期低年級(jí)學(xué)生托管問題，政府可整合資源面向低年級(jí)小學(xué)生提供托管服務(wù)。同時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)認(rèn)真貫徹落實(shí)國家“雙減”政策，積極整頓校外輔導(dǎo)亂象，規(guī)范校外培訓(xùn)內(nèi)容，在為學(xué)生減負(fù)的同時(shí)，降低家庭教育成本。

第三，調(diào)控房價(jià)，發(fā)展住房租賃，保障婚育群體住房需求。首先，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范房地產(chǎn)市場，控制房價(jià)漲幅，降低青年群體首套剛需住房的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，同時(shí)向生育多孩的家庭提供一定的購房補(bǔ)貼。其次，對(duì)于婚育旺盛期青年群體和多子女家庭，國家應(yīng)完善公共租賃住房制度，加大公租房建設(shè)在房地產(chǎn)建設(shè)中的占比，提高公租房單套面積，優(yōu)先滿足有生活困難的婚育群體或多子女家庭的住房需求。最后，應(yīng)大力發(fā)展并規(guī)范住房租賃市場，嚴(yán)格監(jiān)管長租房市場的運(yùn)轉(zhuǎn)，并在享受公共服務(wù)方面保障租購?fù)瑱?quán)。

第四，提倡設(shè)置彈性工作時(shí)間和空間，保障女性合法就業(yè)權(quán)益。用人單位在執(zhí)行女性生育相關(guān)政策時(shí)，在保證女性生育期間就業(yè)穩(wěn)定、工資待遇的基礎(chǔ)上，還可為孕期或哺乳期女性安排靈活工作時(shí)間，支持女性在生育后順利重返工作崗位。國家可通過額外獎(jiǎng)勵(lì)或稅收減免等政策，激勵(lì)用人單位設(shè)置支持孕期或哺乳期女性彈性工作時(shí)間、靈活工作地點(diǎn)的工作內(nèi)容和崗位。此外，在用人單位招聘過程中，為避免或減少對(duì)女性勞動(dòng)者的性別歧視，同樣可通過采用減費(fèi)降稅方式鼓勵(lì)用人單位聘用已婚女性。對(duì)于女職工在懷孕期間給用人單位造成的時(shí)間或機(jī)會(huì)等方面的損失，國家可給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或采取獎(jiǎng)勵(lì)措施。[30]從工作效率的角度來看，彈性工作時(shí)間可以在較短時(shí)間內(nèi)完成同等工作量，即在保證工作質(zhì)量的同時(shí)提高工作效率。用人單位對(duì)孕期或哺乳期女性彈性工作時(shí)間的安排，能夠幫助育兒女性平衡工作和家庭，減輕其生育后對(duì)就業(yè)穩(wěn)定性的擔(dān)憂。[31]另外，政府也應(yīng)為保障孕期或哺乳期女性的彈性工作時(shí)間，制定相關(guān)政策細(xì)則為其穩(wěn)定就業(yè)提供法律保護(hù)和支持。

第五，倡導(dǎo)性別中立家庭觀念，推行生育政策男女同權(quán)。生育政策男女同權(quán)，有助于應(yīng)對(duì)父親育兒角色缺失問題，降低女性育兒負(fù)擔(dān)，進(jìn)而提升女性就業(yè)競爭力。養(yǎng)育子女的責(zé)任，應(yīng)由父親和母親共同承擔(dān)。國家應(yīng)加大力度宣傳男女平等的社會(huì)觀念和性別中立的家庭觀念，肯定男性在育兒方面的重要作用，在全社會(huì)營造男女共擔(dān)育兒責(zé)任的良好氛圍，同時(shí)在政策上為父親育兒提供支持，如積極探索實(shí)施父母育兒假等。

(二)增強(qiáng)家庭發(fā)展支持

家庭是生育、養(yǎng)育子女最核心的單位，國家應(yīng)加大對(duì)家庭的政策支持力度，為育齡群體作出生育決策創(chuàng)造良好的家庭內(nèi)部環(huán)境，提高其生育意愿。

