盧邁：為了農(nóng)村兒童吃上一頓熱乎飯

溫如軍

要把農(nóng)村兒童營(yíng)養(yǎng)改善作為一種基本公共服務(wù)來對(duì)待，將兒童利益最大化;中國(guó)應(yīng)該有一個(gè)《校餐法》，目前立法條件已經(jīng)成熟

2021年秋季，農(nóng)村兒童學(xué)生的膳食補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)再次提高，從4元提高到5元。

14年前，公益力量掀起一場(chǎng)讓農(nóng)村兒童吃上熱乎午餐的試驗(yàn)，最終推動(dòng)國(guó)家政策落地，讓4000多萬農(nóng)村兒童受益。

彼時(shí)，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)調(diào)研團(tuán)隊(duì)在廣西都安的一所小學(xué)進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)丶乃迣W(xué)校的學(xué)生只能以鹽水黃豆和米飯作為午餐。后續(xù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，寧夏、甘肅等其他省份欠發(fā)達(dá)地區(qū)也存在同樣的問題。

針對(duì)這個(gè)問題，該基金會(huì)在2007年與廣西壯族自治區(qū)教育廳簽訂了“廣西貧困地區(qū)寄宿制小學(xué)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善項(xiàng)目合作協(xié)議”，正式啟動(dòng)“貧困地區(qū)寄宿制小學(xué)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善”項(xiàng)目，旨在改善當(dāng)?shù)貎和臓I(yíng)養(yǎng)健康狀況，并通過膳食補(bǔ)助的對(duì)照試驗(yàn)，拿出數(shù)據(jù)為政策推廣提供基礎(chǔ)。

2011年，教育部會(huì)同財(cái)政部等15個(gè)部門啟動(dòng)實(shí)施了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃（以下簡(jiǎn)稱“營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”）。目前，全國(guó)共有29個(gè)省份1762個(gè)縣實(shí)施了營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃，受益學(xué)生達(dá)4060.82萬人。

在營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃實(shí)施十年之際，教育部委托中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)對(duì)這一計(jì)劃進(jìn)行了十周年調(diào)研評(píng)估。在這份“成績(jī)單”公布前夕，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)原副理事長(zhǎng)盧邁接受了《中國(guó)慈善家》的專訪。

作為營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃的推動(dòng)者之一，盧邁對(duì)這十年所取得的成果表示了欣慰，但欣慰的同時(shí)也不無遺憾：“應(yīng)該早幾年去做這件事，受益的人會(huì)更多！”

10年10厘米

《中國(guó)慈善家》：您個(gè)人如何評(píng)價(jià)農(nóng)村兒童營(yíng)養(yǎng)餐計(jì)劃開展十年的結(jié)果？

盧邁：學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃目前覆蓋了約4000萬名學(xué)生，其中約有2400萬人是原來的貧困縣學(xué)生。這個(gè)計(jì)劃配合了國(guó)家的脫貧攻堅(jiān)工作，為農(nóng)村學(xué)生改善營(yíng)養(yǎng)狀況起到了非常重要的作用。

中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)2006年開始著手調(diào)研，2007年開始試點(diǎn)。當(dāng)時(shí)我們和中國(guó)疾控中心一起對(duì)廣西河池市都安瑤族自治縣三只羊鄉(xiāng)三只羊小學(xué)和澄江鄉(xiāng)古山小學(xué)近1000名學(xué)生進(jìn)行監(jiān)測(cè)，，發(fā)現(xiàn)13歲的孩子身高相當(dāng)于城市10歲孩子的身高，差了整整3個(gè)年齡段。后來調(diào)研擴(kuò)大到全國(guó)，發(fā)現(xiàn)在同樣的年齡段，農(nóng)村和城市的差別很大，尤其是西南地區(qū)，身高差距達(dá)到10厘米。經(jīng)過這10年，我們欣喜地看到，受益農(nóng)村地區(qū)孩子的身高有非常明顯的增長(zhǎng)。

《中國(guó)慈善家》：身高問題和遺傳基因是不是也有一定關(guān)系？

盧邁：當(dāng)時(shí)有兩種看法：一種看法認(rèn)為，西南地區(qū)主要是基因問題，身高普遍偏低;另外一種看法認(rèn)為，營(yíng)養(yǎng)干預(yù)要早，只有孩子兩歲前干預(yù)才有效，兩歲以后的身高基本確定了。也有不少文獻(xiàn)認(rèn)為孩子在青春期會(huì)突然增長(zhǎng)，在這個(gè)時(shí)期干預(yù)也有效。

