以指標體系為引領(lǐng)，努力建設(shè)更高水平的平安青海

鄧彩霞

平安是民生之需，穩(wěn)定是發(fā)展之基。經(jīng)過多年常抓不懈，青海省平安建設(shè)的法制化、社會化、信息化水平明顯提高，公眾的幸福感、安全感和滿意度逐年提升?！笆奈濉币?guī)劃開局之年，面對新形勢新任務(wù)新要求，如何在新的起點上推動平安青海建設(shè)向縱深發(fā)展，高起點謀劃建設(shè)一個更高水平的平安青海，是我們面臨的新目標、新任務(wù)和新挑戰(zhàn)。

一套合理的能準確反映客觀事實的考評指標體系被認為是考核評價工作的依據(jù)和基礎(chǔ)?？荚u指標體系構(gòu)建屬于頂層制度設(shè)計，是具體工作狀況的評價依據(jù)，具有重要的導(dǎo)向和激勵功能，要建設(shè)更高水平的平安青海，發(fā)揮指標體系的導(dǎo)向和引領(lǐng)作用不可或缺。近期，為了壓實主體責(zé)任，推動平安建設(shè)各項工作措施的落實，青海省擬出臺《青海省平安建設(shè)督導(dǎo)辦法》，通過在全省范圍內(nèi)開展督導(dǎo)工作，推動思路理念、制度機制、方法方式創(chuàng)新和任務(wù)措施落實，為建設(shè)新青海創(chuàng)造安全穩(wěn)定的社會環(huán)境。推動平安青海建設(shè)向縱深發(fā)展，督導(dǎo)工作勢在必行，而一套較為科學(xué)合理、全面客觀、行之有效的考評指標體系則是青海平安建設(shè)的“指揮棒”，能客觀反映青海社會平安狀況和平安建設(shè)工作成效，有力推動青海平安建設(shè)實踐活動向高水平進展。

考什么——平安青海建設(shè)指標體系的內(nèi)容

一套完善的考評指標體系至少應(yīng)包括六部分內(nèi)容：誰來考（考評主體）、考評誰（考評對象）、多久考一次（考評周期）、考什么（考評內(nèi)容）、怎么考（考評方法）、考后怎么用（考評結(jié)果），其中，最核心內(nèi)容便是考什么和怎么考的問題。多年來，在國家社會治安綜合治理戰(zhàn)略思想的引領(lǐng)下，平安創(chuàng)建的考評主要集中在治安評估上，圍繞治安防控和維穩(wěn)開展，主要考評治安防控能力、群眾安全感、發(fā)案率等指標。當(dāng)前，在總體國家安全觀的引領(lǐng)下，平安建設(shè)的考評不能僅局限于社會治安評估，其深度和廣度均應(yīng)進行拓展。平安建設(shè)是新時期社會治安綜合治理發(fā)展的必然要求，也是新形勢下加強社會管理綜合治理的重要舉措。平安建設(shè)的內(nèi)涵十分豐富，涉及面較廣，涵蓋了經(jīng)濟、政治、社會、文化、教育等多個領(lǐng)域，是大治安、大穩(wěn)定的真實寫照。因此，平安建設(shè)應(yīng)立足當(dāng)前的經(jīng)濟、政治、社會、文化現(xiàn)狀，旨在為國家長治久安、人民安居樂業(yè)提供良好的社會環(huán)境，實現(xiàn)公眾對整個社會關(guān)系狀態(tài)的穩(wěn)定化、秩序化、理性化、和諧化的品質(zhì)要求。

從平安的內(nèi)涵和外延看，平安有客觀性和主觀性兩類，平安的指標體系也應(yīng)該包含兩大體系，一類是客觀評價指標體系，通過表征社會安全狀態(tài)的一系列客觀統(tǒng)計指標來體現(xiàn)；另一類是居民對安全的主觀評價，就是通過調(diào)查居民對社會平安程度的主觀感受而得出的評價數(shù)值，即公眾安全感。公眾不僅是平安建設(shè)的最廣參與者、最大受益者，還是最終評判者。工作干得好不好，公眾最有發(fā)言權(quán)，平安不平安，公眾說了算，這就需要我們把評判的“表決器”交到公眾手里。

