安全生產(chǎn)風(fēng)險治理領(lǐng)域的突出矛盾及化解思路
——基于29起重特大?；肥鹿实姆治?/h1>
2021-12-14 09:06:14張樂,童星
廣州大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版) 2021年6期
張 樂,童 星
(1.山東大學(xué) 生活質(zhì)量與公共政策研究中心，山東 威海 264209;2.南京大學(xué) 社會風(fēng)險和公共危機(jī)管理研究中心,江蘇 南京 210023;3.蘭州大學(xué) 管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)
習(xí)近平總書記2013年11月24日在聽取青島黃島經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)東黃輸油管線泄漏引發(fā)爆燃事故情況匯報時就強調(diào)：“我們必須牢固樹立這樣一個觀念，就是不能要帶血的生產(chǎn)總值?！盵1]2021年開始實施的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(簡稱《國家十四五規(guī)劃和綱要》)特別強調(diào)要堅持“新發(fā)展理念”，把新發(fā)展理念完整、準(zhǔn)確、全面地貫穿到發(fā)展全過程和各領(lǐng)域，切實轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實現(xiàn)更為安全的發(fā)展。為了落實“安全發(fā)展”，《國家十四五規(guī)劃和綱要》設(shè)立專節(jié)謀劃布局安全生產(chǎn)工作。[2]“切實提高安全生產(chǎn)水平”是黨中央國務(wù)院對安全生產(chǎn)領(lǐng)域提出的具體要求。這一要求的提出是有現(xiàn)實依據(jù)的。整體看，我國安全生產(chǎn)保持著穩(wěn)定向好的態(tài)勢，2019年全國生產(chǎn)安全事故實現(xiàn)發(fā)生起數(shù)和死亡人數(shù)連續(xù)16年、較大事故連續(xù)14年、重大事故連續(xù)8年“雙下降”[3]，但安全生產(chǎn)仍處于“爬坡過坎”階段，形勢依然嚴(yán)峻。危險化學(xué)品、煤礦、非煤礦山、消防、交通運輸、建筑施工等傳統(tǒng)高危行業(yè)風(fēng)險還未得到全面有效防控，特別是?；分卮筇卮笫鹿嗜詴r有發(fā)生。如何把責(zé)任層層壓實，強化風(fēng)險防控，從根本上消除事故隱患，切實維護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全是擺在各級黨委政府尤其是應(yīng)急管理部門面前的重大任務(wù)。在?；钒踩a(chǎn)治理領(lǐng)域，學(xué)界圍繞事故狀況與發(fā)生規(guī)律、事故原因與對策等幾個方面展開探討。有研究者根據(jù)歷年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對?；肥鹿实臄?shù)量、類型、發(fā)生時間和場所做出細(xì)致歸納[4-5]；也有研究運用事故死亡彈性指標(biāo)和云模型，探究?；菲髽I(yè)事故的時空分布規(guī)律[6]；還有研究采用多案例提取方法，形成危化品事故情景要素構(gòu)成的分析框架，為事故應(yīng)急提供參考依據(jù)。[7]?；钒踩鹿省邦l發(fā)難治”的根本原因，有研究者認(rèn)為是現(xiàn)有的安全生產(chǎn)管理理念、制度安排和監(jiān)管模式落后；[8-9]也有研究者認(rèn)為是安全生產(chǎn)及治理體系的系統(tǒng)脆弱性涌現(xiàn)[10]。不少研究提出，應(yīng)該加強基礎(chǔ)理論研究，從體制、機(jī)制和法制多維度改進(jìn)和完善安全生產(chǎn)治理體系，尤其是要創(chuàng)新重大安全生產(chǎn)風(fēng)險防范化解機(jī)制。[11-12]在這些研究的基礎(chǔ)上，本文通過對2010—2019年間重特大事故的分析，聚焦風(fēng)險高、隱患多、危害大的重特大?；肥鹿暑I(lǐng)域，針對安全生產(chǎn)風(fēng)險及其治理面臨的基礎(chǔ)性、源頭性問題，提出解決思路與政策建議。
一、?；飞a(chǎn)領(lǐng)域責(zé)任事故的主要特征
(一)時間特征
通過對應(yīng)急管理部和各省應(yīng)急管理廳事故調(diào)查數(shù)據(jù)的整理可以發(fā)現(xiàn)，2010—2019年這10年間，全國共發(fā)生29起重大或特別重大?；钒踩鹿?。其中，重大事故21起，占比72.41%；特別重大事故8起，占比27.59%。平均每年發(fā)生2.9起重大以上的?；钒踩鹿?，在個別年份還呈現(xiàn)多發(fā)連發(fā)態(tài)勢，見圖1。相較全國范圍內(nèi)生產(chǎn)安全事故數(shù)量和死亡人數(shù)呈現(xiàn)“雙降”趨勢這個背景，危化品安全事故治理面臨的形勢更顯得十分嚴(yán)峻。從表1中可以看出，有11起重大以上事故發(fā)生在7—9月，占比37.93%，暑熱高溫容易引發(fā)?；钒踩鹿?。
圖1 2010—2019年重特大?；肥鹿暑l數(shù)統(tǒng)計
表1 重特大危化品事故一覽表(2010—2019年)
續(xù)表1
(二)后果特征
10年間，29起重大特大?；肥鹿使矊?dǎo)致810人死亡(未計算失蹤人數(shù)[注]根據(jù)最新頒布的《中華人民共和國民法典》第四十六條第二款規(guī)定，因意外事件，下落不明滿二年的，利害關(guān)系人可以向人民法院申請宣告該自然人死亡，且因意外事件下落不明，經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)證明該自然人不可能生存的，申請宣告死亡不受二年時間的限制。因此，如果加上29起事故中失蹤人員的數(shù)量則死亡人數(shù)會進(jìn)一步上升。)，平均每年81人；共計2399人因重特大?；钒踩鹿适軅?，平均每年將近240人?？梢?，?；钒踩鹿室坏┌l(fā)生，其所給群眾造成的生命健康損害直接且巨大，這還不包括事故帶給生還者及其死難者家屬的精神傷害。單純從物質(zhì)層面計算，這29起重特大危化品安全事故共造成高達(dá)106億多元的直接經(jīng)濟(jì)損失，平均每年超過10億元，如果加上其所造成的間接經(jīng)濟(jì)損失，則更難以估量。
(三)類型特征
29起重特大危化品安全事故可劃分為火災(zāi)爆炸、泄漏爆燃、燃燒、爆炸、燃爆、爆燃、泄漏、著火中毒等8個子類，其中引發(fā)爆炸的占比82.76%。危化品一旦發(fā)生爆炸，絕大多數(shù)情況下會對人員和周邊設(shè)施產(chǎn)生巨大的破壞力，嚴(yán)重時還會對周邊生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重污染。從發(fā)生地點上分，20起發(fā)生在固定場所(其中18起發(fā)生在廠區(qū))，占比68.97%；9起發(fā)生在可移動設(shè)施內(nèi)(包括車輛運輸和管道運輸)，占比31.03%。
(四)地域經(jīng)濟(jì)特征
從事故責(zé)任主體及屬地分析可知，19起事故發(fā)生在北方地區(qū)，占65.52%；10起事故發(fā)生在南方地區(qū)，占34.48%。北方地區(qū)的山東省、河北省、河南省和南方地區(qū)的湖南省、江蘇省，化工產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，?；沸袠I(yè)種類多，生產(chǎn)、運輸、使用等經(jīng)營性活動頻繁，都是重特大?；钒踩鹿实母甙l(fā)頻發(fā)省份。以化工大省山東為例，作為近10年來GDP穩(wěn)居全國前三的經(jīng)濟(jì)大省，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)約占整個工業(yè)的70%，這其中又有七成是重化工業(yè)，現(xiàn)有危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)1847家，居全國第一位，經(jīng)營企業(yè)2.1萬多家，全國第二，化工產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)連續(xù)30年位居全國首位。[13]盡管化工在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的比重與發(fā)生安全事故之間沒有必然聯(lián)系，但如此大的化工規(guī)模，相關(guān)企業(yè)并非都能長期堅持安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)趕超國際一流的承諾，加之行業(yè)構(gòu)成復(fù)雜，行業(yè)內(nèi)部的安全生產(chǎn)水平參差不齊，中小企業(yè)的安全風(fēng)險隱患也就隨之增大，這些化工占比高的省份的?；钒踩鹿拾l(fā)生比例居高不下也就可以理解了。
(五)主要教訓(xùn)特征
2010—2019年間發(fā)生的這些重特大?；肥鹿薀o一例外都被定性為生產(chǎn)安全責(zé)任事故。根據(jù)國務(wù)院事故調(diào)查組的事故調(diào)查報告和各省應(yīng)急管理部門的事故調(diào)查通報等文獻(xiàn)資料給出的事故定性敘述，筆者總結(jié)出以下幾點教訓(xùn)。(1)事故企業(yè)及主要負(fù)責(zé)人的安全意識、法律意識淡漠。涉事企業(yè)及主要負(fù)責(zé)人往往無視國家安全生產(chǎn)法律法規(guī)，存在長期刻意瞞報、違法貯存、違法處置?；返那樾?，且安全管理混亂，管理者和從業(yè)者在?；返纳a(chǎn)、儲運、使用和廢物處置等環(huán)節(jié)的操作、維護(hù)、檢查和應(yīng)急處理多方面責(zé)任心不強、能力不夠、措施不當(dāng)。(2)中介機(jī)構(gòu)弄虛作假。多個事故調(diào)查報告顯示，發(fā)生在廠區(qū)的一些重大特大事故中都存在環(huán)保評價、安全評價機(jī)構(gòu)出具的虛假失實文件，導(dǎo)致事故企業(yè)?；返闹卮箫L(fēng)險和事故隱患未能及時暴露。(3)?；烦羞\企業(yè)及從業(yè)者安全生產(chǎn)主體責(zé)任長期懸空，未認(rèn)真執(zhí)行?；钒踩a(chǎn)管理制度，經(jīng)常性違規(guī)運輸危化品，運輸車輛存在非法改裝、嚴(yán)重超載、人貨混裝等突出問題。(4)涉事省市各級政府及有關(guān)部門監(jiān)管責(zé)任履行不到位。安監(jiān)管理部門履行安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職責(zé)不到位，生態(tài)環(huán)境部門未認(rèn)真履行危險廢物監(jiān)管職責(zé)，工信、市場監(jiān)管、規(guī)劃、住建和消防等部門也不同程度存在違規(guī)行為，相關(guān)職能部門重大安全風(fēng)險排查管控不全面、不深入、不扎實。(5)地方黨委政府安全發(fā)展理念不牢。重發(fā)展輕安全，招商引資中安全環(huán)保把關(guān)不嚴(yán)，對化工企業(yè)長期存在的重大風(fēng)險隱患視而不見，安全審批把關(guān)流于形式。
二、安全生產(chǎn)風(fēng)險治理領(lǐng)域的突出矛盾
應(yīng)急管理部成立以來，我國的整體安全生產(chǎn)風(fēng)險治理體系和能力有了長足的進(jìn)步。但是，安全生產(chǎn)治理領(lǐng)域的一些突出矛盾還沒有得到根本性解決，一些基礎(chǔ)性、源頭性問題依然存在。
(一)風(fēng)險隱患“點多面廣量大”與治理能力相對不足之間的矛盾
一方面，風(fēng)險隱患具有普遍性。不同行業(yè)領(lǐng)域都普遍存在事故風(fēng)險點，風(fēng)險源的多樣性決定著風(fēng)險種類的多樣性，在?；沸袠I(yè)領(lǐng)域，上述情況更為突出，各從業(yè)單位普遍存在著或多或少、或大或小、各不相同的安全隱患。安全隱患的累積還具有緩慢性和不易察覺的特征，其爆發(fā)成為事故引發(fā)災(zāi)難的時間點難以準(zhǔn)確把握，具有高度的不確定性，可謂“365×7×24”，即全年365天、全周7天、全天24小時都存在發(fā)生事故的可能性。如前所述，盡管夏季的事故發(fā)生率較高，但其他月份也都有發(fā)生，在時間分布上同樣存在分散性特征。
