雷曉康,張琇巖
(西北大學(xué) 公共管理學(xué)院,陜西 西安 710127)
我國(guó)人口發(fā)展正經(jīng)歷重大轉(zhuǎn)折,第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)60歲及以上人口占比從2010年的13.26%升至2020年18.70%,總和生育率降至1.3,[1]顯著低于更替水平,人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)明顯的老齡化和少子化特征。2021年5月中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議,審議《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》,作出“實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套支持措施”的重大決策,同時(shí)提出建立健全計(jì)劃生育特殊家庭全方位幫扶保障制度,完善政府主導(dǎo)、社會(huì)組織參與的扶助關(guān)懷工作機(jī)制,維護(hù)好計(jì)劃生育家庭合法權(quán)益等目標(biāo)。[2]計(jì)劃生育特殊家庭(以下簡(jiǎn)稱“計(jì)生特殊家庭”)是指“那些家庭中女方年滿49周歲,獨(dú)生子女因疾病、意外事故等原因死亡或發(fā)生三級(jí)以上傷殘,且未再生育或收養(yǎng)子女的家庭”[3]。這些家庭往往存在物質(zhì)生活困難、成員心理創(chuàng)傷大、社會(huì)融入積極性不足、老年夫妻養(yǎng)老保障缺乏等突出問(wèn)題,僅憑其自身難以完全擺脫這些困境,需要政府、社會(huì)和市場(chǎng)的共同支持與有效幫扶。“建立健全計(jì)劃生育特殊家庭全方位幫扶保障制度”不僅對(duì)計(jì)生特殊家庭意義重大,更體現(xiàn)出我黨以人民為中心的執(zhí)政理念與責(zé)任擔(dān)當(dāng)。
但我國(guó)現(xiàn)有計(jì)生特殊家庭幫扶政策零星散布在各類(lèi)相關(guān)主題的政策文本中,缺乏統(tǒng)領(lǐng)性的高層級(jí)政策文件,系統(tǒng)性、可操作性相對(duì)較差,這就導(dǎo)致現(xiàn)存計(jì)生特殊家庭幫扶體系難以真正落地。對(duì)此,本文通過(guò)分析計(jì)生特殊家庭所面臨的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型,提出計(jì)生特殊家庭可持續(xù)生計(jì)框架,并在此框架下進(jìn)一步完善計(jì)生特殊家庭幫扶服務(wù)機(jī)制,總結(jié)計(jì)生特殊家庭幫扶的關(guān)鍵舉措,最終提出可持續(xù)生計(jì)路徑。
我國(guó)生育政策不斷調(diào)整,計(jì)生特殊家庭經(jīng)歷了從無(wú)到有的變化。作為生育政策的配套補(bǔ)充,計(jì)生特殊家庭幫扶政策承擔(dān)起緩沖生育政策目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)家庭困境沖突的歷史使命,逐漸從無(wú)差異、單方面幫扶轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)、全方位幫扶。
1957年馬寅初發(fā)表《新人口論》,提到“我國(guó)最大的矛盾是人口增加得太快而資金積累得太慢”,并從生產(chǎn)設(shè)備、工業(yè)原料、科學(xué)研究、糧食論、人民生活水平等角度論述了非控制人口不可的原因,[4]為計(jì)劃生育政策的誕生奠定了理論基礎(chǔ)。為緩解急劇的人口增長(zhǎng)和社會(huì)承載力之間的矛盾,1980年中共中央發(fā)表了《關(guān)于控制我國(guó)人口增長(zhǎng)問(wèn)題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開(kāi)信》,我國(guó)由此進(jìn)入了嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)的“急剎車(chē)”時(shí)代。[5]1982年頒布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第六個(gè)五年計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)要“嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng),出生率控制在19‰左右,自然增長(zhǎng)率控制在13‰以內(nèi),大力提倡一對(duì)夫婦只生一個(gè)子女”[6]。從管理方式來(lái)看,這一時(shí)期屬于“社會(huì)管理”時(shí)代,政府發(fā)揮主導(dǎo)作用,政策落實(shí)帶有強(qiáng)制性,通過(guò)行政手段,如層層分解人口控制指標(biāo)、目標(biāo)管理責(zé)任制、行政處罰等,自上而下推動(dòng)人口控制政策的落實(shí)。