第一，由政府提供貨幣補(bǔ)貼或進(jìn)行稅費(fèi)抵扣，降低家庭撫育成本。政府可以對(duì)生育多子女的家庭提供育兒補(bǔ)貼，直至孩子3歲，緩解家庭育兒壓力。育兒補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)需綜合考慮當(dāng)?shù)鼐用裼齼撼杀竞侠碓O(shè)置。2019年初開始實(shí)施的個(gè)稅改革政策中明確指出，子女從滿3周歲至教育結(jié)束，可按每孩每月扣除1000元的標(biāo)準(zhǔn)享受個(gè)稅專項(xiàng)扣除。[32]該個(gè)稅專項(xiàng)扣除并未涵蓋3歲以下嬰幼兒照料費(fèi)用，因此國家應(yīng)逐漸將3歲以下嬰幼兒照料費(fèi)用納入個(gè)稅專項(xiàng)扣除，并與育兒補(bǔ)貼相結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)托育津貼效用最大化。

第二，將延遲退休政策與三孩生育政策通盤考慮，統(tǒng)籌推進(jìn)。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出研究制定漸進(jìn)式延遲法定退休年齡政策，但因我國就業(yè)形勢嚴(yán)峻復(fù)雜、就業(yè)壓力巨大，所以延遲退休政策的方案遲遲未出臺(tái)。[33]2021年3月12日公布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，按照“小步調(diào)整、彈性實(shí)施、分類推進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧”等原則，逐步延遲法定退休年齡。雖然延遲法定退休年齡政策尚未公布，且社會(huì)各界對(duì)政策的具體內(nèi)容也有一定的分歧，但這一政策顯然將與“三孩”政策相互作用。應(yīng)統(tǒng)籌設(shè)計(jì)延遲法定退休年齡政策，使其盡量減少對(duì)“三孩”政策的負(fù)向影響，甚至有利于“三孩”政策的實(shí)施。如制定彈性退休制度，并向?qū)O輩數(shù)量較多，且需要照料孫輩的群體傾斜。

(三)促進(jìn)社會(huì)婚育觀念轉(zhuǎn)變

第一，傳承和弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，促進(jìn)社會(huì)婚嫁觀念轉(zhuǎn)變?！跋噱σ阅薄跋嗷ゾ磹邸薄巴使部唷薄帮L(fēng)雨同舟”自古以來就是我國優(yōu)良婚姻理念，在當(dāng)今時(shí)代也并未過時(shí)，依然具有鮮活的生命力。在現(xiàn)代社會(huì)家庭結(jié)構(gòu)、婚嫁文化發(fā)生變化的背景下，應(yīng)充分發(fā)揮優(yōu)秀婚姻理念在引導(dǎo)適婚青年正確婚嫁觀樹立、凈化社會(huì)婚嫁風(fēng)氣等方面的重要作用。因此，應(yīng)傳承和弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)婚嫁文化，加強(qiáng)適婚青年戀愛觀、婚嫁觀以及家庭觀的宣傳教育和正確引導(dǎo)，在全社會(huì)形成良好的婚嫁氛圍。通過正確婚嫁觀念的形成，減輕適婚青年在婚嫁方面的心理壓力和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，提高結(jié)婚率，特別是降低高齡結(jié)婚率，為生育子女提供良好的家庭基礎(chǔ)。

第二，傳承和弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，促進(jìn)社會(huì)生育觀念轉(zhuǎn)變?！岸嘧佣喔！薄叭硕∨d旺”是我國傳統(tǒng)的家庭觀念。新時(shí)代中國的發(fā)展離不開對(duì)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承，同時(shí)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化也應(yīng)置身于新時(shí)代背景下進(jìn)行傳承，增強(qiáng)其與新時(shí)代的匹配性和融合度。因此，我們應(yīng)當(dāng)為“多子多?！薄梆B(yǎng)兒防老”等傳統(tǒng)文化賦予新時(shí)代內(nèi)涵，加強(qiáng)“孝道”“家庭”等觀念的傳播，借助國家鼓勵(lì)生育的政策導(dǎo)向，通過大眾傳媒向社會(huì)傳遞多子女家庭優(yōu)勢，例如兄弟姐妹長大后能相互照應(yīng)、多子女家庭易分擔(dān)贍養(yǎng)壓力、年老后可享受“父母堂上坐，兒女繞膝行”的天倫之樂等，提高社會(huì)整體生育意愿。