另一方面，安全生產(chǎn)風(fēng)險治理體系的資源和能力卻明顯不足。(1)專司安全監(jiān)管的專業(yè)人力資源不足。以S省Y市Z區(qū)為例,2019年全區(qū)共有52 152家生產(chǎn)經(jīng)營單位，安全監(jiān)管人員為233人，其中政府購買服務(wù)人員(協(xié)管員)142人，實際有執(zhí)法權(quán)的監(jiān)管人員只有91人。按規(guī)定，這91人需要對轄區(qū)內(nèi)1080家涉及?；凤L(fēng)險的企業(yè)實施每年每人高達(dá)110次的例行檢查，且不包括不定期的舉報查處、陪同上級督查、行政處罰、安全抽檢等安監(jiān)執(zhí)法工作。(2)應(yīng)急管理部門“單兵作戰(zhàn)”，全社會尚未形成合力，源頭治理和應(yīng)急管理的全要素協(xié)作能力不強。如S省安全生產(chǎn)委員會有37個廳級成員單位，由副省級領(lǐng)導(dǎo)掛帥，辦公室設(shè)在應(yīng)急管理廳，由廳主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任辦公室主任；在工作機(jī)制上省政府要求各成員單位按照《安委安全生產(chǎn)工作職責(zé)分工》中“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的原則履職。但實際工作中由于過分強調(diào)“誰主管、誰負(fù)責(zé)，誰審批、誰負(fù)責(zé)”，導(dǎo)致安全監(jiān)管職責(zé)分散，部門協(xié)同不足。僅從國務(wù)院督辦的發(fā)生在該省的幾起特大?；肥鹿收{(diào)查報告中就能發(fā)現(xiàn)，被問責(zé)的職能部門多涉及省安委的成員單位，責(zé)任定性基本也都是“履職不到位”“協(xié)同監(jiān)管不充分”。(3)安全生產(chǎn)風(fēng)險治理領(lǐng)域從業(yè)人員的素養(yǎng)和技能不適應(yīng)高標(biāo)準(zhǔn)的安全生產(chǎn)要求。有調(diào)查顯示，目前?；穫}儲業(yè)一線保管人員中，有70%～80%沒有進(jìn)行過正規(guī)的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。[5]筆者在S省某地區(qū)的調(diào)研也表明，中小企業(yè)內(nèi)部的安全管理人員具有研究生學(xué)歷的僅占0.28%，大學(xué)學(xué)歷的占6.17%，大專學(xué)歷的占23.84%，高中及以下學(xué)歷的高達(dá)69.71%；從業(yè)時間低于5年的超60%，低于2年的占30%。整體而言，?；沸袠I(yè)勞動強度大、安全風(fēng)險高，對高技能人才吸引力小，大量低學(xué)歷、低技能從業(yè)者已成為制約行業(yè)安全保障的重大短板。
(二)全社會日益增長的安全需求與人力的有限性之間的矛盾
?；肥鹿曙L(fēng)險具有高度外溢性，直接影響到周邊社區(qū)，危及到群眾生命健康和財產(chǎn)安全。因而，安全生產(chǎn)牽動著全社會的敏感神經(jīng)：一是直接利益相關(guān)者對安全生產(chǎn)訴求強烈，十分在意事故災(zāi)難給他們的生命健康和財產(chǎn)安全帶來的威脅；二是安全生產(chǎn)作為經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)健康發(fā)展的標(biāo)志，是黨和政府對人民群眾的莊嚴(yán)承諾，堅持安全發(fā)展、堅守發(fā)展決不能以犧牲安全為代價，這是黨和政府的底線要求，“零事故、零傷亡”是安全生產(chǎn)的原則目標(biāo)；三是社會輿論對安全生產(chǎn)治理的參與需求、對信息的知情需求、對治理效果的滿意度要求都越來越高，甚至產(chǎn)生“零風(fēng)險”的奢望。
滿足日益增長的安全需求最后都是由人來落實，當(dāng)然也需要人創(chuàng)設(shè)的制度和技術(shù)來支撐，安全生產(chǎn)風(fēng)險治理最核心、最關(guān)鍵的因素依然是“人”。遺憾的是，人都存在缺點和不足，人性的不完美會影響其在滿足安全需求時的功能發(fā)揮和效果實現(xiàn)。一是安全生產(chǎn)領(lǐng)域的從業(yè)者，無論是工人、企業(yè)管理者還是安監(jiān)工作人員都有一個體力和理性的極限，無法實現(xiàn)對全要素風(fēng)險隱患的無限度的“明察秋毫”與“完全防范”。二是即便最負(fù)責(zé)任的人和組織，也會受“安全警覺的邊際遞減規(guī)律”影響，天長日久容易出現(xiàn)麻痹大意，導(dǎo)致有違安全常識的錯誤，帶來無法挽回的損失。三是部分從業(yè)者存在“機(jī)會主義”僥幸心理與行為傾向，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的“鉆空子”現(xiàn)象時有發(fā)生。少數(shù)從業(yè)者總是試圖“鉆工作規(guī)章的空子”，少數(shù)企業(yè)總是想“鉆安全制度的空子”，個別安監(jiān)執(zhí)法者也存在“鉆法律法規(guī)漏洞”的錯誤念頭。四是安全生產(chǎn)領(lǐng)域并非“真空”，其從業(yè)者被“嵌入”整個現(xiàn)實生活中，不能完全避免社會的人情與利益交換的影響，“因私廢公”同樣會帶來安全生產(chǎn)的隱患。從上述29起重特大危化品事故調(diào)查報告(通報)中可以發(fā)現(xiàn)，大約有1/3事故的直接原因?qū)儆凇叭藶椴僮魇д`、操作不當(dāng)導(dǎo)致”，2/3事故的間接原因是特定責(zé)任單位或責(zé)任人“疏忽大意或明知故犯所致”；96%的事故直接責(zé)任人因“違規(guī)、違法亂紀(jì)”而被追究刑事責(zé)任或受到黨紀(jì)政紀(jì)處分；8起特別重大事故調(diào)查報告中無一例外地出現(xiàn)了對“徇私枉法、利欲熏心、暗箱操作、權(quán)錢交易、呼應(yīng)配合”等人情、關(guān)系和利益構(gòu)成的不正常的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的揭示和批評。
(三)新業(yè)態(tài)、新技術(shù)快速發(fā)展與安監(jiān)理念、技術(shù)相對落后之間的矛盾
21世紀(jì)迎來了第四次技術(shù)革命的蓬勃發(fā)展。大數(shù)據(jù)、人工智能、工業(yè)物聯(lián)網(wǎng)、無人駕駛載具、石墨烯、基因編輯技術(shù)等一大批前沿科技走出實驗室，相繼步入產(chǎn)業(yè)化階段，一批新興產(chǎn)業(yè)初現(xiàn)端倪，包括中國在內(nèi)的世界工業(yè)開啟了4.0時代。新業(yè)態(tài)、新行業(yè)層出不窮，新技術(shù)、新工藝目不暇接，其所包含的技術(shù)漏洞、隱患與風(fēng)險、威脅與侵害變得更加隱蔽，難以察覺，其所帶來的生產(chǎn)過程復(fù)雜性，使安全管控與風(fēng)險防范的難度不斷增加。
與此相對應(yīng)，安全生產(chǎn)治理領(lǐng)域的理念和技術(shù)更新卻未能跟上。這表現(xiàn)在兩個方面:一是有些地方應(yīng)急管理部門治理理念陳舊，依然停留在“刺激-反應(yīng)”模式中，治理策略還是慣常的運動式治理、人海戰(zhàn)術(shù)，重視事后問責(zé)、輕視事前預(yù)防;二是安全生產(chǎn)風(fēng)險治理的機(jī)械化、信息化和智能化水平偏低，安監(jiān)高新技術(shù)系統(tǒng)成熟度不高。例如，近兩年，應(yīng)急管理部為提高危險化學(xué)品重大危險源動態(tài)監(jiān)測預(yù)警水平，運用云計算、大數(shù)據(jù)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù)建立并推行“危化品安全生產(chǎn)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)”。2020年3月，應(yīng)急管理部在《關(guān)于全國危險化學(xué)品安全生產(chǎn)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)運行情況的通報》中提到山東省的情況：全省危險化學(xué)品安全生產(chǎn)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)已接入危險化學(xué)品企業(yè)443家，實現(xiàn)了涉及一、二級重大危險源(儲罐區(qū))危險化學(xué)品企業(yè)監(jiān)測聯(lián)網(wǎng)。但該高技術(shù)監(jiān)測系統(tǒng)運行并不穩(wěn)定：一是企業(yè)數(shù)據(jù)采集區(qū)域?qū)崟r監(jiān)測數(shù)據(jù)離線，涉及7個市、17家企業(yè)，占3.4%；二是企業(yè)視頻監(jiān)控離線，涉及12個市、57家企業(yè)，占12.9%；三是重大危險源未關(guān)聯(lián)監(jiān)測點位，涉及16個市、176家企業(yè)、491個重大危險源，占39.7%；四是監(jiān)測點位上傳數(shù)據(jù)始終為零，涉及16個市、101家企業(yè)、357個監(jiān)測點位，占23.3%；五是監(jiān)測點位存在多次重復(fù)報警，涉及7個市、17家企業(yè)、22個監(jiān)測點位。[14]發(fā)生上述故障的主要原因是設(shè)備故障、軟件設(shè)計缺陷、企業(yè)未按照要求操作、網(wǎng)絡(luò)電力故障等。[14]整體上看，安監(jiān)新技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用的數(shù)量太少，質(zhì)量效果有待檢驗，技術(shù)迭代延遲滯后制約了風(fēng)險治理能力的提升，影響了治理效能的實現(xiàn)。
(四)源頭治理的高成本-低代價與事后應(yīng)急的高代價-低成本之間的選擇矛盾
對風(fēng)險源頭的系統(tǒng)科學(xué)識別與先期化解，可以大大減少不必要的人員傷亡和財產(chǎn)損失，但這需要風(fēng)險治理全過程都保持高度的“警戒”，長期來看各種資源(人力、物力、財力等)投入和維護(hù)成本巨大。從企業(yè)層面來說，企業(yè)在風(fēng)險源頭治理上的安全主體責(zé)任的落實還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠到位。這在實際案例中有多種表現(xiàn)：如一些生產(chǎn)經(jīng)營單位?；讽椖恳?guī)劃設(shè)計不合理，多數(shù)中小?；飞a(chǎn)經(jīng)營企業(yè)很少采用最先進(jìn)技術(shù)設(shè)備和工藝，而且時常減少對?；啡鞒贪踩珯z測設(shè)備的維護(hù)，企業(yè)安全生產(chǎn)培訓(xùn)不足。企業(yè)履責(zé)不到位的原因往往是出于“省錢”，上述29起重特大?；钒踩鹿实姆治鲲@示，涉事單位片面追求經(jīng)濟(jì)效益，節(jié)省投資、降低成本往往首選安全保障環(huán)節(jié)，造成生產(chǎn)工藝與裝備的更新滯后于風(fēng)險排查與防范的要求，安全保障能力薄弱。
