民生實(shí)事代表票決制：人大踐行全過(guò)程人民民主的浙江“金名片”

賀偉軍

習(xí)近平總書記關(guān)于全過(guò)程人民民主的重大理念，為推進(jìn)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治提供了根本遵循。近年來(lái)，浙江在市縣鄉(xiāng)層面全面推行“民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”，追根溯源，就是發(fā)端于習(xí)近平總書記在浙江工作時(shí)提出的“為民辦實(shí)事”長(zhǎng)效機(jī)制。“票決制”借助人民代表大會(huì)制度平臺(tái)的載體優(yōu)勢(shì)，抓住了群眾關(guān)切的“關(guān)鍵小事”，使民生實(shí)事項(xiàng)目由原先“政府部門自己定自己辦”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭罕娞?、代表決、政府辦、人大評(píng)”，實(shí)現(xiàn)政府決策與群眾需求的精準(zhǔn)對(duì)接、高度融合、全過(guò)程貫通，真正把人民群眾所需、所盼、所憂之事辦實(shí)辦好?！捌睕Q制”就是“為民辦實(shí)事”長(zhǎng)效機(jī)制的升級(jí)版，是以人民為中心發(fā)展思想的具體實(shí)踐，是發(fā)展全過(guò)程人民民主的最好詮釋和鮮活載體。

注重依法行權(quán)，提高民主議決的法定性

習(xí)近平總書記指出，“社會(huì)主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實(shí)踐”。全過(guò)程人民民主是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治區(qū)別于西方形形色色資產(chǎn)階級(jí)民主的顯著特征，它是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。就民主實(shí)踐各環(huán)節(jié)的連續(xù)性而言，全過(guò)程人民民主保障人民依法實(shí)現(xiàn)民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。從“票決制”貫穿整個(gè)民主實(shí)踐的過(guò)程看，它涵蓋了民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等各個(gè)要素，即使沒(méi)有民主選舉的內(nèi)容，但在形式上采取差額票決的形式實(shí)現(xiàn)人大議決的結(jié)果，具有類選舉特質(zhì)，契合了新時(shí)代對(duì)人民民主的現(xiàn)實(shí)操作需求。從“票決制”工作的本質(zhì)屬性看，它首先是人大行使重大事項(xiàng)討論決定權(quán)的一種形式，使其更加具體化，對(duì)政府?dāng)M實(shí)施的重大民生實(shí)事以票決形成決議決定的方式予以確認(rèn)，賦予相應(yīng)的法定效力，具有政府和社會(huì)一體遵循、確保項(xiàng)目全面實(shí)施的強(qiáng)制性和約束力。也就是說(shuō)，“票決制”以人大行使決定權(quán)的方式賦予民生實(shí)事項(xiàng)目以法定效力。經(jīng)過(guò)人大票決的項(xiàng)目，就產(chǎn)生了法律意義上的強(qiáng)制力，政府及有關(guān)部門在相應(yīng)時(shí)限內(nèi)（一般為本年度）實(shí)施到位。這種通過(guò)票決賦予民生實(shí)事項(xiàng)目法定效力的方式，集中體現(xiàn)了人大行權(quán)的法定性，也彰顯了人大議決的強(qiáng)制性。

注重多方醞釀，提高民主協(xié)商的柔韌性

馬克思和恩格斯指出，“民主是什么呢？它必須具備一定的意義，否則它就不能存在。因此全部問(wèn)題在于確定民主的真正意義”。習(xí)近平總書記提出“四個(gè)要看、四個(gè)更要看”，尤其強(qiáng)調(diào)“如果人民只有在投票時(shí)被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期，只有競(jìng)選時(shí)聆聽天花亂墜的口號(hào)、競(jìng)選后就毫無(wú)發(fā)言權(quán)，只有拉票時(shí)受寵、選舉后就被冷落，這樣的民主不是真正的民主?！?。“票決制”的程序設(shè)計(jì)，為人民群眾參與公共決策和監(jiān)督公共事務(wù)提供了制度載體，為民意介入公共決策提供了可行路徑。這種制度設(shè)計(jì)，既有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)行票決民主的內(nèi)涵，又兼容社會(huì)主義協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)，把票決結(jié)果的剛性與協(xié)商過(guò)程的柔性很好地結(jié)合起來(lái)，改變了以往政府民生實(shí)事項(xiàng)目由政府單方拍板決定的狀況，充分體現(xiàn)了民情民意，實(shí)現(xiàn)了多元利益的權(quán)衡和整合。從目前各地的做法來(lái)看，“票決制”充分體現(xiàn)了民主協(xié)商的真諦。票決項(xiàng)目的甄選，經(jīng)“幾上幾下”的過(guò)程，把群眾真正急需解決的民生問(wèn)題反映上來(lái)，“有事好商量，眾人的事由眾人商量”，特別是借助互聯(lián)網(wǎng)渠道采取無(wú)議題、海選式的征集方式，最大程度匯聚民意，真正把群眾急難愁盼的問(wèn)題擺在優(yōu)先辦理的位置，為實(shí)現(xiàn)民主全鏈條化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，人大代表自始至終參與其中，人民群眾可以通過(guò)人大代表會(huì)前走訪、公告票決結(jié)果、公示項(xiàng)目進(jìn)展等方式，加強(qiáng)與有關(guān)方面協(xié)商共建，推進(jìn)了對(duì)民生實(shí)事的落實(shí)。