而我們的實(shí)踐證明，兒童營(yíng)養(yǎng)干預(yù)是有效的。兒童身高存在一個(gè)追趕性生長(zhǎng)，如果兒童營(yíng)養(yǎng)不良持續(xù)時(shí)間不長(zhǎng)，充足的飲食可以幫助他們快速生長(zhǎng)，追趕上來。實(shí)行營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃5年后的測(cè)評(píng)結(jié)果顯示，吃了營(yíng)養(yǎng)餐和原來不吃營(yíng)養(yǎng)餐時(shí)的數(shù)據(jù)對(duì)比，平均身高至少多增長(zhǎng)5厘米。最近10年的評(píng)估報(bào)告顯示，這一對(duì)比數(shù)據(jù)達(dá)到10厘米。這10年的經(jīng)驗(yàn)也證明，只要兒童吃飽飯，營(yíng)養(yǎng)基本均衡，身高情況是可以明顯改善的。

《中國(guó)慈善家》：除了對(duì)學(xué)生身高方面的影響，營(yíng)養(yǎng)餐還有哪些方面的效果？

盧邁：農(nóng)村和城市學(xué)生身體狀況存在的差距，憑肉眼是看不出來的，但研究統(tǒng)計(jì)后會(huì)發(fā)現(xiàn)，差別其實(shí)非常明顯。這種身體狀況的差別，直接導(dǎo)致其后發(fā)展能力的差別。

國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)都已證明，營(yíng)養(yǎng)干預(yù)的投資回報(bào)是非常高的。和其他減貧扶貧措施相比，投入產(chǎn)出比最高的就是營(yíng)養(yǎng)、免疫方面的干預(yù)，這在國(guó)際上已經(jīng)形成了共識(shí)。2006年我們開始調(diào)研的時(shí)候，世界銀行就指出，應(yīng)該把兒童營(yíng)養(yǎng)作為兒童發(fā)展的重心。人本身的能力和營(yíng)養(yǎng)狀況有直接關(guān)系，營(yíng)養(yǎng)狀況好，不光學(xué)習(xí)會(huì)好，疾病也會(huì)少，勞動(dòng)生產(chǎn)力會(huì)更高，在市場(chǎng)中取得收入的能力會(huì)增強(qiáng)。此外，學(xué)生能在學(xué)校吃上熱乎的飯菜，對(duì)他們的身心發(fā)育都有很大的幫助。

《中國(guó)慈善家》：營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃實(shí)施十年以來，您最滿意的一點(diǎn)是什么？

盧邁：十年里基本能夠保證食品安全、財(cái)務(wù)安全，這一點(diǎn)很不容易。三四千萬名學(xué)生吃的營(yíng)養(yǎng)餐，雖然其間也有過類似食物中毒的報(bào)道，但是后來查明多數(shù)還是心理上的，比如身體不好就覺得是食物中毒，也沒發(fā)生過特別嚴(yán)重的財(cái)務(wù)方面的問題。這個(gè)項(xiàng)目歷時(shí)10年，目前涉及十幾萬所農(nóng)村學(xué)校、十幾萬名校長(zhǎng)、八百多個(gè)縣的教育部門官員，能做到這一點(diǎn)很不容易。因?yàn)榇蠹叶贾溃@（食品安全和財(cái)務(wù)安全）是高壓線，不能碰，4塊錢一定要吃到孩子肚子里，好事要辦得更好。

現(xiàn)在讓我特別高興的是，農(nóng)村的孩子長(zhǎng)高了。現(xiàn)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村男孩和全國(guó)平均身高大約還差2厘米，而過去是差了10厘米。中國(guó)最近10年對(duì)兒童營(yíng)養(yǎng)干預(yù)的方式方法，也給其他發(fā)展中國(guó)家提供了非常好的借鑒。

《中國(guó)慈善家》：這十年如何保證食品安全和財(cái)務(wù)方面的安全？

盧邁：當(dāng)時(shí)試點(diǎn)的時(shí)候就要求有詳細(xì)的記賬。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府十分重視，由國(guó)務(wù)院副總理親自抓，一年開一兩次地方會(huì)議交流經(jīng)驗(yàn)，教育部全國(guó)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)辦也定期開會(huì)交流經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)還做了陽光校餐數(shù)據(jù)平臺(tái)，可以從網(wǎng)上直接監(jiān)測(cè)到學(xué)校，學(xué)生一天吃多少、花多少錢、熱量多大這些信息都是公開透明的。