強調(diào)事后應(yīng)急與恢復(fù)，雖然也會帶來后期成本的增加，但可以減少(甚至省去)前期管理環(huán)節(jié)，這讓一些管理者本能地樂意接受。這就導(dǎo)致安全生產(chǎn)風(fēng)險治理領(lǐng)域的“高亮效應(yīng)”——各種資源越來越多地向事故救援和應(yīng)急處置環(huán)節(jié)集中。從29起重特大危化品事故中可以發(fā)現(xiàn)：一方面絕大多數(shù)應(yīng)急隊伍可以做到在接到事故信息后迅速反應(yīng)，幾乎所有的事故都能在短則數(shù)小時、長則24小時內(nèi)有效控制爆燃事態(tài)，或者完全控制災(zāi)難蔓延；另一方面各部門應(yīng)急響應(yīng)配合較為積極順暢，臨機(jī)調(diào)集的應(yīng)急資源充足，傷病員都能得到及時救治，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、處置工作迅速跟進(jìn)，有的特大事故甚至有防化部隊參與救援處置。安全生產(chǎn)應(yīng)急體系的完備性和成熟度較高，這是十多年來國家和各地不懈建設(shè)、各級財政積極投入的結(jié)果。但從安全風(fēng)險系統(tǒng)性治理角度來說，再高效的事后應(yīng)急管理和快速反應(yīng)也無法規(guī)避事故所造成的巨大人員傷亡和財產(chǎn)損失。誠然，事前防范投入多、見效慢，難以顯示治理政績，但可以確保安全生產(chǎn)領(lǐng)域的長治久安；強調(diào)事故應(yīng)急則前期投入少，還能體現(xiàn)“化危為機(jī)”的應(yīng)急成效，但存在事故損失巨大、事后高壓問責(zé)的風(fēng)險。這個“兩難情境”導(dǎo)致地方政府、職能部門和企業(yè)在安全制度設(shè)計與政策法規(guī)執(zhí)行上出現(xiàn)到底是堅持“一世”還是“一時”的理念搖擺及選擇困境。
(五)治理的制度網(wǎng)絡(luò)日益致密與治理效能依然有待提高之間的矛盾
筆者以往的研究表明，安全生產(chǎn)治理領(lǐng)域的防護(hù)制度體系是一個致密性和可操作性相互配合的“正-倒三角錐”形態(tài)。[注]安全制度性防護(hù)網(wǎng)絡(luò)從致密性來看，呈現(xiàn)出頂層制度安全防護(hù)網(wǎng)“致密”，底層技術(shù)安全防護(hù)網(wǎng)“稀疏”的“倒三角錐”形態(tài)特征；從操作性來看，安全網(wǎng)的法律法規(guī)部分只做粗線條原則性規(guī)定，而技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)則給出詳細(xì)操作規(guī)程，呈現(xiàn)出底層防護(hù)網(wǎng)詳細(xì)可操作而頂層防護(hù)網(wǎng)原則指導(dǎo)性強的“正三角錐”形態(tài)。該安全防護(hù)制度網(wǎng)絡(luò)的運作機(jī)制可概括為：以企業(yè)的安全自覺為基礎(chǔ)，以中介咨詢機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、技術(shù)性和科學(xué)性的評價為保障，以行政主管部門的“互嵌性”安全審批與監(jiān)管為條件的復(fù)合立體安全防護(hù)。[15]2016年以來，我國切實加快了制定和修訂與“安全生產(chǎn)法”配套法規(guī)的進(jìn)度，安全生產(chǎn)中長期立法規(guī)劃也在制定當(dāng)中。安全生產(chǎn)治理領(lǐng)域的制度體系日益完整，相關(guān)的法律和行政法規(guī)數(shù)量在增加，制度間的粘性在增強，整個制度體系的系統(tǒng)性和可操作性不斷提高，呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)的立體性、功能的復(fù)合性和機(jī)制的聯(lián)動性等特征。
但是，每年平均3起重大以上的?；钒踩鹿剩貏e是類似2015年天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故和2019年江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故則提醒人們，安全生產(chǎn)領(lǐng)域中日漸致密的安全防護(hù)制度網(wǎng)絡(luò)仍然存在疏漏，遠(yuǎn)沒實現(xiàn)人民群眾期待的治理效能。這表現(xiàn)在三個方面:一是安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系的“立、改、廢、釋”工作協(xié)調(diào)機(jī)制還不健全，安全生產(chǎn)相關(guān)法規(guī)的一致性程度還不高，影響了制度體系的整體合力的形成與發(fā)揮；二是對各類極易導(dǎo)致重大生產(chǎn)安全事故的違法行為的懲處力度偏輕[注]詳細(xì)內(nèi)容可參見張樂和童星在《日常風(fēng)險治理的安全網(wǎng)與結(jié)構(gòu)洞——基于天津港8.12事故的案例分析》[15]一文中的分析。值得肯定的是，在2021年頒布實施的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》(簡稱新《安全生產(chǎn)法》)[16]，已經(jīng)明顯加大了有關(guān)安全生產(chǎn)領(lǐng)域非法違法行為的處罰力度，增加20余種行政處罰條目，提高罰款額度，明確對嚴(yán)重違法行為實行“雙罰”的措施，既罰責(zé)任單位同時也罰責(zé)任人，并提出實施聯(lián)合懲戒的具體方式。，沒有充分彰顯“錯-罰適應(yīng)”或“罪-刑適應(yīng)”的法治原則，不足以產(chǎn)生震懾作用；三是相關(guān)制度設(shè)計的科學(xué)化水平有待提高，如社會力量參與事故預(yù)防和監(jiān)督的法治保障不足，又如特定利益相關(guān)者舉報的激勵機(jī)制不健全，對知情者舉報行為的保護(hù)力度不夠，法律依據(jù)不明確等等，影響事故風(fēng)險預(yù)防與監(jiān)管效果的實現(xiàn)。
三、化解突出矛盾的政策建議
國家在《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》中要求：壓實責(zé)任、改革體制、推進(jìn)法治、健全體系、加強能力建設(shè)。[17]為此，必須推進(jìn)安全生產(chǎn)體制機(jī)制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新，激發(fā)社會創(chuàng)新活力；推動安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法法制完善，提高安全生產(chǎn)法治化水平；堅持源頭防范、系統(tǒng)治理思路，落實人防、技防、物防措施，提高安全生產(chǎn)治理績效。
(一)以人為本，提素養(yǎng)
首先，著力解決人的不可靠性帶來的各種不確定性風(fēng)險。建議在安全生產(chǎn)行業(yè)領(lǐng)域限制某些環(huán)節(jié)的人工使用，尤其是在一些高危行業(yè)、危險崗位，推廣使用機(jī)械化換人、自動化減人，把苦、臟、累、險崗位用機(jī)器來替換，從根本上提升安全水平。在機(jī)器不能完全替代人工的領(lǐng)域，要推進(jìn)科技興安，加大研發(fā)投入，盡快實現(xiàn)安全生產(chǎn)的人機(jī)交互與人機(jī)協(xié)作，讓機(jī)器延伸人的功能、部分替代人的作用、在安全生產(chǎn)各環(huán)節(jié)提醒人、協(xié)助人完成工作任務(wù)的同時確保安全。
其次，著力解決能力不足的問題，通過職業(yè)培訓(xùn)實現(xiàn)安全能力建設(shè)目標(biāo)。2020年10月2日，應(yīng)急管理部就《中華人民共和國危險化學(xué)品安全法(征求意見稿)》[簡稱《?；钒踩?征求意見稿)》]向社會公開征求意見，其中第四條明確要求“危險化學(xué)品單位應(yīng)當(dāng)制定并落實安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)計劃，對從業(yè)人員進(jìn)行安全教育、法制教育和崗位技能培訓(xùn)；從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)接受教育和培訓(xùn)，考核合格后上崗作業(yè)”。落實這類法律規(guī)定，要求相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的每一個單位必須加快提高從業(yè)人員文化水平的進(jìn)程，高危行業(yè)應(yīng)該強制要求中等文化以上學(xué)歷作為從業(yè)門檻。為此，需要積極推動產(chǎn)教融合、校企合作，重點行業(yè)企業(yè)與技工院校對接，重點崗位“招生與招工對接”，實現(xiàn)訂單培養(yǎng)、聯(lián)合培養(yǎng)、委托培養(yǎng)。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，實施從業(yè)人員全員強制性培訓(xùn)與資格準(zhǔn)入制度，要求從業(yè)人員在職業(yè)技能、安全意識與應(yīng)急處置能力上都要達(dá)標(biāo)。對行業(yè)從業(yè)者和安監(jiān)行政執(zhí)法人員實施安全意識和技能方面的繼續(xù)教育與考核機(jī)制，真正實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，努力建設(shè)一支知識型、技能型、創(chuàng)新型的高素質(zhì)產(chǎn)業(yè)工人與管理人才隊伍。
(二)科技支撐，補短板
首先，強化技術(shù)對安全生產(chǎn)風(fēng)險治理的支撐。以大數(shù)據(jù)和工業(yè)物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為基礎(chǔ)，積極推廣在生產(chǎn)設(shè)施、設(shè)備及載具上應(yīng)用安監(jiān)物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測預(yù)警技術(shù)，加強對安全隱患與風(fēng)險信息的感知、探測和跟蹤預(yù)警能力。加強安監(jiān)領(lǐng)域人工智能技術(shù)的開發(fā)利用，更多地使用安監(jiān)大數(shù)據(jù)分析與研判信息技術(shù)，積極開展安全生產(chǎn)規(guī)律性、關(guān)聯(lián)性特征分析，提高安全生產(chǎn)決策科學(xué)化水平。加快建設(shè)重點行業(yè)企業(yè)網(wǎng)格化信息管理平臺建設(shè)，盡快完成技術(shù)故障的遠(yuǎn)程專家系統(tǒng)會診與精準(zhǔn)指導(dǎo)、遠(yuǎn)程實時監(jiān)管與執(zhí)法和敏捷止損等方面的信息技術(shù)開發(fā)應(yīng)用的實用化、普及化。有規(guī)劃地實現(xiàn)安全生產(chǎn)風(fēng)險治理的智能化，加快落實重點行業(yè)重點企業(yè)“一張網(wǎng)”隱患排查信息化管理系統(tǒng)，實現(xiàn)自動監(jiān)控、自動預(yù)報、自動糾錯，智能完成動態(tài)分析的全過程記錄和評價，最大限度地減少風(fēng)險隱患的漏管和失控。尤其是在?；钒踩卫眍I(lǐng)域，更需要建立并完善危險化學(xué)品信息管理系統(tǒng)，努力實現(xiàn)對危險化學(xué)品實行電子標(biāo)識和全生命周期信息化管理目標(biāo)。
其次，依據(jù)新《安全生產(chǎn)法》第七十三條之規(guī)定，落實好安全生產(chǎn)監(jiān)督舉報制度，專項開發(fā)并推廣使用安全生產(chǎn)風(fēng)險隱患舉報系統(tǒng)。建立一個專門舉報安全生產(chǎn)風(fēng)險、隱患、事故或中介機(jī)構(gòu)弄虛作假線索的智能平臺，舉報人可從App端、PC端、微信端3個端口登錄，同步上傳照片或視頻，讓相關(guān)證據(jù)能夠第一時間被上傳匯總。充分發(fā)揮智能手機(jī)易拍照、錄音等功能，便于當(dāng)事人或者觀察者留存證據(jù)，為后續(xù)安監(jiān)機(jī)關(guān)調(diào)查取證提供更多信息。
再次，提高安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)裝備及現(xiàn)場執(zhí)法和應(yīng)急救援重要裝備的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強監(jiān)管執(zhí)法技術(shù)支撐體系建設(shè)，保障監(jiān)管執(zhí)法需要。完善安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)費保障機(jī)制，將監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)費納入同級政府財政預(yù)算全額保障范圍。