在以嚴(yán)格控制生育為原則的政策背景和政府主導(dǎo)的管理方式下,計(jì)劃生育工作具有“強(qiáng)控制、弱幫扶”的特點(diǎn)。這個(gè)階段為計(jì)生特殊家庭的產(chǎn)生階段,工作以鼓勵(lì)家庭響應(yīng)國(guó)家計(jì)劃生育號(hào)召為主要任務(wù),而家庭幫扶也是以人口控制為目的。具體表現(xiàn)為:第一,重視“思想幫扶”,強(qiáng)調(diào)各級(jí)計(jì)劃生育委員會(huì)要與宣傳、衛(wèi)生、民政部門(mén)和工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)密切配合,通過(guò)思想教育幫助處于生育年齡的家庭扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)生育觀念,傳播國(guó)家政策導(dǎo)向、要求、理念等;第二,強(qiáng)調(diào)“醫(yī)療幫扶”,該時(shí)期醫(yī)療幫扶的重點(diǎn)是保證計(jì)生醫(yī)療環(huán)節(jié)的安全性,通過(guò)加強(qiáng)計(jì)劃生育的技術(shù)指導(dǎo)和婦幼保健工作,降低計(jì)生家庭因計(jì)生導(dǎo)致的疾病風(fēng)險(xiǎn)。
嚴(yán)格控制生育的“一孩化”政策實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類(lèi)型的歷史性轉(zhuǎn)變。第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示,到2000年我國(guó)婦女總和生育率從1970年的5.65下降到2000年的1.49,長(zhǎng)期的計(jì)劃生育實(shí)踐在帶來(lái)一定社會(huì)收益的同時(shí),也付出了昂貴的社會(huì)成本,衍生出人口性別、年齡結(jié)構(gòu)失衡等相關(guān)社會(huì)問(wèn)題。有關(guān)人口安全、人口紅利、人口均衡發(fā)展、統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題等概念應(yīng)運(yùn)而生。[7]為重新優(yōu)化人口年齡結(jié)構(gòu),2000年起各地陸續(xù)開(kāi)始出臺(tái)夫妻雙方均為獨(dú)生子女可以生育第二個(gè)孩子的政策,即“雙獨(dú)”二孩政策。2013年十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提到“堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國(guó)策,啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策”[8],標(biāo)志著“單獨(dú)”二孩政策正式實(shí)施。2015年10月發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》提到“全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策,積極開(kāi)展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)”[9],自此實(shí)行了三十余年的嚴(yán)格控制生育政策宣告終結(jié)。
隨著生育政策的適度放寬,對(duì)計(jì)生特殊家庭的幫扶也開(kāi)始成為生育工作的重心,各地出現(xiàn)了諸多提升計(jì)生特殊家庭生計(jì)水平的創(chuàng)新做法與模式。從幫扶主體上看,積極引導(dǎo)市場(chǎng)主體參與計(jì)生特殊家庭幫扶。2004年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展對(duì)農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度試點(diǎn)工作意見(jiàn)》,明確提出了通過(guò)發(fā)放各種獎(jiǎng)勵(lì)、制定各類(lèi)幫扶政策、引入市場(chǎng)化的保障舉措等手段,推動(dòng)我國(guó)生育政策的優(yōu)化與完善。[10]從幫扶內(nèi)容上來(lái)看,不斷滿足計(jì)生特殊家庭的多元化生計(jì)需求,2013年國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委、民政部等五部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》,從經(jīng)濟(jì)扶持、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、社會(huì)關(guān)懷四個(gè)方面提出了相關(guān)幫扶舉措。[11]