注重程序設(shè)計(jì)，提高民主決策的科學(xué)性

馬克思在《黑格爾法哲學(xué)批判》中指出，“在民主制中，國(guó)家制度本身只表現(xiàn)為一種規(guī)定，即人民的自我規(guī)定”。人民是國(guó)家制度的主體性力量，這就是以人民為中心發(fā)展思想的理論源泉。而實(shí)現(xiàn)以人民為中心這一根本目的、確認(rèn)人民當(dāng)家作主這一根本保證的國(guó)家根本政治制度，就是人民代表大會(huì)制度?！捌睕Q制”集中體現(xiàn)了人民代表大會(huì)制度的全過(guò)程人民民主價(jià)值，巧妙地將民生實(shí)事項(xiàng)目的選定、決議、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等諸多環(huán)節(jié)引入到人民代表大會(huì)制度軌道上來(lái)，是對(duì)人民民主而不是其他民主制度的一種具體演繹，契合馬克思所講的“民主的價(jià)值屬性”，回應(yīng)了人民主體對(duì)參與決策的現(xiàn)實(shí)需求。這對(duì)于充分發(fā)揮人民代表大會(huì)這一民主主渠道作用，以“看得見(jiàn)、摸得著、可參與”的方式，詮釋最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主真諦，具有十分重要的實(shí)踐意義?！捌睕Q制”的核心理念在于“還權(quán)于民”，政府民生實(shí)事項(xiàng)目的征集和篩選由全民參與、實(shí)施項(xiàng)目由代表票決確定、實(shí)施過(guò)程由代表跟蹤監(jiān)督、完成結(jié)果由代表民主評(píng)議，從而擴(kuò)大公民有序政治參與，實(shí)現(xiàn)由“為民作主”向“由民作主”轉(zhuǎn)變。實(shí)踐中，通過(guò)人代會(huì)前后的意見(jiàn)征詢會(huì)、論證會(huì)或辯論會(huì)，人代會(huì)期間的代表集中審議，使政府意見(jiàn)與代表呼聲形成最大公約數(shù)。這種由人民選出的人大代表對(duì)民生實(shí)事項(xiàng)目進(jìn)行票決的方式，最大程度體現(xiàn)了以民為本的執(zhí)政理念，也最大程度集中匯聚了民意?！捌睕Q制”最為明顯的特征，就是通過(guò)人大職權(quán)的綜合行使最大程度保障公共決策的科學(xué)性。它是在人大制度框架內(nèi)，在遵循既有相關(guān)法律和制度規(guī)定基礎(chǔ)上進(jìn)行的增量變革，是對(duì)現(xiàn)行地方組織法、監(jiān)督法、代表法等法律要求的制度性補(bǔ)充和程序性完善，應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的載體予以確認(rèn)?！捌睕Q制”始終立足于人大法定職能，把行使決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，充分發(fā)揮人大代表作用，真正把人大決定工作做實(shí)、把人大監(jiān)督工作做深、把人大代表工作做活，形成了人大綜合行權(quán)的集成效應(yīng)。