表征社會安全狀態(tài)的統(tǒng)計指標是眾多的。2015年十二屆全國人大常委會第十四次會議明確了總體國家安全觀的內(nèi)涵，提出堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，維護各領(lǐng)域國家安全，構(gòu)建國家安全體系，走中國特色國家安全道路。經(jīng)過多年的發(fā)展完善，國家安全體系已經(jīng)涵蓋了16種安全。不同地區(qū)平安考評的內(nèi)容和側(cè)重點是有差異的。2016年，習(xí)近平總書記在青?？疾鞎r指出，生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)是我國持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，青海最大的價值在生態(tài)、最大的責(zé)任在生態(tài)、最大的潛力也在生態(tài)，必須把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置來抓，要樹立生態(tài)價值理念，自覺擔(dān)負起保護三江源，保護“中華水塔”的重大責(zé)任。因此，對于青海而言，生態(tài)安全的維護與保障意義重大。

基于總體國家安全觀以及青海特殊省情，堅持按照“大平安”“大應(yīng)急”的理念，構(gòu)建“主客觀相結(jié)合、過程和結(jié)果并重”的“六位一體”的平安青海建設(shè)指標，其中客觀指標涵蓋政治安全、經(jīng)濟安全、社會安全、生態(tài)安全、文化安全；主觀指標即基于民眾主觀心理感受的公眾安全感。青海平安建設(shè)創(chuàng)建的應(yīng)該是一種長治久安、人民安居樂業(yè)的良好社會環(huán)境狀態(tài)，從而實現(xiàn)人們對整個社會關(guān)系的穩(wěn)定化、秩序化、理性化、和諧化的品質(zhì)要求。因此，平安青海建設(shè)指標應(yīng)該形成以政治系統(tǒng)安全穩(wěn)定為軸心，并連接以這一軸心輻射而形成的包含社會治安程度的穩(wěn)定狀況、生態(tài)環(huán)境的安全、社會環(huán)境秩序、社會經(jīng)濟秩序的規(guī)范程度以及民眾的安全感和對社會、公權(quán)力的信賴程度等方面的基本評價指標體系。若要明確掌握平安青海建設(shè)的具體狀況，還需要依據(jù)全覆蓋、可測量、正向激勵導(dǎo)向等原則將六項指標進行細化和標準量化，確定具體三級指標，最后采用專家評估，通過信息系統(tǒng)自動整合、抽取、加權(quán)計算，得出平安指數(shù)，運用平安指數(shù)來查漏補缺，建立考評體系動態(tài)修正完善機制，從而倒逼平安建設(shè)提質(zhì)增效。

怎么考——平安青海建設(shè)考評遵循的原則

（一）分類指導(dǎo)原則。統(tǒng)一評價體系是平安建設(shè)中最理想的評價方式，但地區(qū)差異決定了統(tǒng)一評價指標的不現(xiàn)實性，這就需要我們在不同地區(qū)采取不同的評價指標體系。青海社會治理已經(jīng)形成了城區(qū)、農(nóng)區(qū)、牧區(qū)“三種類型”的社會治理模式，對于平安青海建設(shè)而言，西寧都市圈、城鎮(zhèn)、農(nóng)牧區(qū)因其地域不同、社會發(fā)展程度不同，在考評中需要因地制宜，具體問題具體分析，要根據(jù)各地的經(jīng)濟社會發(fā)展的不同情況，采取分類指導(dǎo)、分層推進的方式，設(shè)置平安建設(shè)指標時要有所側(cè)重，有所創(chuàng)新。如在青海農(nóng)牧區(qū)，人口密度相對較低，在經(jīng)濟空間上活力不足、水平較低，但民族宗教和生態(tài)保護對社會安全與穩(wěn)定有著重要的影響，因此，要加大對這兩類指標的考核權(quán)重。西寧都市圈，由于人口分布相對集中于西寧海東兩地，這里的經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高，因此需要加大經(jīng)濟安全以及社會治安等的考核權(quán)重。農(nóng)牧區(qū)小城鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)體系中不可或缺的組成部分，是城鄉(xiāng)之間的關(guān)鍵節(jié)點，具有“半城半鄉(xiāng)”的雙重屬性，相較于西寧都市圈，青海農(nóng)牧區(qū)小城鎮(zhèn)居民少，城鎮(zhèn)規(guī)模小、輻射能力弱，規(guī)模性產(chǎn)業(yè)少，小手工業(yè)和商貿(mào)服務(wù)業(yè)較多，在與廣大農(nóng)牧區(qū)保持著密切聯(lián)系的同時，城市的特征在逐漸增強，因此小城鎮(zhèn)的平安建設(shè)指標又不同于城市和農(nóng)區(qū)、牧區(qū)。以上這些因素均需要在具體評價工作中予以重視和考量。