在適度放寬的“二孩化”政策推動(dòng)下,我國(guó)人口的出生狀況雖有所改變,但第七次全國(guó)人口普查結(jié)果所反映出的生育率下降、老齡化程度加深等特征,將成為我國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展的巨大障礙。[12]2020年十九屆五中全會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五遠(yuǎn)景目標(biāo)建議》,首次提出“增強(qiáng)生育政策包容性”[13]。2021年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》提出,實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套支持措施,[14]這將作為“十四五”時(shí)期積極應(yīng)對(duì)我國(guó)少子老齡化的重大政策舉措,標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入增強(qiáng)生育包容的“三孩”階段。
在新的發(fā)展階段,計(jì)生特殊家庭幫扶工作也更全面系統(tǒng)。2021年7月21日,國(guó)家衛(wèi)生健康委關(guān)于貫徹落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》的通知提出,健全計(jì)劃生育特殊家庭全方位幫扶保障制度,動(dòng)態(tài)調(diào)整特別扶助制度扶助標(biāo)準(zhǔn)。[14]將計(jì)生特殊家庭老年人作為重點(diǎn)群體,優(yōu)先安排入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),提供無(wú)償或低收費(fèi)托養(yǎng)服務(wù),有條件的地方可對(duì)生活長(zhǎng)期不能自理、經(jīng)濟(jì)困難的計(jì)生特殊家庭老人發(fā)放護(hù)理補(bǔ)貼。鼓勵(lì)各地探索建立公益金或基金,重點(diǎn)用于幫扶計(jì)生特殊家庭。完善政府主導(dǎo)、社會(huì)組織參與的扶助關(guān)懷工作機(jī)制,建立定期巡訪制度,積極推進(jìn)“雙崗”聯(lián)系人制度、就醫(yī)綠色通道和家庭醫(yī)生簽約等服務(wù),扎牢織密幫扶安全網(wǎng)。深入開(kāi)展“暖心行動(dòng)”,為計(jì)生特殊家庭提供生活照料和精神慰藉等服務(wù)。[14]
基于生育政策的調(diào)整和轉(zhuǎn)型,新時(shí)期計(jì)生特殊家庭應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)分析基礎(chǔ)上加強(qiáng)社會(huì)資本嵌入,注重提高計(jì)生特殊家庭可持續(xù)發(fā)展能力。因此,本文選取可持續(xù)生計(jì)框架,探究計(jì)生特殊家庭的生計(jì)資本和生計(jì)策略,為其可持續(xù)生計(jì)能力提升和幫扶服務(wù)路徑提供理論參考。
“生計(jì)”是指在特定環(huán)境下,基于自身可持續(xù)發(fā)展目的,建立在資產(chǎn)、能力和活動(dòng)策略基礎(chǔ)之上的生存與發(fā)展方式,由生計(jì)環(huán)境、生計(jì)資產(chǎn)、生計(jì)能力、生計(jì)策略、生計(jì)結(jié)果五個(gè)要素構(gòu)成。[15]基于貧困問(wèn)題的研究,阿瑪?shù)賮啞ど?Amartya Sen)提出“可持續(xù)生計(jì)”的概念,認(rèn)為可持續(xù)生計(jì)是一個(gè)完整的系統(tǒng),它包括個(gè)體的可行能力、可利用的資源和采取的行動(dòng)三個(gè)關(guān)鍵要素。[16]伊思·斯庫(kù)恩斯(Ian Scoones)認(rèn)為“可持續(xù)生計(jì)”是指“某一個(gè)生計(jì)由生活所需的能力、有形和無(wú)形的資產(chǎn)以及活動(dòng)組成。如果能夠應(yīng)付壓力和沖擊而恢復(fù),并且在不過(guò)度消耗其自然資源基礎(chǔ)的同時(shí)維持或改善其能力和資產(chǎn),那么該生計(jì)具有可持續(xù)性”[17]。20世紀(jì)90年代初,錢(qián)伯斯等進(jìn)一步將能力因素引入“可持續(xù)生計(jì)”中進(jìn)行了系統(tǒng)探究,標(biāo)志著“可持續(xù)生計(jì)”框架基本成型。[18]