(三)優(yōu)化機(jī)制，強弱項
首先，加強社會力量在生產(chǎn)安全事故預(yù)防機(jī)制中的功能和作用。新《安全生產(chǎn)法》第五十一條規(guī)定，屬于國家規(guī)定的高危行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營單位，應(yīng)當(dāng)投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險。各級政府在落實上述法律規(guī)定時，要進(jìn)一步結(jié)合《安全生產(chǎn)責(zé)任保險實施辦法》《安全生產(chǎn)責(zé)任保險事故預(yù)防技術(shù)服務(wù)規(guī)范》(簡稱《規(guī)范》)的細(xì)則要求，完善安監(jiān)機(jī)構(gòu)、保險機(jī)構(gòu)和安全生產(chǎn)社會化服務(wù)組織之間的工作協(xié)作與監(jiān)督機(jī)制，切實發(fā)揮保險機(jī)構(gòu)參與風(fēng)險評估和事故預(yù)防功能。為此需要做好以下三個方面的工作。(1)保險機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)重要事故隱患必須書面通知投保單位，跟蹤整改。應(yīng)規(guī)定無論投保單位整改與否，都應(yīng)將重大安全隱患強制報告給屬地應(yīng)急管理部門，以實現(xiàn)安監(jiān)與保險聯(lián)動，避免保險機(jī)構(gòu)與投保單位因“事故清單”互不認(rèn)可發(fā)生的扯皮現(xiàn)象，從而增強保險機(jī)構(gòu)在生產(chǎn)安全事故預(yù)防服務(wù)方面的能力。(2)增加補充條款，對未按照《規(guī)范》提供事故預(yù)防服務(wù)或服務(wù)不到位導(dǎo)致重大安全事故的保險公司，建議明確其事故連帶責(zé)任的具體實施細(xì)則，以此加強對保險公司盡職盡責(zé)的約束性，督促其提高事故預(yù)防服務(wù)水平。(3)加強對保險機(jī)構(gòu)委托或者外聘安全生產(chǎn)專業(yè)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員行為的動態(tài)監(jiān)管，防止兩類機(jī)構(gòu)及其成員之間形成“共謀利益鏈”，進(jìn)而損害投保單位利益，導(dǎo)致事故預(yù)防功能受損甚至喪失。
其次，建立并完善安全監(jiān)督管理工作協(xié)調(diào)機(jī)制。以?；钒踩O(jiān)管為例，雖然《?；钒踩?征求意見稿)》從危險化學(xué)品各個環(huán)節(jié)再次界定了應(yīng)急管理、公安、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、交通運輸?shù)?0個主管部門的職責(zé)，并規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立危險化學(xué)品安全監(jiān)督管理工作協(xié)調(diào)機(jī)制，支持、督促職能部門履責(zé)，但是只有將該協(xié)調(diào)機(jī)制細(xì)化，明確負(fù)有危險化學(xué)品安全監(jiān)督管理職責(zé)的部門之間的相互配合的管理體制、信息共享方式、密切協(xié)作的流程等具體可操作的細(xì)則，才能讓各部門的協(xié)調(diào)成為可能，并真正發(fā)揮作用。以往的經(jīng)驗教訓(xùn)告誡我們，安監(jiān)管理協(xié)調(diào)的關(guān)鍵在于需要有一個權(quán)威更大的部門居中統(tǒng)籌。毫無疑問，根據(jù)屬地監(jiān)管原則，縣級以上人民政府(不是政府辦公室/廳)作為主體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、督促各部門履責(zé)，才有可能解決安全監(jiān)督管理工作中的重大問題，這樣做也是為了與新《安全生產(chǎn)法》第九條規(guī)定的建立健全安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制的要求保持一致。
再次，完善社會監(jiān)督機(jī)制和安全風(fēng)險評估機(jī)制。實現(xiàn)全過程安全管理必須重視?；沸畔⑼该骰?，這樣才能為社會監(jiān)督和救援提供支撐。[18]為此，在落實新《安全生產(chǎn)法》第八十六條第三款相關(guān)規(guī)定時，需制定實施細(xì)則，更為嚴(yán)格地實施評價結(jié)果公開與社會監(jiān)督制，直接利益相關(guān)者參與監(jiān)督，進(jìn)一步增進(jìn)重點行業(yè)周邊居民和組織的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。比如，認(rèn)真落實重點行業(yè)企業(yè)安全風(fēng)險研判與承諾公告制度，向社會公開本單位存在的安全風(fēng)險，承諾和公告本單位采取的安全管控措施等內(nèi)容。完善安全生產(chǎn)“12350”專線與社會公共管理平臺統(tǒng)一接報、分類處置的舉報投訴機(jī)制。在獨立第三方評估的基礎(chǔ)上將“公開招標(biāo)”與“屬地回避”措施結(jié)合起來，推廣實施異地安全風(fēng)險評估。特別是當(dāng)重點安全生產(chǎn)領(lǐng)域的企業(yè)的工藝、設(shè)施、設(shè)備、原料等發(fā)生重大變更時應(yīng)當(dāng)重新進(jìn)行安全風(fēng)險評估，并向應(yīng)急管理部門報備登記，向社會公開評估結(jié)果，接受社會監(jiān)督質(zhì)詢，及時回應(yīng)社會關(guān)切。
(四)完善制度，固根基
良法是善治的前提。重視應(yīng)急管理制度體系建設(shè)，以法治思維和法治方式推動安全生產(chǎn)管理事業(yè)改革發(fā)展。
首先，加大新《安全生產(chǎn)法》的普法宣傳力度，認(rèn)真貫徹執(zhí)行新法條款，加快推進(jìn)《安全生產(chǎn)法實施條例》《礦山安全法》《?；钒踩ā返劝踩a(chǎn)方面的法律和行政法規(guī)的立法及落地實施。特別是需要推動修訂《刑法》修正案，通過責(zé)任倒查，將事故前的嚴(yán)重違法行為列入刑法調(diào)整范圍，強化依法治理、用法治思維和體系化法治手段解決安全生產(chǎn)問題，著力從系統(tǒng)角度提高安全生產(chǎn)法治化水平。
其次，建立并實施聯(lián)合懲戒制度。依據(jù)新《安全生產(chǎn)法》[16]第七十八條的相關(guān)規(guī)定，“有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對存在失信行為的生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)從業(yè)人員采取加大執(zhí)法檢查頻次暫停項目審批、上調(diào)有關(guān)保險費率、行業(yè)或者職業(yè)禁入等聯(lián)合懲戒措施，并向社會公示”。如果類似聯(lián)合懲戒在整個安全生產(chǎn)風(fēng)險治理領(lǐng)域推廣，將有利于形成制度懲戒的合力，有效遏制安全生產(chǎn)重大事故的發(fā)生。當(dāng)然，除了行政懲戒，還應(yīng)該建立安全生產(chǎn)治理領(lǐng)域中行政執(zhí)法和刑事司法銜接制度，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門要加強與公安、檢察院、法院等部門協(xié)調(diào)配合，完善安全生產(chǎn)違法線索通報、案件移送與協(xié)查機(jī)制。
再次，健全《安全生產(chǎn)舉報制度》。鼓勵和支持從業(yè)人員對本單位安全生產(chǎn)中存在的重大事故隱患、違法行為進(jìn)行舉報和監(jiān)督，嚴(yán)格保護(hù)其合法權(quán)益。為此，建議在“生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員安全生產(chǎn)舉報處理規(guī)定”中增加“強制報告”條款。舉報線索提交應(yīng)急管理部門后，系統(tǒng)會發(fā)短信提示管理員受理，確保3日內(nèi)回復(fù)舉報人、3個月內(nèi)回復(fù)處理過程或結(jié)果，必要時紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)將介入監(jiān)督。應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分“錯告和誣告”行為。對前者不予追究任何責(zé)任，從而最大限度消除知情人的“舉報顧慮”。只要舉報工作單位真實、舉報內(nèi)容有具體情節(jié)且證據(jù)清晰，匿名舉報也應(yīng)受理。從重點行業(yè)、領(lǐng)域生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員中遴選信息員時，需要建立特殊聯(lián)絡(luò)機(jī)制。聯(lián)絡(luò)的保密性要提高，信息員的遴選和更替辦法要具有可操作性。提高舉報受理機(jī)構(gòu)的級別，應(yīng)由省級安全生產(chǎn)委員會直管，重大風(fēng)險隱患舉報的受理與處置情況需向國家安委會報備。
以上流程建議都是為了確保“凡舉報有受理、凡受理有結(jié)果”的公開性、透明性和公正性，讓每一位發(fā)出舉報線索的人都可以得到相關(guān)部門的回應(yīng)，提高舉報在事故預(yù)警方面的實效。
最后，建立《安全生產(chǎn)終身追責(zé)制度》。建議在以下幾個方面做出明確規(guī)定：(1)針對安全生產(chǎn)領(lǐng)域各類評價(評估)失實作假屢禁不止的情況，應(yīng)盡快落實終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查制度，嚴(yán)肅問責(zé)中介機(jī)構(gòu)把關(guān)不嚴(yán)、不夠盡責(zé)、嚴(yán)重失職、弄虛作假等違法違規(guī)行為，實施責(zé)任單位終身問責(zé)制；(2)建議在制定新《安全生產(chǎn)法》實施細(xì)則中增加相關(guān)條款，對那些因較大生產(chǎn)安全事故受刑罰或撤職處分的單位負(fù)責(zé)人，除終身不得擔(dān)任本行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人以外，可以進(jìn)一步增加“終身職業(yè)禁入”的規(guī)定；(3)建議對那些因較大生產(chǎn)安全事故受刑罰或撤職處分的安全生產(chǎn)技術(shù)、管理服務(wù)機(jī)構(gòu)及其工作人員也規(guī)定職業(yè)禁入(可以規(guī)定禁入時限)；(4)建立并推廣安全生產(chǎn)公益訴訟制度，建議對違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)致使公眾利益受到侵害的生產(chǎn)經(jīng)營單位，可以提起公益訴訟，增加其違法成本。
總之，《國家十四五規(guī)劃和綱要》專門提出要完善和落實安全生產(chǎn)責(zé)任制，建立公共安全隱患排查和安全預(yù)防控制體系，深入推進(jìn)危險化學(xué)品、礦山、建筑施工、交通、消防、民爆、特種設(shè)備等重點領(lǐng)域安全整治，其主要原因就是在于安全生產(chǎn)行業(yè)領(lǐng)域的各種風(fēng)險的外溢性強，一旦發(fā)生事故往往嚴(yán)重危及公共安全，其帶來的影響和損失難以估量。這就要求，全社會尤其應(yīng)急管理部門必須要高度重視高危行業(yè)已經(jīng)形成的系統(tǒng)性安全風(fēng)險，不斷舉一反三,從不同角度做好安全監(jiān)管工作，聯(lián)合各部門與社會各界一起共同推進(jìn)安全發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。