另外，國(guó)家反腐過程中的各種巡視檢查也起了一定震懾作用?？梢哉f，政府的重視加上社會(huì)、媒體、家長(zhǎng)委員會(huì)、信息化手段的監(jiān)督形成了一道高壓線，涉及到的各方、各部門都知道這個(gè)高壓線是不能碰的，大家就是一心把孩子的營(yíng)養(yǎng)搞好，在這個(gè)問題上有高度共識(shí)。

《中國(guó)慈善家》：有不少聲音認(rèn)為，以目前物價(jià)水平，營(yíng)養(yǎng)餐4元（2021年秋季增加到5元）的標(biāo)準(zhǔn)太少了，起不到營(yíng)養(yǎng)改善作用，您怎么看？

盧邁：曾經(jīng)在一些地方也出現(xiàn)過這樣的問題，有些地方會(huì)減少供應(yīng)。另外一種情況是向?qū)W生家長(zhǎng)收取一定費(fèi)用，農(nóng)村兒童學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善并不是完全的免費(fèi)午餐，前者減量肯定是影響到學(xué)生的健康，后者如果向家長(zhǎng)收取費(fèi)用的比例越來越高，也會(huì)淡化國(guó)家對(duì)學(xué)生的關(guān)懷。我們?cè)?017年請(qǐng)釣魚臺(tái)大廚師在貴州學(xué)校做過飯，4元可以做到兩菜一湯，學(xué)生可以吃得很好，那時(shí)候每位學(xué)生4元標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)不是問題。還有人做過調(diào)研分析，在一些農(nóng)村一天食品支出就是4元，農(nóng)村的食材和勞動(dòng)力相對(duì)便宜一些。不過隨著物價(jià)的上漲，膳食補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該相應(yīng)提高，由每生每天4元提高至5元是很有必要的，能基本滿足餐費(fèi)需求。如果考慮到做飯的費(fèi)用，那么可能需要提高至每生每天6元。

《中國(guó)慈善家》：這10年有沒有遺憾的地方？

盧邁：這些事情如果做得再早一些就好了。我們經(jīng)常聽到有人說：“當(dāng)時(shí)有營(yíng)養(yǎng)餐，我上學(xué)的時(shí)候就不會(huì)餓肚子，或身體一定比現(xiàn)在更好?！爆F(xiàn)在看來，公共服務(wù)一定要覆蓋到農(nóng)村，農(nóng)民已經(jīng)給國(guó)家作出了多重貢獻(xiàn)，現(xiàn)在不能光講城市化。

營(yíng)養(yǎng)餐不應(yīng)市場(chǎng)化

《中國(guó)慈善家》：在學(xué)生營(yíng)養(yǎng)餐方面，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可以提高質(zhì)量嗎？

盧邁：我認(rèn)為，在學(xué)生的營(yíng)養(yǎng)餐方面，不能迷信市場(chǎng)，不能把責(zé)任交給市場(chǎng)，而是要把農(nóng)村兒童營(yíng)養(yǎng)改善作為一種基本公共服務(wù)來對(duì)待?，F(xiàn)在的問題是，原來的一些貧困地區(qū)，近年來收入水平雖然提高了，但財(cái)政花錢的地方很多，地方政府欠債也很多，所以他們不太愿意把錢花在長(zhǎng)遠(yuǎn)才能見效的事情上來。

但凡有一點(diǎn)機(jī)會(huì)和利益，就會(huì)有人圍著想辦法。我們?cè)诟拭C某縣考察時(shí)，學(xué)校給學(xué)生發(fā)牛奶面包代替熱飯菜，還專門做了一個(gè)“周食譜”，今天是沙琪瑪，明天是牛奶面包。我跟他們說，這樣做不好。結(jié)果我們回到北京后，那位供應(yīng)商也追到了北京，給我們送了兩箱蘋果。他為什么這么熱心地追到北京，大家都心知肚明。

最近，河南省封丘縣趙崗鎮(zhèn)戚城中學(xué)30多名學(xué)生吃了學(xué)校的營(yíng)養(yǎng)午餐之后，出現(xiàn)嘔吐、拉肚子現(xiàn)象。封丘不是農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃國(guó)家試點(diǎn)縣之一，而是地方試點(diǎn)縣，中央財(cái)政采用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式對(duì)其予以資金上的支持，標(biāo)準(zhǔn)是每生每天2元。不過，戚城中學(xué)的午餐并不是由學(xué)校食堂供應(yīng)，而是由餐廳承包公司供餐的，這實(shí)際上是利潤(rùn)導(dǎo)向的模式。