可持續(xù)生計(jì)框架包括環(huán)境、資本以及相應(yīng)的活動(dòng)策略,某一個(gè)生計(jì)能夠在有限消費(fèi)資源的同時(shí)提升其能力、改善其資產(chǎn),應(yīng)對(duì)面對(duì)的壓力與風(fēng)險(xiǎn),則該生計(jì)具有可持續(xù)性。[19]基于此,可在可持續(xù)生計(jì)框架下,結(jié)合三孩生育政策下對(duì)計(jì)生特殊家庭的具體幫扶要求,以提高計(jì)生特殊家庭的可持續(xù)發(fā)展能力為目標(biāo),從生計(jì)環(huán)境、生計(jì)資本、生計(jì)策略三個(gè)方面建立起可持續(xù)生計(jì)框架下計(jì)生特殊家庭幫扶服務(wù)的總體思路,如圖1所示。
圖1 計(jì)生特殊家庭可持續(xù)生計(jì)框架
生計(jì)環(huán)境包括自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)等環(huán)境。對(duì)計(jì)生特殊家庭進(jìn)行生計(jì)環(huán)境分析,是提升計(jì)生特殊家庭可持續(xù)能力的前提和基礎(chǔ),可以進(jìn)一步厘清計(jì)生特殊家庭面臨的風(fēng)險(xiǎn)狀況,明確計(jì)生特殊家庭脆弱性現(xiàn)狀,促進(jìn)幫扶服務(wù)“對(duì)癥下藥”。
經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。家庭中子女的結(jié)構(gòu)形態(tài)對(duì)家庭的生計(jì)和發(fā)展能力產(chǎn)生了較大的影響。家庭在撫育發(fā)展時(shí)期,子女對(duì)于家庭而言主要是成本投入,但家庭發(fā)展到贍養(yǎng)階段,子女對(duì)于家庭就是生計(jì)支柱。[20]對(duì)于計(jì)生特殊家庭來(lái)說(shuō),獨(dú)生子女尤其是已成年的獨(dú)生子女發(fā)生傷殘或死亡,意味著家庭勞動(dòng)力減少,從而加大了家庭經(jīng)濟(jì)收入縮水的風(fēng)險(xiǎn),加之由于子女傷殘等原因造成的醫(yī)療等相應(yīng)支出的增加,導(dǎo)致計(jì)生特殊家庭在生活保障上面臨經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。
養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。目前我國(guó)人口老齡化趨勢(shì)不斷加劇,失獨(dú)老人的養(yǎng)老問(wèn)題日益嚴(yán)重。當(dāng)計(jì)生特殊家庭老年人獲取生活資料的能力和自理能力開(kāi)始減弱時(shí),家庭對(duì)計(jì)生特殊家庭老年人分散養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的作用非常有限,尤其對(duì)于農(nóng)村而言,計(jì)生特殊家庭老年人在生活保障、身體狀況、精神狀況方面的養(yǎng)老問(wèn)題凸顯。此外,失獨(dú)老人由于沒(méi)有子女照顧且與外界溝通較少,面臨的居家養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)較大。
健康風(fēng)險(xiǎn)。計(jì)生特殊家庭的成員由于缺乏子女的照料護(hù)理,身體疾病得不到有效治療,生理功能弱化速度較快。[21]一方面,計(jì)生特殊家庭成員由于心理障礙,擔(dān)心提及子女問(wèn)題,不愿意與外界產(chǎn)生交流,逐漸遠(yuǎn)離社交場(chǎng)合,自我封閉;另一方面,年齡增加和抑郁情緒共同導(dǎo)致其體質(zhì)下降,疾病發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)升高。獨(dú)生子女傷殘家庭因醫(yī)療而返貧的比例較高,缺乏有力有效的醫(yī)療保障。
生計(jì)資本包括自然資本、金融資本、物質(zhì)資本、社會(huì)資本、人力資本等。通過(guò)生計(jì)資本分析,可以明確計(jì)生特殊家庭的幫扶資源,尤其是政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位等部門(mén)的幫扶資源。計(jì)生特殊家庭也可以成為幫扶的主體,在幫扶活動(dòng)中具有一定的能動(dòng)性,既包括自身能力、素質(zhì),也包括參與幫扶服務(wù)的權(quán)利和機(jī)會(huì),應(yīng)積極發(fā)揮計(jì)生特殊家庭的內(nèi)生動(dòng)力。