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張 樂,童 星
(1.山東大學(xué) 生活質(zhì)量與公共政策研究中心，山東 威海 264209;2.南京大學(xué) 社會風(fēng)險和公共危機(jī)管理研究中心,江蘇 南京 210023;3.蘭州大學(xué) 管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)
習(xí)近平總書記2013年11月24日在聽取青島黃島經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)東黃輸油管線泄漏引發(fā)爆燃事故情況匯報時就強調(diào)：“我們必須牢固樹立這樣一個觀念，就是不能要帶血的生產(chǎn)總值?！盵1]2021年開始實施的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(簡稱《國家十四五規(guī)劃和綱要》)特別強調(diào)要堅持“新發(fā)展理念”，把新發(fā)展理念完整、準(zhǔn)確、全面地貫穿到發(fā)展全過程和各領(lǐng)域，切實轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實現(xiàn)更為安全的發(fā)展。為了落實“安全發(fā)展”，《國家十四五規(guī)劃和綱要》設(shè)立專節(jié)謀劃布局安全生產(chǎn)工作。[2]“切實提高安全生產(chǎn)水平”是黨中央國務(wù)院對安全生產(chǎn)領(lǐng)域提出的具體要求。這一要求的提出是有現(xiàn)實依據(jù)的。整體看，我國安全生產(chǎn)保持著穩(wěn)定向好的態(tài)勢，2019年全國生產(chǎn)安全事故實現(xiàn)發(fā)生起數(shù)和死亡人數(shù)連續(xù)16年、較大事故連續(xù)14年、重大事故連續(xù)8年“雙下降”[3]，但安全生產(chǎn)仍處于“爬坡過坎”階段，形勢依然嚴(yán)峻。危險化學(xué)品、煤礦、非煤礦山、消防、交通運輸、建筑施工等傳統(tǒng)高危行業(yè)風(fēng)險還未得到全面有效防控，特別是?；分卮筇卮笫鹿嗜詴r有發(fā)生。如何把責(zé)任層層壓實，強化風(fēng)險防控，從根本上消除事故隱患，切實維護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全是擺在各級黨委政府尤其是應(yīng)急管理部門面前的重大任務(wù)。在?；钒踩a(chǎn)治理領(lǐng)域，學(xué)界圍繞事故狀況與發(fā)生規(guī)律、事故原因與對策等幾個方面展開探討。有研究者根據(jù)歷年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對?；肥鹿实臄?shù)量、類型、發(fā)生時間和場所做出細(xì)致歸納[4-5]；也有研究運用事故死亡彈性指標(biāo)和云模型，探究?；菲髽I(yè)事故的時空分布規(guī)律[6]；還有研究采用多案例提取方法，形成危化品事故情景要素構(gòu)成的分析框架，為事故應(yīng)急提供參考依據(jù)。[7]?；钒踩鹿省邦l發(fā)難治”的根本原因，有研究者認(rèn)為是現(xiàn)有的安全生產(chǎn)管理理念、制度安排和監(jiān)管模式落后；[8-9]也有研究者認(rèn)為是安全生產(chǎn)及治理體系的系統(tǒng)脆弱性涌現(xiàn)[10]。不少研究提出，應(yīng)該加強基礎(chǔ)理論研究，從體制、機(jī)制和法制多維度改進(jìn)和完善安全生產(chǎn)治理體系，尤其是要創(chuàng)新重大安全生產(chǎn)風(fēng)險防范化解機(jī)制。[11-12]在這些研究的基礎(chǔ)上，本文通過對2010—2019年間重特大事故的分析，聚焦風(fēng)險高、隱患多、危害大的重特大?；肥鹿暑I(lǐng)域，針對安全生產(chǎn)風(fēng)險及其治理面臨的基礎(chǔ)性、源頭性問題，提出解決思路與政策建議。
一、?；飞a(chǎn)領(lǐng)域責(zé)任事故的主要特征
(一)時間特征
通過對應(yīng)急管理部和各省應(yīng)急管理廳事故調(diào)查數(shù)據(jù)的整理可以發(fā)現(xiàn)，2010—2019年這10年間，全國共發(fā)生29起重大或特別重大?；钒踩鹿?。其中，重大事故21起，占比72.41%；特別重大事故8起，占比27.59%。平均每年發(fā)生2.9起重大以上的?；钒踩鹿?，在個別年份還呈現(xiàn)多發(fā)連發(fā)態(tài)勢，見圖1。相較全國范圍內(nèi)生產(chǎn)安全事故數(shù)量和死亡人數(shù)呈現(xiàn)“雙降”趨勢這個背景，危化品安全事故治理面臨的形勢更顯得十分嚴(yán)峻。從表1中可以看出，有11起重大以上事故發(fā)生在7—9月，占比37.93%，暑熱高溫容易引發(fā)?；钒踩鹿?。
圖1 2010—2019年重特大?；肥鹿暑l數(shù)統(tǒng)計
表1 重特大危化品事故一覽表(2010—2019年)
續(xù)表1
(二)后果特征
10年間，29起重大特大?；肥鹿使矊?dǎo)致810人死亡(未計算失蹤人數(shù)[注]根據(jù)最新頒布的《中華人民共和國民法典》第四十六條第二款規(guī)定，因意外事件，下落不明滿二年的，利害關(guān)系人可以向人民法院申請宣告該自然人死亡，且因意外事件下落不明，經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)證明該自然人不可能生存的，申請宣告死亡不受二年時間的限制。因此，如果加上29起事故中失蹤人員的數(shù)量則死亡人數(shù)會進(jìn)一步上升。)，平均每年81人；共計2399人因重特大?；钒踩鹿适軅?，平均每年將近240人?？梢?，?；钒踩鹿室坏┌l(fā)生，其所給群眾造成的生命健康損害直接且巨大，這還不包括事故帶給生還者及其死難者家屬的精神傷害。單純從物質(zhì)層面計算，這29起重特大危化品安全事故共造成高達(dá)106億多元的直接經(jīng)濟(jì)損失，平均每年超過10億元，如果加上其所造成的間接經(jīng)濟(jì)損失，則更難以估量。
(三)類型特征
29起重特大危化品安全事故可劃分為火災(zāi)爆炸、泄漏爆燃、燃燒、爆炸、燃爆、爆燃、泄漏、著火中毒等8個子類，其中引發(fā)爆炸的占比82.76%。危化品一旦發(fā)生爆炸，絕大多數(shù)情況下會對人員和周邊設(shè)施產(chǎn)生巨大的破壞力，嚴(yán)重時還會對周邊生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重污染。從發(fā)生地點上分，20起發(fā)生在固定場所(其中18起發(fā)生在廠區(qū))，占比68.97%；9起發(fā)生在可移動設(shè)施內(nèi)(包括車輛運輸和管道運輸)，占比31.03%。
(四)地域經(jīng)濟(jì)特征
從事故責(zé)任主體及屬地分析可知，19起事故發(fā)生在北方地區(qū)，占65.52%；10起事故發(fā)生在南方地區(qū)，占34.48%。北方地區(qū)的山東省、河北省、河南省和南方地區(qū)的湖南省、江蘇省，化工產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，?；沸袠I(yè)種類多，生產(chǎn)、運輸、使用等經(jīng)營性活動頻繁，都是重特大?；钒踩鹿实母甙l(fā)頻發(fā)省份。以化工大省山東為例，作為近10年來GDP穩(wěn)居全國前三的經(jīng)濟(jì)大省，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)約占整個工業(yè)的70%，這其中又有七成是重化工業(yè)，現(xiàn)有危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)1847家，居全國第一位，經(jīng)營企業(yè)2.1萬多家，全國第二，化工產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)連續(xù)30年位居全國首位。[13]盡管化工在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的比重與發(fā)生安全事故之間沒有必然聯(lián)系，但如此大的化工規(guī)模，相關(guān)企業(yè)并非都能長期堅持安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)趕超國際一流的承諾，加之行業(yè)構(gòu)成復(fù)雜，行業(yè)內(nèi)部的安全生產(chǎn)水平參差不齊，中小企業(yè)的安全風(fēng)險隱患也就隨之增大，這些化工占比高的省份的?；钒踩鹿拾l(fā)生比例居高不下也就可以理解了。
(五)主要教訓(xùn)特征
2010—2019年間發(fā)生的這些重特大?；肥鹿薀o一例外都被定性為生產(chǎn)安全責(zé)任事故。根據(jù)國務(wù)院事故調(diào)查組的事故調(diào)查報告和各省應(yīng)急管理部門的事故調(diào)查通報等文獻(xiàn)資料給出的事故定性敘述，筆者總結(jié)出以下幾點教訓(xùn)。(1)事故企業(yè)及主要負(fù)責(zé)人的安全意識、法律意識淡漠。涉事企業(yè)及主要負(fù)責(zé)人往往無視國家安全生產(chǎn)法律法規(guī)，存在長期刻意瞞報、違法貯存、違法處置?；返那樾?，且安全管理混亂，管理者和從業(yè)者在?；返纳a(chǎn)、儲運、使用和廢物處置等環(huán)節(jié)的操作、維護(hù)、檢查和應(yīng)急處理多方面責(zé)任心不強、能力不夠、措施不當(dāng)。(2)中介機(jī)構(gòu)弄虛作假。多個事故調(diào)查報告顯示，發(fā)生在廠區(qū)的一些重大特大事故中都存在環(huán)保評價、安全評價機(jī)構(gòu)出具的虛假失實文件，導(dǎo)致事故企業(yè)?；返闹卮箫L(fēng)險和事故隱患未能及時暴露。(3)?；烦羞\企業(yè)及從業(yè)者安全生產(chǎn)主體責(zé)任長期懸空，未認(rèn)真執(zhí)行?；钒踩a(chǎn)管理制度，經(jīng)常性違規(guī)運輸危化品，運輸車輛存在非法改裝、嚴(yán)重超載、人貨混裝等突出問題。(4)涉事省市各級政府及有關(guān)部門監(jiān)管責(zé)任履行不到位。安監(jiān)管理部門履行安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職責(zé)不到位，生態(tài)環(huán)境部門未認(rèn)真履行危險廢物監(jiān)管職責(zé)，工信、市場監(jiān)管、規(guī)劃、住建和消防等部門也不同程度存在違規(guī)行為，相關(guān)職能部門重大安全風(fēng)險排查管控不全面、不深入、不扎實。(5)地方黨委政府安全發(fā)展理念不牢。重發(fā)展輕安全，招商引資中安全環(huán)保把關(guān)不嚴(yán)，對化工企業(yè)長期存在的重大風(fēng)險隱患視而不見，安全審批把關(guān)流于形式。
二、安全生產(chǎn)風(fēng)險治理領(lǐng)域的突出矛盾
應(yīng)急管理部成立以來，我國的整體安全生產(chǎn)風(fēng)險治理體系和能力有了長足的進(jìn)步。但是，安全生產(chǎn)治理領(lǐng)域的一些突出矛盾還沒有得到根本性解決，一些基礎(chǔ)性、源頭性問題依然存在。
(一)風(fēng)險隱患“點多面廣量大”與治理能力相對不足之間的矛盾
一方面，風(fēng)險隱患具有普遍性。不同行業(yè)領(lǐng)域都普遍存在事故風(fēng)險點，風(fēng)險源的多樣性決定著風(fēng)險種類的多樣性，在?；沸袠I(yè)領(lǐng)域，上述情況更為突出，各從業(yè)單位普遍存在著或多或少、或大或小、各不相同的安全隱患。安全隱患的累積還具有緩慢性和不易察覺的特征，其爆發(fā)成為事故引發(fā)災(zāi)難的時間點難以準(zhǔn)確把握，具有高度的不確定性，可謂“365×7×24”，即全年365天、全周7天、全天24小時都存在發(fā)生事故的可能性。如前所述，盡管夏季的事故發(fā)生率較高，但其他月份也都有發(fā)生，在時間分布上同樣存在分散性特征。