國(guó)家項(xiàng)目縣基本上沒有發(fā)生過食品安全問題。我建議擴(kuò)大國(guó)家試點(diǎn)范圍，以學(xué)校食堂供餐替代校外供餐。一方面能保證食品安全。農(nóng)村學(xué)校食堂里的炊事員很多是當(dāng)?shù)卮迕瘢行┦菍W(xué)生家長(zhǎng)，他們?cè)趯W(xué)校食堂做飯并不是單純?yōu)榱藪赍X，而是帶著愛心在工作的。

另一方面學(xué)校食堂供餐也能有效降低成本。這是因?yàn)闋I(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃的實(shí)施地在農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的距離往往較遠(yuǎn)，集中供餐的成本反而會(huì)更高。要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校建食堂，在村級(jí)學(xué)校建伙房，首先要落實(shí)的就是學(xué)校做飯的錢，解決炊事員工資和水、電、煤費(fèi)的問題，這部分費(fèi)用需要地方財(cái)政來承擔(dān)。

國(guó)家每年拿出200多億元來改善學(xué)生的營(yíng)養(yǎng)餐，這200多億元讓很多人的哈喇子流出來了。把營(yíng)養(yǎng)餐交給市場(chǎng)，減少自己的責(zé)任，帶來的結(jié)果就是錢沒有花在刀刃上，效果并不好。

過去國(guó)家都讓學(xué)校自己辦食堂，后來開展了市場(chǎng)化改革后，很多學(xué)校食堂也都外包了出去。管理者錯(cuò)誤地認(rèn)為，只有市場(chǎng)才能有效率，才能解決問題。其實(shí)，學(xué)校自己做飯是最省錢的，也是最能保證質(zhì)量的。但在有些地方，為了減少自己的麻煩，還是交給了市場(chǎng)。營(yíng)養(yǎng)餐成為國(guó)家政策后，有些地方就用國(guó)家補(bǔ)貼的錢做早餐，做做樣子，但午餐還是承包出去，兩套廚師人馬，還稱之為市場(chǎng)和公共服務(wù)并存。我們?cè)谠颇峡吹竭^這種現(xiàn)象。

這是一個(gè)非常不好的現(xiàn)象，完全是資源的浪費(fèi)，也達(dá)不到改善學(xué)生營(yíng)養(yǎng)的效果，至少來說沒有將孩子的利益最大化。

《中國(guó)慈善家》：用快餐代替營(yíng)養(yǎng)餐，這種現(xiàn)象普遍嗎？

盧邁：我們?cè)O(jiān)測(cè)100個(gè)縣，對(duì)其營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)比，發(fā)現(xiàn)甘肅某縣只是給孩子提供學(xué)生牛奶，加上一塊點(diǎn)心，稱之為課間餐，這些快餐營(yíng)養(yǎng)價(jià)值并不高。這個(gè)縣在他們的工業(yè)園區(qū)還設(shè)了一個(gè)廠，專門做這些快餐的包裝，分包給孩子供餐，這樣算下來，30%左右的錢都花在包裝運(yùn)輸上。那些食品都達(dá)不到國(guó)家要求的蛋白質(zhì)、脂肪等指標(biāo)。目前大約還有百分之二十多的學(xué)校是用面包加餐來代替營(yíng)養(yǎng)餐，尤其是在學(xué)生比較少的學(xué)校，這個(gè)問題比較突出。

《中國(guó)慈善家》：對(duì)于一些偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)生比較少的學(xué)校，建食堂可能比較困難，如何解決這個(gè)問題？

盧邁：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)?？梢越ㄊ程?，在村級(jí)學(xué)校不需要建食堂，完全可以建一個(gè)伙房，飯做好拿到教室里吃就行了，在湖南很多地方就是這么做的，效果非常好。但偏偏有些地方就不去做，主要是嫌麻煩。

按照相關(guān)的要求，100個(gè)學(xué)生至少配一個(gè)炊事員，這樣超過100人的學(xué)校沒有問題。但只有二三十名學(xué)生的學(xué)校，他們就覺得花這個(gè)錢不劃算。其實(shí)在那些貧困地區(qū)，請(qǐng)個(gè)做飯的炊事員成本很低，并不是一件超出承受能力的難事，關(guān)鍵還是他們對(duì)這個(gè)問題的重視程度不夠。