自然資本是指自然界中可供人們利用的資源,包括土地、水以及相關(guān)的自然資源存量。部分計(jì)生特殊家庭在農(nóng)村仍擁有一定量的土地、林地或水塘等可獲得一定收益的自然資本。一方面由于勞動(dòng)能力、勞動(dòng)資本的不足,現(xiàn)有自然資本沒(méi)有被完全利用開(kāi)發(fā),另一方面也存在部分自然資本存量過(guò)小,不足以維持計(jì)生特殊家庭的日常生計(jì)的現(xiàn)實(shí)。
金融資本主要指人們可自由支配和可籌措的資金,是計(jì)生特殊家庭的經(jīng)濟(jì)保障。計(jì)生特殊家庭的金融資本包括家庭本身的資金存量、尚有勞動(dòng)能力的家庭成員的工資及退休收入、政府發(fā)放的補(bǔ)助、社會(huì)捐助等。由于計(jì)生特殊家庭未來(lái)家庭養(yǎng)老資源較為匱乏,金融資本就成了家庭成員維持生計(jì)、養(yǎng)老、醫(yī)療的重要來(lái)源,需要妥善投資與運(yùn)營(yíng)。
物質(zhì)資本主要指人們自有的、用于整個(gè)家庭生產(chǎn)與生活的生產(chǎn)資料和基礎(chǔ)設(shè)施。無(wú)論在城市還是農(nóng)村,計(jì)生特殊家庭的物質(zhì)資本主要外延是房屋以及各種固定資產(chǎn),這些現(xiàn)有物質(zhì)資本可以充分保障計(jì)生特殊家庭成員未來(lái)的基本生存。
社會(huì)資本是指計(jì)生特殊家庭為了達(dá)到既定的生計(jì)目標(biāo)而能夠使用的各類(lèi)社會(huì)資本。主要包括官方的和非官方兩類(lèi):官方的是指政府針對(duì)計(jì)生特殊家庭出臺(tái)的一系列幫扶政策等;非官方的是指一些親緣網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)關(guān)系等隱性資本,不僅可以在必要時(shí)給予幫助,還可以起到精神層面的支撐慰藉作用。
人力資本是指人們?cè)诮逃?、醫(yī)療、培訓(xùn)等方面長(zhǎng)期投資所形成的資本,包括計(jì)生特殊家庭成員的受教育水平、掌握的專(zhuān)業(yè)技能以及身體健康狀況等。“人力資本是利用好其他四類(lèi)生計(jì)資本的基礎(chǔ),因此如果想更好地利用其他四類(lèi)生計(jì)資本,從而獲得更好的生計(jì)目標(biāo),這就要求人們不斷增加人力資本存量?!盵22]
生計(jì)策略是為了實(shí)現(xiàn)生計(jì)目標(biāo)而進(jìn)行的活動(dòng)以及活動(dòng)選擇的范圍與組合,[23]是影響計(jì)生特殊家庭可持續(xù)發(fā)展能力目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。要綜合考慮計(jì)生特殊家庭面臨的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境和生計(jì)資本可資利用的能力,針對(duì)計(jì)生特殊家庭不同的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型,整合和配置生計(jì)資源,改善其生計(jì)資本狀況,形成生計(jì)策略組合,進(jìn)行幫扶服務(wù)的選擇。計(jì)生特殊家庭的生計(jì)策略是動(dòng)態(tài)的,脆弱的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境、生育政策調(diào)整以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都會(huì)影響計(jì)生特殊家庭生計(jì)策略的選擇和生計(jì)結(jié)果的產(chǎn)出。
幫扶服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。計(jì)生特殊家庭應(yīng)對(duì)生活保障、養(yǎng)老照料、大病醫(yī)療、精神慰藉等問(wèn)題的能力較弱,同時(shí)受到外部人口生育、社會(huì)發(fā)展等環(huán)境影響,面臨風(fēng)險(xiǎn)的程度和沖擊較大,降低了計(jì)生特殊家庭的可持續(xù)發(fā)展能力。加強(qiáng)對(duì)計(jì)生特殊家庭的風(fēng)險(xiǎn)分析,利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù),精準(zhǔn)識(shí)別計(jì)生特殊家庭面臨的風(fēng)險(xiǎn)原因、風(fēng)險(xiǎn)特征、風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別及風(fēng)險(xiǎn)后果,做到計(jì)生特殊家庭的風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)、早幫扶,針對(duì)性地建立綜合風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。