（二）縱向評比原則。為了解決考評體系地區(qū)差異的問題，除了遵循分類指導(dǎo)原則外，還需要考慮考評對象進行區(qū)域橫向比較的方式還是采用與自身上一年度縱向比較的方式。目前各地用的比較多的是橫向的不同地方之間的評比，然而，橫向評比的方式對一些經(jīng)濟社會發(fā)展慢、工作基礎(chǔ)弱的地方是不公平的，由于受客觀條件所限，這些地區(qū)雖做了很大努力，但短期內(nèi)安全狀況改善并不大，因此得分較低，而基礎(chǔ)好的地方安全狀況一直較好，持續(xù)名列前茅，這就導(dǎo)致無論落后者還是先進者，得分和排名都難改變的情況，考評也只會起到“獎優(yōu)罰劣”的負面懲罰效果，起不到“獎勤罰懶”的正面激勵導(dǎo)向作用。因此，需要采取縱向比較和分類指導(dǎo)相結(jié)合的方式進行考評。所有的地市、區(qū)縣間不再橫向比較，而是與自身上一年度進行縱向比較，力爭相較于上一年度有所改善，通過不同發(fā)展程度的地區(qū)采用不同的考評標準進行縱向比較，可以更大程度地減少地區(qū)差異因素對考評工作的影響，解決橫向比較時公信度低的問題，更好地保證考評結(jié)果的客觀性和公平性。

（三）結(jié)果和過程并重原則。傳統(tǒng)平安建設(shè)的考評多為“重結(jié)果、輕過程”，結(jié)果導(dǎo)向較為明顯，即考評結(jié)果與黨政主要領(lǐng)導(dǎo)政績掛鉤，“一票否決”或者“責(zé)任倒查”，結(jié)果運用于“獎優(yōu)罰劣”，考評體系被結(jié)果指標所主導(dǎo)，導(dǎo)致對于存在問題的解決關(guān)注度變?nèi)?，對現(xiàn)實問題解決的鞭策以及推動作用不明顯，其根本原因在于考評體系的設(shè)置結(jié)果導(dǎo)向過于嚴重?！捌桨病币馕吨Y(jié)果，而“創(chuàng)建”則意味著過程，考評必須做到二者并重，我們要通過設(shè)置過程考評與結(jié)果考評并重的考評指標體系。工作基礎(chǔ)較差的地市可以通過不斷加力創(chuàng)建過程來提升評價得分，工作基礎(chǔ)較好的地市亦不敢懈怠，否則得分可能被他人超越，如此，則對于先進地區(qū)和后進地區(qū)均能起到正面激勵作用。

（四）多元評價原則。當(dāng)前國內(nèi)考評平安建設(shè)工作績效，多采用以黨政機關(guān)為主導(dǎo)的內(nèi)部評價方式，以及以社會公眾為主導(dǎo)的社會評價方式。內(nèi)部評價主要是上級對下級平安創(chuàng)建工作績效進行考評，外部評價是通過社會公眾對社會安全感、對政法工作的滿意度、對行政執(zhí)法和管理服務(wù)的滿意度、平安創(chuàng)建工作的知曉率、參與率等指標進行測量。社會公眾的評價應(yīng)該是指標體系中的重要內(nèi)容，并且在具體評價中應(yīng)將公眾的安全感作為其他指標體系的系數(shù)和權(quán)重。媒體、企業(yè)、社會組織等主體對平安建設(shè)情況的評價也應(yīng)得到重視，并且應(yīng)增大社會評價的權(quán)重。第三方評估是對內(nèi)部評估的有益補充，因其獨立性、專業(yè)性、權(quán)威性等而具備一定的優(yōu)勢，因此，通過委托獨立第三方對平安青海創(chuàng)建工作績效進行評估，評價結(jié)果將更具有公正性、科學(xué)性和客觀性。

建設(shè)更高水平平安青海是青海省委十三屆九次全會提出的重大戰(zhàn)略舉措。平安青海建設(shè)需要一套考評指標體系發(fā)揮導(dǎo)向和引領(lǐng)功能。青海需要堅決貫徹總體國家安全觀，在多年社會治安綜合治理的基礎(chǔ)上，積極探索，形成具有自身特色的做法，推動和促進平安青海建設(shè)考評工作深入開展，為“中國之治”的優(yōu)勢增添青海力量。

（作者單位：青海省委黨校）