國(guó)家規(guī)定了每個(gè)學(xué)生每餐4元的標(biāo)準(zhǔn)（2021年秋季增加到5元），要求非常明確，這4元錢一定要吃到孩子肚子里。做飯請(qǐng)廚師的錢是要地方政府出的，省、市、縣如果都不想出這部分錢，或者大家都推諉的話，就沒法建食堂或者伙房。其實(shí)，如果地方政府和學(xué)校實(shí)在有困難，企業(yè)或社會(huì)力量可以介入（這在四川有很好的案例），但政府必須要有積極性。

不管是企業(yè)還是社會(huì)力量介入，都是公益性質(zhì)的，不要想著有什么回報(bào)，一定要以孩子吃上熱飯為目的。在一些農(nóng)村的偏遠(yuǎn)地區(qū)，吃上一頓熱飯，對(duì)孩子來說不光是為了保證營(yíng)養(yǎng)，還會(huì)帶來愉悅的心情，對(duì)孩子的身心健康發(fā)展都有幫助。

立法條件已成熟

《中國(guó)慈善家》：如何進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃，您有什么建議？

盧邁：首先是希望用法律形式固定下來。

其次，應(yīng)該有一個(gè)調(diào)價(jià)機(jī)制，根據(jù)國(guó)家物價(jià)變化的情況對(duì)補(bǔ)貼金額做出動(dòng)態(tài)調(diào)整。現(xiàn)在的做法是，教育部認(rèn)為該調(diào)了，經(jīng)過評(píng)估后跟財(cái)政部協(xié)商才進(jìn)行調(diào)整。今后，最好要有一個(gè)機(jī)制確定下來。

第三，資金要有保障。還是要把加餐變成熱餐，建食堂或伙房，讓孩子吃上熱飯。

第四，目前國(guó)家學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善覆蓋的是834個(gè)相對(duì)貧困的縣，但這個(gè)劃分并不太標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)在脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)完成了，還是要看農(nóng)村學(xué)生比較多的地方，比如說廣西、云南等，國(guó)家的覆蓋面應(yīng)該適當(dāng)擴(kuò)大一些。

第五，營(yíng)養(yǎng)校餐要真的講營(yíng)養(yǎng)，要提高校餐的質(zhì)量，在這方面還是有空間的。

《中國(guó)慈善家》：您說用法律形式固定下來，具體應(yīng)該怎么做？

盧邁：營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃已經(jīng)試點(diǎn)10年了，應(yīng)該有一部法律來進(jìn)行規(guī)范。在印度有類似的法律。中國(guó)應(yīng)該有一個(gè)《校餐法》，來規(guī)定各級(jí)政府的責(zé)任，而現(xiàn)在更多的是靠行政命令、典型帶動(dòng)，但有些地方不做不學(xué)，你也真的沒有辦法。所以，不能靠自覺，一定要靠法律。

中國(guó)在營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃方面已經(jīng)有了10年的經(jīng)驗(yàn)，并且取得了很好的效果，通過法律進(jìn)一步固定下來，更有利于在全社會(huì)取得共識(shí)，讓大家真正對(duì)孩子的營(yíng)養(yǎng)問題重視起來。相關(guān)的專家也在各種場(chǎng)合呼吁過，教育部也認(rèn)為立法時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。但現(xiàn)在立法工作還沒有提上議事日程。

基金會(huì)《農(nóng)村學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善進(jìn)展（5周年）》報(bào)告指出，共有29個(gè)省份的1590個(gè)縣實(shí)施營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃，覆蓋學(xué)校13.4萬所，受益學(xué)生總數(shù)達(dá)3600多萬人，中央財(cái)政累計(jì)安排資金1591億元。

盧邁與海東市某幼兒園小朋友在一起讀書。

左圖：廣西都安一所學(xué)校食堂工作人員在準(zhǔn)備飯菜。

右圖：基金會(huì)正在一所小學(xué)對(duì)學(xué)生進(jìn)行身高體重測(cè)試。

右頁上圖：2006年，基金會(huì)調(diào)研學(xué)生營(yíng)養(yǎng)狀況中，看到一所寄宿學(xué)校只能為學(xué)生提供鹽水黃豆和米飯作為午餐。

右頁下圖：為了省事，一些地方用“學(xué)生奶”代替營(yíng)養(yǎng)餐。