幫扶服務(wù)制度保障策略。計(jì)生特殊家庭為我國(guó)計(jì)劃生育工作做出了貢獻(xiàn),也受到了較大損失,理應(yīng)得到補(bǔ)償。作為弱勢(shì)群體,計(jì)生特殊家庭需要國(guó)家在制度層面進(jìn)行基礎(chǔ)性的保障,[24]納入民生保障關(guān)鍵指標(biāo)范疇,建立健全計(jì)生特殊家庭幫扶保障制度,逐步構(gòu)建制度統(tǒng)一、機(jī)制健全、分級(jí)分類(lèi)、服務(wù)均衡的幫扶保障體系,強(qiáng)化各級(jí)政府在計(jì)生特殊家庭幫扶中的兜底責(zé)任,提高計(jì)生特殊家庭的保障能力。
幫扶服務(wù)共同參與策略。在計(jì)生特殊家庭幫扶中,需要發(fā)揮社會(huì)的力量,倡導(dǎo)多元主體參與基層社會(huì)治理的“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制,在政府引導(dǎo)、市場(chǎng)參與、社會(huì)協(xié)同下創(chuàng)建共同參與的幫扶服務(wù)框架。[25]發(fā)揮衛(wèi)健、民政、人社、殘聯(lián)等政府部門(mén)在計(jì)生特殊家庭幫扶服務(wù)中的協(xié)同聯(lián)動(dòng)作用,為計(jì)生特殊家庭提供經(jīng)濟(jì)扶助、生活補(bǔ)貼、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等。引導(dǎo)社會(huì)組織參與到計(jì)生特殊家庭扶助關(guān)懷工作中,充分發(fā)揮各類(lèi)社會(huì)組織、企事業(yè)單位、群眾自治組織的資源力量,進(jìn)行“組團(tuán)”幫扶和結(jié)對(duì)服務(wù)。
由于生育政策的持續(xù)調(diào)整,使得計(jì)生特殊家庭自身帶有獨(dú)特的時(shí)代烙印,它的存續(xù)具有階段性、滯后性等特點(diǎn),這就要求政府在計(jì)生特殊家庭幫扶服務(wù)中承擔(dān)起主要職責(zé),而社會(huì)與市場(chǎng)更多扮演的是協(xié)助者與服務(wù)輸送角色。
計(jì)生特殊家庭通常面臨經(jīng)濟(jì)上的困難、身心上的傷害、關(guān)系上的疏遠(yuǎn)、養(yǎng)老上的困境[26]以及生病無(wú)人照顧、去世無(wú)人料理[27]等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。基于計(jì)生特殊家庭面臨的不同風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型,應(yīng)從以下方面做好計(jì)生特殊家庭的權(quán)益保障。
加大經(jīng)濟(jì)扶助。對(duì)計(jì)生特殊家庭進(jìn)行建檔立卡,根據(jù)不同的失獨(dú)家庭類(lèi)型和痛苦傷害指數(shù),如低收入失獨(dú)、殘疾失獨(dú)、失能失獨(dú)、高齡失獨(dú)、獨(dú)居失獨(dú)、暫時(shí)性失獨(dú)、永久性失獨(dú)等,建立分類(lèi)特別專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助,[27]補(bǔ)助金來(lái)源于中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)賬戶的撥款與地方財(cái)政同期配比的資金。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可適當(dāng)提高經(jīng)濟(jì)扶助標(biāo)準(zhǔn),建立扶助金標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。同時(shí)將長(zhǎng)期困難及臨時(shí)受困的計(jì)生特殊家庭同步納入低保、社會(huì)救助范疇。
提高醫(yī)療服務(wù)。確保計(jì)生特殊家庭醫(yī)療保險(xiǎn)全覆蓋。針對(duì)一些困難家庭,政府應(yīng)部分或全額代繳最低檔醫(yī)療保險(xiǎn),適當(dāng)提高計(jì)生特殊家庭傷殘子女的醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷(xiāo)比例,超出一般報(bào)銷(xiāo)比例的部分統(tǒng)一由當(dāng)?shù)赜?jì)劃生育公益金列支,從而減輕計(jì)生特殊家庭的醫(yī)療支出壓力。通過(guò)直接發(fā)放補(bǔ)助金或政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等為計(jì)生特殊家庭提供再生育保障。醫(yī)療服務(wù)不僅僅只包含機(jī)體上的疾病,更應(yīng)包含心靈創(chuàng)傷的治療,有條件的地區(qū)可探索地校合作模式,由相關(guān)高校為計(jì)生特殊家庭提供免費(fèi)的心理咨詢服務(wù)。