另一方面，安全生產(chǎn)風(fēng)險治理體系的資源和能力卻明顯不足。(1)專司安全監(jiān)管的專業(yè)人力資源不足。以S省Y市Z區(qū)為例,2019年全區(qū)共有52 152家生產(chǎn)經(jīng)營單位，安全監(jiān)管人員為233人，其中政府購買服務(wù)人員(協(xié)管員)142人，實際有執(zhí)法權(quán)的監(jiān)管人員只有91人。按規(guī)定，這91人需要對轄區(qū)內(nèi)1080家涉及?；凤L(fēng)險的企業(yè)實施每年每人高達(dá)110次的例行檢查，且不包括不定期的舉報查處、陪同上級督查、行政處罰、安全抽檢等安監(jiān)執(zhí)法工作。(2)應(yīng)急管理部門“單兵作戰(zhàn)”，全社會尚未形成合力，源頭治理和應(yīng)急管理的全要素協(xié)作能力不強。如S省安全生產(chǎn)委員會有37個廳級成員單位，由副省級領(lǐng)導(dǎo)掛帥，辦公室設(shè)在應(yīng)急管理廳，由廳主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任辦公室主任；在工作機(jī)制上省政府要求各成員單位按照《安委安全生產(chǎn)工作職責(zé)分工》中“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的原則履職。但實際工作中由于過分強調(diào)“誰主管、誰負(fù)責(zé)，誰審批、誰負(fù)責(zé)”，導(dǎo)致安全監(jiān)管職責(zé)分散，部門協(xié)同不足。僅從國務(wù)院督辦的發(fā)生在該省的幾起特大?；肥鹿收{(diào)查報告中就能發(fā)現(xiàn)，被問責(zé)的職能部門多涉及省安委的成員單位，責(zé)任定性基本也都是“履職不到位”“協(xié)同監(jiān)管不充分”。(3)安全生產(chǎn)風(fēng)險治理領(lǐng)域從業(yè)人員的素養(yǎng)和技能不適應(yīng)高標(biāo)準(zhǔn)的安全生產(chǎn)要求。有調(diào)查顯示，目前?；穫}儲業(yè)一線保管人員中，有70%～80%沒有進(jìn)行過正規(guī)的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。[5]筆者在S省某地區(qū)的調(diào)研也表明，中小企業(yè)內(nèi)部的安全管理人員具有研究生學(xué)歷的僅占0.28%，大學(xué)學(xué)歷的占6.17%，大專學(xué)歷的占23.84%，高中及以下學(xué)歷的高達(dá)69.71%；從業(yè)時間低于5年的超60%，低于2年的占30%。整體而言，?；沸袠I(yè)勞動強度大、安全風(fēng)險高，對高技能人才吸引力小，大量低學(xué)歷、低技能從業(yè)者已成為制約行業(yè)安全保障的重大短板。
(二)全社會日益增長的安全需求與人力的有限性之間的矛盾
?；肥鹿曙L(fēng)險具有高度外溢性，直接影響到周邊社區(qū)，危及到群眾生命健康和財產(chǎn)安全。因而，安全生產(chǎn)牽動著全社會的敏感神經(jīng)：一是直接利益相關(guān)者對安全生產(chǎn)訴求強烈，十分在意事故災(zāi)難給他們的生命健康和財產(chǎn)安全帶來的威脅；二是安全生產(chǎn)作為經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)健康發(fā)展的標(biāo)志，是黨和政府對人民群眾的莊嚴(yán)承諾，堅持安全發(fā)展、堅守發(fā)展決不能以犧牲安全為代價，這是黨和政府的底線要求，“零事故、零傷亡”是安全生產(chǎn)的原則目標(biāo)；三是社會輿論對安全生產(chǎn)治理的參與需求、對信息的知情需求、對治理效果的滿意度要求都越來越高，甚至產(chǎn)生“零風(fēng)險”的奢望。
滿足日益增長的安全需求最后都是由人來落實，當(dāng)然也需要人創(chuàng)設(shè)的制度和技術(shù)來支撐，安全生產(chǎn)風(fēng)險治理最核心、最關(guān)鍵的因素依然是“人”。遺憾的是，人都存在缺點和不足，人性的不完美會影響其在滿足安全需求時的功能發(fā)揮和效果實現(xiàn)。一是安全生產(chǎn)領(lǐng)域的從業(yè)者，無論是工人、企業(yè)管理者還是安監(jiān)工作人員都有一個體力和理性的極限，無法實現(xiàn)對全要素風(fēng)險隱患的無限度的“明察秋毫”與“完全防范”。二是即便最負(fù)責(zé)任的人和組織，也會受“安全警覺的邊際遞減規(guī)律”影響，天長日久容易出現(xiàn)麻痹大意，導(dǎo)致有違安全常識的錯誤，帶來無法挽回的損失。三是部分從業(yè)者存在“機(jī)會主義”僥幸心理與行為傾向，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的“鉆空子”現(xiàn)象時有發(fā)生。少數(shù)從業(yè)者總是試圖“鉆工作規(guī)章的空子”，少數(shù)企業(yè)總是想“鉆安全制度的空子”，個別安監(jiān)執(zhí)法者也存在“鉆法律法規(guī)漏洞”的錯誤念頭。四是安全生產(chǎn)領(lǐng)域并非“真空”，其從業(yè)者被“嵌入”整個現(xiàn)實生活中，不能完全避免社會的人情與利益交換的影響，“因私廢公”同樣會帶來安全生產(chǎn)的隱患。從上述29起重特大危化品事故調(diào)查報告(通報)中可以發(fā)現(xiàn)，大約有1/3事故的直接原因?qū)儆凇叭藶椴僮魇д`、操作不當(dāng)導(dǎo)致”，2/3事故的間接原因是特定責(zé)任單位或責(zé)任人“疏忽大意或明知故犯所致”；96%的事故直接責(zé)任人因“違規(guī)、違法亂紀(jì)”而被追究刑事責(zé)任或受到黨紀(jì)政紀(jì)處分；8起特別重大事故調(diào)查報告中無一例外地出現(xiàn)了對“徇私枉法、利欲熏心、暗箱操作、權(quán)錢交易、呼應(yīng)配合”等人情、關(guān)系和利益構(gòu)成的不正常的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的揭示和批評。
(三)新業(yè)態(tài)、新技術(shù)快速發(fā)展與安監(jiān)理念、技術(shù)相對落后之間的矛盾
21世紀(jì)迎來了第四次技術(shù)革命的蓬勃發(fā)展。大數(shù)據(jù)、人工智能、工業(yè)物聯(lián)網(wǎng)、無人駕駛載具、石墨烯、基因編輯技術(shù)等一大批前沿科技走出實驗室，相繼步入產(chǎn)業(yè)化階段，一批新興產(chǎn)業(yè)初現(xiàn)端倪，包括中國在內(nèi)的世界工業(yè)開啟了4.0時代。新業(yè)態(tài)、新行業(yè)層出不窮，新技術(shù)、新工藝目不暇接，其所包含的技術(shù)漏洞、隱患與風(fēng)險、威脅與侵害變得更加隱蔽，難以察覺，其所帶來的生產(chǎn)過程復(fù)雜性，使安全管控與風(fēng)險防范的難度不斷增加。
與此相對應(yīng)，安全生產(chǎn)治理領(lǐng)域的理念和技術(shù)更新卻未能跟上。這表現(xiàn)在兩個方面:一是有些地方應(yīng)急管理部門治理理念陳舊，依然停留在“刺激-反應(yīng)”模式中，治理策略還是慣常的運動式治理、人海戰(zhàn)術(shù)，重視事后問責(zé)、輕視事前預(yù)防;二是安全生產(chǎn)風(fēng)險治理的機(jī)械化、信息化和智能化水平偏低，安監(jiān)高新技術(shù)系統(tǒng)成熟度不高。例如，近兩年，應(yīng)急管理部為提高危險化學(xué)品重大危險源動態(tài)監(jiān)測預(yù)警水平，運用云計算、大數(shù)據(jù)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù)建立并推行“危化品安全生產(chǎn)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)”。2020年3月，應(yīng)急管理部在《關(guān)于全國危險化學(xué)品安全生產(chǎn)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)運行情況的通報》中提到山東省的情況：全省危險化學(xué)品安全生產(chǎn)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)已接入危險化學(xué)品企業(yè)443家，實現(xiàn)了涉及一、二級重大危險源(儲罐區(qū))危險化學(xué)品企業(yè)監(jiān)測聯(lián)網(wǎng)。但該高技術(shù)監(jiān)測系統(tǒng)運行并不穩(wěn)定：一是企業(yè)數(shù)據(jù)采集區(qū)域?qū)崟r監(jiān)測數(shù)據(jù)離線，涉及7個市、17家企業(yè)，占3.4%；二是企業(yè)視頻監(jiān)控離線，涉及12個市、57家企業(yè)，占12.9%；三是重大危險源未關(guān)聯(lián)監(jiān)測點位，涉及16個市、176家企業(yè)、491個重大危險源，占39.7%；四是監(jiān)測點位上傳數(shù)據(jù)始終為零，涉及16個市、101家企業(yè)、357個監(jiān)測點位，占23.3%；五是監(jiān)測點位存在多次重復(fù)報警，涉及7個市、17家企業(yè)、22個監(jiān)測點位。[14]發(fā)生上述故障的主要原因是設(shè)備故障、軟件設(shè)計缺陷、企業(yè)未按照要求操作、網(wǎng)絡(luò)電力故障等。[14]整體上看，安監(jiān)新技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用的數(shù)量太少，質(zhì)量效果有待檢驗，技術(shù)迭代延遲滯后制約了風(fēng)險治理能力的提升，影響了治理效能的實現(xiàn)。
(四)源頭治理的高成本-低代價與事后應(yīng)急的高代價-低成本之間的選擇矛盾
對風(fēng)險源頭的系統(tǒng)科學(xué)識別與先期化解，可以大大減少不必要的人員傷亡和財產(chǎn)損失，但這需要風(fēng)險治理全過程都保持高度的“警戒”，長期來看各種資源(人力、物力、財力等)投入和維護(hù)成本巨大。從企業(yè)層面來說，企業(yè)在風(fēng)險源頭治理上的安全主體責(zé)任的落實還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠到位。這在實際案例中有多種表現(xiàn)：如一些生產(chǎn)經(jīng)營單位?；讽椖恳?guī)劃設(shè)計不合理，多數(shù)中小?；飞a(chǎn)經(jīng)營企業(yè)很少采用最先進(jìn)技術(shù)設(shè)備和工藝，而且時常減少對?；啡鞒贪踩珯z測設(shè)備的維護(hù)，企業(yè)安全生產(chǎn)培訓(xùn)不足。企業(yè)履責(zé)不到位的原因往往是出于“省錢”，上述29起重特大?；钒踩鹿实姆治鲲@示，涉事單位片面追求經(jīng)濟(jì)效益，節(jié)省投資、降低成本往往首選安全保障環(huán)節(jié)，造成生產(chǎn)工藝與裝備的更新滯后于風(fēng)險排查與防范的要求，安全保障能力薄弱。