五、“三孩”政策較優(yōu)結(jié)果：金字塔型生育孩次結(jié)構(gòu)

中華人民共和國成立后，在相當(dāng)長的一段時(shí)間中，我國的總和生育率均處于世代更替水平之上，生育孩次結(jié)構(gòu)也處于一種典型的金字塔形態(tài)。1990年我國出生人口中一孩率、二孩率和多孩率分別為49.50%、31.58%、18.92%，到2000年，一孩率、二孩率、多孩率分別達(dá)到68.04%、26.08%、5.88%。[34]對(duì)比1990年的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，2000年我國出生人口的一孩率提高近20%，二孩率、多孩率下降幅度較大，生育孩次結(jié)構(gòu)扁平化特征明顯。而到2015年，我國出生人口中一孩率、二孩率、多孩率轉(zhuǎn)變?yōu)?3.11%、39.76%、7.14%，[注]根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)2015年年度抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)計(jì)算得出，計(jì)算辦法為：“一孩率”=當(dāng)年第一孩次出生人口數(shù)÷當(dāng)年出生人數(shù)*100%；“二孩率”=當(dāng)年第二孩次出生人口數(shù)÷當(dāng)年出生人數(shù)*100%；“多孩率”=當(dāng)年第三孩及以上出生人口數(shù)÷當(dāng)年出生人數(shù)*100%。數(shù)據(jù)來源：https:∥data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.隨著二孩占比的提高，生育孩次結(jié)構(gòu)金字塔逐漸恢復(fù)，扁平化特征減弱，但橄欖形態(tài)趨勢明顯。自2015年10月“全面二孩”政策實(shí)施至2019年底，我國出生人口中一孩占比降至40.5%，二孩及以上孩次的占比上升至59.5%，[35]，其中二孩占比達(dá)57%，[36]這也就意味著生育孩次結(jié)構(gòu)由金字塔型轉(zhuǎn)變?yōu)榱酥虚g大兩頭小的橄欖型，這種形態(tài)是“全面二孩”政策影響的結(jié)果，具有短暫性，但也體現(xiàn)出我國新出生人口中一孩比重下跌的狀態(tài)。在出生人口數(shù)沒有提高的情況下，一孩比重的下跌也就意味著今后二孩及多孩生育的可能性降低，不利于人口的健康和可持續(xù)發(fā)展。

王廣州研究指出，要提高我國生育水平迫切需要提振一孩和二孩生育率。[37]或者說，只有形成金字塔型的生育孩次結(jié)構(gòu)，且避免扁平形態(tài)的出現(xiàn)，才有利于我國生育水平的提高，確保在未來一段時(shí)期內(nèi)我國整體生育水平維持在一個(gè)合理的區(qū)間?！叭ⅰ闭叩膶?shí)施將帶動(dòng)生育配套支持措施的完善和生育友好型社會(huì)的創(chuàng)建，將直接減輕育齡群體的生育、養(yǎng)育和教育負(fù)擔(dān)，間接提升社會(huì)一孩生育意愿，激發(fā)二孩生育潛力，助力三孩生育達(dá)成，最終將產(chǎn)生“一孩必生、二孩要生、三孩可生”的生育樣態(tài)，形成金字塔型生育孩次結(jié)構(gòu)(見圖2)。該金字塔型生育孩次結(jié)構(gòu)的形成，能夠促使我國人口生育處于“一孩最多，二孩次之，三孩較少”的良性生育孩次結(jié)構(gòu)中，而這種良性生育孩次結(jié)構(gòu)對(duì)于改善我國人口結(jié)構(gòu)，保持人口持續(xù)增長，保障中華民族長久存續(xù)具有重要意義。

圖2 金字塔型生育孩次結(jié)構(gòu)