加強(qiáng)養(yǎng)老保障。計(jì)生特殊家庭面臨的另一大風(fēng)險(xiǎn)便是養(yǎng)老,由于家庭養(yǎng)老資源的相對(duì)匱乏,計(jì)生特殊家庭的老人不得不向外尋求養(yǎng)老服務(wù)。管理部門(mén)應(yīng)界定識(shí)別老年計(jì)生特殊家庭的類(lèi)型,分步分層分類(lèi)為這些老人提供精細(xì)精準(zhǔn)的養(yǎng)老服務(wù)保障供給,例如提供老年失獨(dú)夫妻養(yǎng)老補(bǔ)貼、老年護(hù)理補(bǔ)貼、惠民喪葬服務(wù)、購(gòu)買(mǎi)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的保障,解決計(jì)生特殊家庭老人養(yǎng)老的后顧之憂。
做好幫扶關(guān)懷。對(duì)計(jì)生特殊家庭權(quán)益保障既要從物質(zhì)保障方面著手,更要從人文關(guān)懷方面予以加強(qiáng),使不同需求的計(jì)生特殊家庭能夠得到相應(yīng)的幫扶關(guān)懷。為相對(duì)年輕的計(jì)生特殊家庭提供就業(yè)等發(fā)展性的幫扶;為由老年人組成的計(jì)生特殊家庭提供生活照料、心靈慰藉等生活性的幫扶;為有意向收養(yǎng)子女的家庭,提供失獨(dú)家庭收養(yǎng)子女的協(xié)助與服務(wù)。
基于計(jì)生特殊家庭的現(xiàn)實(shí)困境和可持續(xù)生計(jì)框架,以政府服務(wù)框架為基本,其他社會(huì)組織作為政府基礎(chǔ)幫扶服務(wù)的補(bǔ)充,社區(qū)單元在社區(qū)層面對(duì)政府幫扶服務(wù)與社會(huì)幫扶服務(wù)進(jìn)行協(xié)同落地,構(gòu)建完善政府主導(dǎo)、社會(huì)組織與基層社區(qū)協(xié)同參與的計(jì)生特殊家庭聯(lián)動(dòng)幫扶機(jī)制。
政府主導(dǎo)。政府部門(mén)作為幫扶服務(wù)的基礎(chǔ)保障者,首先要從制度層面,為計(jì)生特殊家庭提供基礎(chǔ)的保障性幫扶服務(wù)。其次要進(jìn)一步明確各部門(mén)職責(zé),加強(qiáng)資金保障,加大經(jīng)濟(jì)扶助,特別是喪失勞動(dòng)力以及老年失獨(dú)的計(jì)生特殊家庭,做好幫扶關(guān)懷。再次要做好政策的落實(shí),保證制度政策間的銜接,進(jìn)行幫扶政策引導(dǎo),加強(qiáng)政府幫扶服務(wù)的監(jiān)管工作。
社會(huì)組織參與。社會(huì)組織是計(jì)生特殊家庭幫扶工作的主要服務(wù)提供者之一。由于計(jì)生特殊家庭的服務(wù)需求范圍較為寬泛,內(nèi)容較為豐富,除了政府幫扶提供的基礎(chǔ)保障服務(wù),在心理疏導(dǎo)、精神慰藉、生活照料和社會(huì)交往等方面,需要更為專(zhuān)業(yè)更為豐富的社會(huì)服務(wù)資源。鼓勵(lì)志愿組織、慈善機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體等社會(huì)組織積極參與計(jì)生特殊家庭的幫扶工作;加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)人員的招募與培訓(xùn),提升服務(wù)質(zhì)量,在政府牽頭領(lǐng)導(dǎo)下,對(duì)計(jì)生特殊家庭進(jìn)行社會(huì)關(guān)懷與援助,培育良好社會(huì)氛圍。
基層社區(qū)協(xié)同??紤]到計(jì)生特殊家庭的實(shí)際情況,幫扶服務(wù)可基于計(jì)生特殊家庭的社區(qū)單元,開(kāi)展與政府部門(mén)、社會(huì)組織各方有效溝通、專(zhuān)業(yè)合作的幫扶服務(wù),使得政府與社會(huì)之間相互協(xié)作、相互補(bǔ)充,社區(qū)在其中更多起到的是監(jiān)督反饋?zhàn)饔?,?shí)際服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)與供給則應(yīng)由政府和市場(chǎng)完成。在當(dāng)前社區(qū)不斷減負(fù)的背景下,以行政命令式的文件發(fā)包顯然不能滿足政策的有效運(yùn)行,對(duì)此可將服務(wù)條例的實(shí)施反饋情況積分化,由社區(qū)互評(píng)、計(jì)生特殊家庭成員打分、服務(wù)組織打分等三部分構(gòu)成,納入社區(qū)工作人員績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)。在社區(qū)單元內(nèi)結(jié)成計(jì)生特殊家庭幫扶小組,互幫互助,建立多渠道多形式的社區(qū)幫扶機(jī)制。