強調(diào)事后應(yīng)急與恢復(fù)，雖然也會帶來后期成本的增加，但可以減少(甚至省去)前期管理環(huán)節(jié)，這讓一些管理者本能地樂意接受。這就導(dǎo)致安全生產(chǎn)風(fēng)險治理領(lǐng)域的“高亮效應(yīng)”——各種資源越來越多地向事故救援和應(yīng)急處置環(huán)節(jié)集中。從29起重特大危化品事故中可以發(fā)現(xiàn)：一方面絕大多數(shù)應(yīng)急隊伍可以做到在接到事故信息后迅速反應(yīng)，幾乎所有的事故都能在短則數(shù)小時、長則24小時內(nèi)有效控制爆燃事態(tài)，或者完全控制災(zāi)難蔓延；另一方面各部門應(yīng)急響應(yīng)配合較為積極順暢，臨機(jī)調(diào)集的應(yīng)急資源充足，傷病員都能得到及時救治，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、處置工作迅速跟進(jìn)，有的特大事故甚至有防化部隊參與救援處置。安全生產(chǎn)應(yīng)急體系的完備性和成熟度較高，這是十多年來國家和各地不懈建設(shè)、各級財政積極投入的結(jié)果。但從安全風(fēng)險系統(tǒng)性治理角度來說，再高效的事后應(yīng)急管理和快速反應(yīng)也無法規(guī)避事故所造成的巨大人員傷亡和財產(chǎn)損失。誠然，事前防范投入多、見效慢，難以顯示治理政績，但可以確保安全生產(chǎn)領(lǐng)域的長治久安；強調(diào)事故應(yīng)急則前期投入少，還能體現(xiàn)“化危為機(jī)”的應(yīng)急成效，但存在事故損失巨大、事后高壓問責(zé)的風(fēng)險。這個“兩難情境”導(dǎo)致地方政府、職能部門和企業(yè)在安全制度設(shè)計與政策法規(guī)執(zhí)行上出現(xiàn)到底是堅持“一世”還是“一時”的理念搖擺及選擇困境。
(五)治理的制度網(wǎng)絡(luò)日益致密與治理效能依然有待提高之間的矛盾
筆者以往的研究表明，安全生產(chǎn)治理領(lǐng)域的防護(hù)制度體系是一個致密性和可操作性相互配合的“正-倒三角錐”形態(tài)。[注]安全制度性防護(hù)網(wǎng)絡(luò)從致密性來看，呈現(xiàn)出頂層制度安全防護(hù)網(wǎng)“致密”，底層技術(shù)安全防護(hù)網(wǎng)“稀疏”的“倒三角錐”形態(tài)特征；從操作性來看，安全網(wǎng)的法律法規(guī)部分只做粗線條原則性規(guī)定，而技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)則給出詳細(xì)操作規(guī)程，呈現(xiàn)出底層防護(hù)網(wǎng)詳細(xì)可操作而頂層防護(hù)網(wǎng)原則指導(dǎo)性強的“正三角錐”形態(tài)。該安全防護(hù)制度網(wǎng)絡(luò)的運作機(jī)制可概括為：以企業(yè)的安全自覺為基礎(chǔ)，以中介咨詢機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、技術(shù)性和科學(xué)性的評價為保障，以行政主管部門的“互嵌性”安全審批與監(jiān)管為條件的復(fù)合立體安全防護(hù)。[15]2016年以來，我國切實加快了制定和修訂與“安全生產(chǎn)法”配套法規(guī)的進(jìn)度，安全生產(chǎn)中長期立法規(guī)劃也在制定當(dāng)中。安全生產(chǎn)治理領(lǐng)域的制度體系日益完整，相關(guān)的法律和行政法規(guī)數(shù)量在增加，制度間的粘性在增強，整個制度體系的系統(tǒng)性和可操作性不斷提高，呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)的立體性、功能的復(fù)合性和機(jī)制的聯(lián)動性等特征。
但是，每年平均3起重大以上的?；钒踩鹿剩貏e是類似2015年天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故和2019年江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故則提醒人們，安全生產(chǎn)領(lǐng)域中日漸致密的安全防護(hù)制度網(wǎng)絡(luò)仍然存在疏漏，遠(yuǎn)沒實現(xiàn)人民群眾期待的治理效能。這表現(xiàn)在三個方面:一是安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系的“立、改、廢、釋”工作協(xié)調(diào)機(jī)制還不健全，安全生產(chǎn)相關(guān)法規(guī)的一致性程度還不高，影響了制度體系的整體合力的形成與發(fā)揮；二是對各類極易導(dǎo)致重大生產(chǎn)安全事故的違法行為的懲處力度偏輕[注]詳細(xì)內(nèi)容可參見張樂和童星在《日常風(fēng)險治理的安全網(wǎng)與結(jié)構(gòu)洞——基于天津港8.12事故的案例分析》[15]一文中的分析。值得肯定的是，在2021年頒布實施的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》(簡稱新《安全生產(chǎn)法》)[16]，已經(jīng)明顯加大了有關(guān)安全生產(chǎn)領(lǐng)域非法違法行為的處罰力度，增加20余種行政處罰條目，提高罰款額度，明確對嚴(yán)重違法行為實行“雙罰”的措施，既罰責(zé)任單位同時也罰責(zé)任人，并提出實施聯(lián)合懲戒的具體方式。，沒有充分彰顯“錯-罰適應(yīng)”或“罪-刑適應(yīng)”的法治原則，不足以產(chǎn)生震懾作用；三是相關(guān)制度設(shè)計的科學(xué)化水平有待提高，如社會力量參與事故預(yù)防和監(jiān)督的法治保障不足，又如特定利益相關(guān)者舉報的激勵機(jī)制不健全，對知情者舉報行為的保護(hù)力度不夠，法律依據(jù)不明確等等，影響事故風(fēng)險預(yù)防與監(jiān)管效果的實現(xiàn)。
三、化解突出矛盾的政策建議
國家在《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》中要求：壓實責(zé)任、改革體制、推進(jìn)法治、健全體系、加強能力建設(shè)。[17]為此，必須推進(jìn)安全生產(chǎn)體制機(jī)制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新，激發(fā)社會創(chuàng)新活力；推動安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法法制完善，提高安全生產(chǎn)法治化水平；堅持源頭防范、系統(tǒng)治理思路，落實人防、技防、物防措施，提高安全生產(chǎn)治理績效。
(一)以人為本，提素養(yǎng)
首先，著力解決人的不可靠性帶來的各種不確定性風(fēng)險。建議在安全生產(chǎn)行業(yè)領(lǐng)域限制某些環(huán)節(jié)的人工使用，尤其是在一些高危行業(yè)、危險崗位，推廣使用機(jī)械化換人、自動化減人，把苦、臟、累、險崗位用機(jī)器來替換，從根本上提升安全水平。在機(jī)器不能完全替代人工的領(lǐng)域，要推進(jìn)科技興安，加大研發(fā)投入，盡快實現(xiàn)安全生產(chǎn)的人機(jī)交互與人機(jī)協(xié)作，讓機(jī)器延伸人的功能、部分替代人的作用、在安全生產(chǎn)各環(huán)節(jié)提醒人、協(xié)助人完成工作任務(wù)的同時確保安全。
其次，著力解決能力不足的問題，通過職業(yè)培訓(xùn)實現(xiàn)安全能力建設(shè)目標(biāo)。2020年10月2日，應(yīng)急管理部就《中華人民共和國危險化學(xué)品安全法(征求意見稿)》[簡稱《?；钒踩?征求意見稿)》]向社會公開征求意見，其中第四條明確要求“危險化學(xué)品單位應(yīng)當(dāng)制定并落實安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)計劃，對從業(yè)人員進(jìn)行安全教育、法制教育和崗位技能培訓(xùn)；從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)接受教育和培訓(xùn)，考核合格后上崗作業(yè)”。落實這類法律規(guī)定，要求相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的每一個單位必須加快提高從業(yè)人員文化水平的進(jìn)程，高危行業(yè)應(yīng)該強制要求中等文化以上學(xué)歷作為從業(yè)門檻。為此，需要積極推動產(chǎn)教融合、校企合作，重點行業(yè)企業(yè)與技工院校對接，重點崗位“招生與招工對接”，實現(xiàn)訂單培養(yǎng)、聯(lián)合培養(yǎng)、委托培養(yǎng)。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，實施從業(yè)人員全員強制性培訓(xùn)與資格準(zhǔn)入制度，要求從業(yè)人員在職業(yè)技能、安全意識與應(yīng)急處置能力上都要達(dá)標(biāo)。對行業(yè)從業(yè)者和安監(jiān)行政執(zhí)法人員實施安全意識和技能方面的繼續(xù)教育與考核機(jī)制，真正實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，努力建設(shè)一支知識型、技能型、創(chuàng)新型的高素質(zhì)產(chǎn)業(yè)工人與管理人才隊伍。
(二)科技支撐，補短板
首先，強化技術(shù)對安全生產(chǎn)風(fēng)險治理的支撐。以大數(shù)據(jù)和工業(yè)物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為基礎(chǔ)，積極推廣在生產(chǎn)設(shè)施、設(shè)備及載具上應(yīng)用安監(jiān)物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測預(yù)警技術(shù)，加強對安全隱患與風(fēng)險信息的感知、探測和跟蹤預(yù)警能力。加強安監(jiān)領(lǐng)域人工智能技術(shù)的開發(fā)利用，更多地使用安監(jiān)大數(shù)據(jù)分析與研判信息技術(shù)，積極開展安全生產(chǎn)規(guī)律性、關(guān)聯(lián)性特征分析，提高安全生產(chǎn)決策科學(xué)化水平。加快建設(shè)重點行業(yè)企業(yè)網(wǎng)格化信息管理平臺建設(shè)，盡快完成技術(shù)故障的遠(yuǎn)程專家系統(tǒng)會診與精準(zhǔn)指導(dǎo)、遠(yuǎn)程實時監(jiān)管與執(zhí)法和敏捷止損等方面的信息技術(shù)開發(fā)應(yīng)用的實用化、普及化。有規(guī)劃地實現(xiàn)安全生產(chǎn)風(fēng)險治理的智能化，加快落實重點行業(yè)重點企業(yè)“一張網(wǎng)”隱患排查信息化管理系統(tǒng)，實現(xiàn)自動監(jiān)控、自動預(yù)報、自動糾錯，智能完成動態(tài)分析的全過程記錄和評價，最大限度地減少風(fēng)險隱患的漏管和失控。尤其是在?；钒踩卫眍I(lǐng)域，更需要建立并完善危險化學(xué)品信息管理系統(tǒng)，努力實現(xiàn)對危險化學(xué)品實行電子標(biāo)識和全生命周期信息化管理目標(biāo)。
其次，依據(jù)新《安全生產(chǎn)法》第七十三條之規(guī)定，落實好安全生產(chǎn)監(jiān)督舉報制度，專項開發(fā)并推廣使用安全生產(chǎn)風(fēng)險隱患舉報系統(tǒng)。建立一個專門舉報安全生產(chǎn)風(fēng)險、隱患、事故或中介機(jī)構(gòu)弄虛作假線索的智能平臺，舉報人可從App端、PC端、微信端3個端口登錄，同步上傳照片或視頻，讓相關(guān)證據(jù)能夠第一時間被上傳匯總。充分發(fā)揮智能手機(jī)易拍照、錄音等功能，便于當(dāng)事人或者觀察者留存證據(jù)，為后續(xù)安監(jiān)機(jī)關(guān)調(diào)查取證提供更多信息。
再次，提高安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)裝備及現(xiàn)場執(zhí)法和應(yīng)急救援重要裝備的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強監(jiān)管執(zhí)法技術(shù)支撐體系建設(shè)，保障監(jiān)管執(zhí)法需要。完善安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)費保障機(jī)制，將監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)費納入同級政府財政預(yù)算全額保障范圍。
(三)優(yōu)化機(jī)制，強弱項
首先，加強社會力量在生產(chǎn)安全事故預(yù)防機(jī)制中的功能和作用。新《安全生產(chǎn)法》第五十一條規(guī)定，屬于國家規(guī)定的高危行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營單位，應(yīng)當(dāng)投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險。各級政府在落實上述法律規(guī)定時，要進(jìn)一步結(jié)合《安全生產(chǎn)責(zé)任保險實施辦法》《安全生產(chǎn)責(zé)任保險事故預(yù)防技術(shù)服務(wù)規(guī)范》(簡稱《規(guī)范》)的細(xì)則要求，完善安監(jiān)機(jī)構(gòu)、保險機(jī)構(gòu)和安全生產(chǎn)社會化服務(wù)組織之間的工作協(xié)作與監(jiān)督機(jī)制，切實發(fā)揮保險機(jī)構(gòu)參與風(fēng)險評估和事故預(yù)防功能。為此需要做好以下三個方面的工作。(1)保險機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)重要事故隱患必須書面通知投保單位，跟蹤整改。應(yīng)規(guī)定無論投保單位整改與否，都應(yīng)將重大安全隱患強制報告給屬地應(yīng)急管理部門，以實現(xiàn)安監(jiān)與保險聯(lián)動，避免保險機(jī)構(gòu)與投保單位因“事故清單”互不認(rèn)可發(fā)生的扯皮現(xiàn)象，從而增強保險機(jī)構(gòu)在生產(chǎn)安全事故預(yù)防服務(wù)方面的能力。(2)增加補充條款，對未按照《規(guī)范》提供事故預(yù)防服務(wù)或服務(wù)不到位導(dǎo)致重大安全事故的保險公司，建議明確其事故連帶責(zé)任的具體實施細(xì)則，以此加強對保險公司盡職盡責(zé)的約束性，督促其提高事故預(yù)防服務(wù)水平。(3)加強對保險機(jī)構(gòu)委托或者外聘安全生產(chǎn)專業(yè)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員行為的動態(tài)監(jiān)管，防止兩類機(jī)構(gòu)及其成員之間形成“共謀利益鏈”，進(jìn)而損害投保單位利益，導(dǎo)致事故預(yù)防功能受損甚至喪失。
其次，建立并完善安全監(jiān)督管理工作協(xié)調(diào)機(jī)制。以?；钒踩O(jiān)管為例，雖然《?；钒踩?征求意見稿)》從危險化學(xué)品各個環(huán)節(jié)再次界定了應(yīng)急管理、公安、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、交通運輸?shù)?0個主管部門的職責(zé)，并規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立危險化學(xué)品安全監(jiān)督管理工作協(xié)調(diào)機(jī)制，支持、督促職能部門履責(zé)，但是只有將該協(xié)調(diào)機(jī)制細(xì)化，明確負(fù)有危險化學(xué)品安全監(jiān)督管理職責(zé)的部門之間的相互配合的管理體制、信息共享方式、密切協(xié)作的流程等具體可操作的細(xì)則，才能讓各部門的協(xié)調(diào)成為可能，并真正發(fā)揮作用。以往的經(jīng)驗教訓(xùn)告誡我們，安監(jiān)管理協(xié)調(diào)的關(guān)鍵在于需要有一個權(quán)威更大的部門居中統(tǒng)籌。毫無疑問，根據(jù)屬地監(jiān)管原則，縣級以上人民政府(不是政府辦公室/廳)作為主體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、督促各部門履責(zé)，才有可能解決安全監(jiān)督管理工作中的重大問題，這樣做也是為了與新《安全生產(chǎn)法》第九條規(guī)定的建立健全安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制的要求保持一致。
再次，完善社會監(jiān)督機(jī)制和安全風(fēng)險評估機(jī)制。實現(xiàn)全過程安全管理必須重視?；沸畔⑼该骰?，這樣才能為社會監(jiān)督和救援提供支撐。[18]為此，在落實新《安全生產(chǎn)法》第八十六條第三款相關(guān)規(guī)定時，需制定實施細(xì)則，更為嚴(yán)格地實施評價結(jié)果公開與社會監(jiān)督制，直接利益相關(guān)者參與監(jiān)督，進(jìn)一步增進(jìn)重點行業(yè)周邊居民和組織的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。比如，認(rèn)真落實重點行業(yè)企業(yè)安全風(fēng)險研判與承諾公告制度，向社會公開本單位存在的安全風(fēng)險，承諾和公告本單位采取的安全管控措施等內(nèi)容。完善安全生產(chǎn)“12350”專線與社會公共管理平臺統(tǒng)一接報、分類處置的舉報投訴機(jī)制。在獨立第三方評估的基礎(chǔ)上將“公開招標(biāo)”與“屬地回避”措施結(jié)合起來，推廣實施異地安全風(fēng)險評估。特別是當(dāng)重點安全生產(chǎn)領(lǐng)域的企業(yè)的工藝、設(shè)施、設(shè)備、原料等發(fā)生重大變更時應(yīng)當(dāng)重新進(jìn)行安全風(fēng)險評估，并向應(yīng)急管理部門報備登記，向社會公開評估結(jié)果，接受社會監(jiān)督質(zhì)詢，及時回應(yīng)社會關(guān)切。
(四)完善制度，固根基
良法是善治的前提。重視應(yīng)急管理制度體系建設(shè)，以法治思維和法治方式推動安全生產(chǎn)管理事業(yè)改革發(fā)展。
首先，加大新《安全生產(chǎn)法》的普法宣傳力度，認(rèn)真貫徹執(zhí)行新法條款，加快推進(jìn)《安全生產(chǎn)法實施條例》《礦山安全法》《?；钒踩ā返劝踩a(chǎn)方面的法律和行政法規(guī)的立法及落地實施。特別是需要推動修訂《刑法》修正案，通過責(zé)任倒查，將事故前的嚴(yán)重違法行為列入刑法調(diào)整范圍，強化依法治理、用法治思維和體系化法治手段解決安全生產(chǎn)問題，著力從系統(tǒng)角度提高安全生產(chǎn)法治化水平。
其次，建立并實施聯(lián)合懲戒制度。依據(jù)新《安全生產(chǎn)法》[16]第七十八條的相關(guān)規(guī)定，“有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對存在失信行為的生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)從業(yè)人員采取加大執(zhí)法檢查頻次暫停項目審批、上調(diào)有關(guān)保險費率、行業(yè)或者職業(yè)禁入等聯(lián)合懲戒措施，并向社會公示”。如果類似聯(lián)合懲戒在整個安全生產(chǎn)風(fēng)險治理領(lǐng)域推廣，將有利于形成制度懲戒的合力，有效遏制安全生產(chǎn)重大事故的發(fā)生。當(dāng)然，除了行政懲戒，還應(yīng)該建立安全生產(chǎn)治理領(lǐng)域中行政執(zhí)法和刑事司法銜接制度，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門要加強與公安、檢察院、法院等部門協(xié)調(diào)配合，完善安全生產(chǎn)違法線索通報、案件移送與協(xié)查機(jī)制。
再次，健全《安全生產(chǎn)舉報制度》。鼓勵和支持從業(yè)人員對本單位安全生產(chǎn)中存在的重大事故隱患、違法行為進(jìn)行舉報和監(jiān)督，嚴(yán)格保護(hù)其合法權(quán)益。為此，建議在“生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員安全生產(chǎn)舉報處理規(guī)定”中增加“強制報告”條款。舉報線索提交應(yīng)急管理部門后，系統(tǒng)會發(fā)短信提示管理員受理，確保3日內(nèi)回復(fù)舉報人、3個月內(nèi)回復(fù)處理過程或結(jié)果，必要時紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)將介入監(jiān)督。應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分“錯告和誣告”行為。對前者不予追究任何責(zé)任，從而最大限度消除知情人的“舉報顧慮”。只要舉報工作單位真實、舉報內(nèi)容有具體情節(jié)且證據(jù)清晰，匿名舉報也應(yīng)受理。從重點行業(yè)、領(lǐng)域生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員中遴選信息員時，需要建立特殊聯(lián)絡(luò)機(jī)制。聯(lián)絡(luò)的保密性要提高，信息員的遴選和更替辦法要具有可操作性。提高舉報受理機(jī)構(gòu)的級別，應(yīng)由省級安全生產(chǎn)委員會直管，重大風(fēng)險隱患舉報的受理與處置情況需向國家安委會報備。
以上流程建議都是為了確保“凡舉報有受理、凡受理有結(jié)果”的公開性、透明性和公正性，讓每一位發(fā)出舉報線索的人都可以得到相關(guān)部門的回應(yīng)，提高舉報在事故預(yù)警方面的實效。
最后，建立《安全生產(chǎn)終身追責(zé)制度》。建議在以下幾個方面做出明確規(guī)定：(1)針對安全生產(chǎn)領(lǐng)域各類評價(評估)失實作假屢禁不止的情況，應(yīng)盡快落實終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查制度，嚴(yán)肅問責(zé)中介機(jī)構(gòu)把關(guān)不嚴(yán)、不夠盡責(zé)、嚴(yán)重失職、弄虛作假等違法違規(guī)行為，實施責(zé)任單位終身問責(zé)制；(2)建議在制定新《安全生產(chǎn)法》實施細(xì)則中增加相關(guān)條款，對那些因較大生產(chǎn)安全事故受刑罰或撤職處分的單位負(fù)責(zé)人，除終身不得擔(dān)任本行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人以外，可以進(jìn)一步增加“終身職業(yè)禁入”的規(guī)定；(3)建議對那些因較大生產(chǎn)安全事故受刑罰或撤職處分的安全生產(chǎn)技術(shù)、管理服務(wù)機(jī)構(gòu)及其工作人員也規(guī)定職業(yè)禁入(可以規(guī)定禁入時限)；(4)建立并推廣安全生產(chǎn)公益訴訟制度，建議對違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)致使公眾利益受到侵害的生產(chǎn)經(jīng)營單位，可以提起公益訴訟，增加其違法成本。
總之，《國家十四五規(guī)劃和綱要》專門提出要完善和落實安全生產(chǎn)責(zé)任制，建立公共安全隱患排查和安全預(yù)防控制體系，深入推進(jìn)危險化學(xué)品、礦山、建筑施工、交通、消防、民爆、特種設(shè)備等重點領(lǐng)域安全整治，其主要原因就是在于安全生產(chǎn)行業(yè)領(lǐng)域的各種風(fēng)險的外溢性強，一旦發(fā)生事故往往嚴(yán)重危及公共安全，其帶來的影響和損失難以估量。這就要求，全社會尤其應(yīng)急管理部門必須要高度重視高危行業(yè)已經(jīng)形成的系統(tǒng)性安全風(fēng)險，不斷舉一反三,從不同角度做好安全監(jiān)管工作，聯(lián)合各部門與社會各界一起共同推進(jìn)安全發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。
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