家庭發(fā)展能力是家庭根據(jù)所處的不同生命周期階段和發(fā)展任務(wù),利用自身?yè)碛械姆A賦、權(quán)利和可能的策略,去追求更高生活水平和家庭發(fā)展可持續(xù)性的綜合能力。[28]總體而言,家庭資本、家庭功能和家庭策略是構(gòu)成家庭發(fā)展能力的核心要素。
推動(dòng)計(jì)生特殊家庭的資本積累。對(duì)于有就業(yè)能力和就業(yè)愿望的計(jì)生特殊家庭成員,要定期為其推送就業(yè)信息,有針對(duì)性地開(kāi)展就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn),優(yōu)先為其安排慈善公益崗位,按規(guī)定落實(shí)相關(guān)補(bǔ)貼政策,根據(jù)實(shí)際情況動(dòng)態(tài)調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。由各級(jí)財(cái)政牽頭設(shè)立包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等在內(nèi)的家庭專(zhuān)項(xiàng)資金賬戶,鼓勵(lì)家庭總收入位于一定標(biāo)準(zhǔn)下的計(jì)生特殊家庭進(jìn)行定期定額存儲(chǔ),委托相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一投資;為了預(yù)防資金的挪用,專(zhuān)項(xiàng)資金僅能用于規(guī)定的專(zhuān)項(xiàng)支出。推動(dòng)計(jì)生特殊家庭長(zhǎng)期的收入增長(zhǎng)與資產(chǎn)積累,變“輸血式”救助為“造血式”扶助。
提升計(jì)生特殊家庭的家庭功能。由于獨(dú)生子女的傷殘或死亡導(dǎo)致原本完整的家庭結(jié)構(gòu)遭到破壞,計(jì)生特殊家庭的正常家庭功能難以維持。根據(jù)弗雷德里克·斯金納(Frederic Skinner)等人提出的家庭過(guò)程模式理論,任務(wù)完成、角色作用、溝通、情感表達(dá)、卷入、控制和價(jià)值觀是七個(gè)評(píng)價(jià)家庭功能的主要維度,[29]其中,任務(wù)完成是核心維度。因此,對(duì)于計(jì)生特殊家庭,需要政府以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等形式,利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái),實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域資源配置,鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外有資質(zhì)的社會(huì)組織、專(zhuān)業(yè)社工以及志愿者參與到計(jì)生特殊家庭的家庭功能重建與維系過(guò)程中來(lái),開(kāi)展線上線下聯(lián)動(dòng)服務(wù),協(xié)助家庭完成家庭任務(wù),促進(jìn)家庭成員間的溝通與情感表達(dá),從而提升家庭凝聚力,強(qiáng)化家庭情感紐帶,提高家庭的完整性。
完善計(jì)生特殊家庭的家庭策略。家庭策略是指人們對(duì)資產(chǎn)的配置和利用以及對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的選擇,其中主要包括生產(chǎn)活動(dòng)、消費(fèi)選擇、投資策略和生育安排等,從而實(shí)現(xiàn)家庭的發(fā)展目標(biāo)。出臺(tái)相應(yīng)政策以協(xié)助計(jì)生特殊家庭建立和調(diào)整家庭發(fā)展策略,把握合適的發(fā)展機(jī)會(huì),提升家庭收入的多樣性,從而分散家庭風(fēng)險(xiǎn),提高計(jì)生特殊家庭未來(lái)發(fā)展的可持續(xù)性;加強(qiáng)人口健康文化陣地建設(shè),大力培育計(jì)生家庭創(chuàng)業(yè)示范基地,帶動(dòng)計(jì)生家庭發(fā)展;以生育關(guān)懷基地為依托,依托“一對(duì)一”指導(dǎo)、定點(diǎn)幫扶等機(jī)制,廣泛開(kāi)展技能培訓(xùn)、講座、交流等活動(dòng),鼓勵(lì)有能力、有條件的計(jì)生特殊家庭實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。
廣州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2021年6期