注重閉環(huán)管理，提高民主監(jiān)督的實(shí)效性

習(xí)近平總書記指出，“人民代表大會(huì)制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求，就是任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督”?！捌睕Q制”名為票決，然而票決出民生實(shí)事只是程序上完成項(xiàng)目確定，要真正落地見(jiàn)效必須發(fā)揮好人大的監(jiān)督職能作用，重中之重是做好“實(shí)施篇”的文章。因此，必須堅(jiān)持“把好事辦實(shí)、把實(shí)事辦好”的目標(biāo)導(dǎo)向，堅(jiān)持“督要督準(zhǔn)、督有力度”的效果導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)全過(guò)程監(jiān)督、閉環(huán)式管理，正視現(xiàn)有人大力量難以覆蓋所有政府性投資項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)，把握好人大監(jiān)督覆蓋面廣與監(jiān)督力量有限的矛盾，選取重大民生實(shí)事開展監(jiān)督以縮小監(jiān)督管徑，以小博大，精準(zhǔn)發(fā)力，強(qiáng)化人大依法監(jiān)督、精準(zhǔn)監(jiān)督、有效監(jiān)督，賦予人大監(jiān)督更加豐富的法治內(nèi)涵、更加務(wù)實(shí)的運(yùn)行價(jià)值和更加廣泛的社會(huì)效應(yīng)，從而達(dá)到“四兩撥千斤”的功效，避免那些華而不實(shí)、勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭薄罢?jī)工程”。人大代表是人民代表大會(huì)的主體，也是推動(dòng)“票決制”的主體力量?！捌睕Q制”的實(shí)施，只有有效激發(fā)了人大代表依法履職、主動(dòng)履職、常態(tài)化履職的熱情，才具有持久的生命力。從監(jiān)督環(huán)節(jié)上來(lái)說(shuō)，無(wú)論是方案制定、活動(dòng)組織，還是建議提出、整改反饋等等，都具有很強(qiáng)的過(guò)程性，代表全程參與其中。同時(shí)，“票決制”也為代表閉會(huì)期間有效履職搭建了平臺(tái)，使代表活動(dòng)有了實(shí)質(zhì)性載體，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目“事事有監(jiān)督”，進(jìn)度“步步有標(biāo)準(zhǔn)”，代表“人人有任務(wù)”，使人大監(jiān)督變“事后跟進(jìn)”為“全程參與”，監(jiān)督實(shí)效更上一個(gè)層次。

注重跟蹤問(wèn)效，提高民主評(píng)價(jià)的權(quán)威性

習(xí)近平總書記指出，“檢驗(yàn)我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實(shí)惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權(quán)益是否真正得到了保障”，要“把人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量一切工作得失的根本標(biāo)準(zhǔn)”。人大履職行權(quán)的成效，最終體現(xiàn)在人民群眾對(duì)黨和政府工作的滿意程度?！捌睕Q制”貫穿了黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行、公眾參與的權(quán)力運(yùn)行設(shè)計(jì)理念，用法治思維構(gòu)建新型的基層治理體系，用法治方式規(guī)范基層治理主體關(guān)系，使黨委、人大、政府的角色定位更加明確，職責(zé)邊界和事權(quán)劃分更加清晰。實(shí)踐證明，“票決制”實(shí)施情況的評(píng)價(jià)，必須與現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制、提升基層治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要相適應(yīng)并深度嵌入，才能更加有效管用。黨委加強(qiáng)對(duì)“票決制”工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到“票決制”實(shí)施的全過(guò)程各方面，是做好票決制工作的根本保證。黨委要把“票決制”工作納入重要議事日程，經(jīng)常聽取人大、政府及有關(guān)部門實(shí)施情況匯報(bào)，全面統(tǒng)籌、全程把關(guān)、全維指導(dǎo)，及時(shí)解決“票決制”實(shí)施中遇到的重大問(wèn)題。對(duì)于滿意度測(cè)評(píng)結(jié)果的運(yùn)用，人大須報(bào)同級(jí)黨委，并納入黨政年度工作考核，從而提高結(jié)果運(yùn)用的疊加效應(yīng)。對(duì)未能如期完成的民生實(shí)事項(xiàng)目，政府應(yīng)向人大代表作出解釋與說(shuō)明。對(duì)執(zhí)行不力造成嚴(yán)重后果的，人大應(yīng)當(dāng)通過(guò)詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等方式強(qiáng)化監(jiān)督，還可引入第三方評(píng)估，以數(shù)據(jù)監(jiān)督、以事實(shí)說(shuō)話，提高民主評(píng)價(jià)的客觀性、權(quán)威性。

注重綜合集成，提高民主溝通的系統(tǒng)性

當(dāng)前，浙江正以數(shù)字化改革為牽引撬動(dòng)各領(lǐng)域全面深化改革。各級(jí)人大要緊跟數(shù)字化改革步伐，運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)、數(shù)字化思維、數(shù)字化認(rèn)知，對(duì)“票決制”工作進(jìn)行制度機(jī)制、方式流程、手段工具的全方位、系統(tǒng)性重塑。緊扣人大核心業(yè)務(wù)和人大代表依法履職兩大核心，依托全省統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)用支撐平臺(tái)和公共數(shù)據(jù)資源體系，建立和完善人大公共數(shù)據(jù)資源庫(kù)、多跨應(yīng)用場(chǎng)景和工作運(yùn)行機(jī)制，以“票決制”的數(shù)字化革新成果為打造“數(shù)字賦能、高效協(xié)同、整體智治”的數(shù)字人大2.0版提供樣板。建立“票決制”信息化應(yīng)用系統(tǒng)，在試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，探索開展全省應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，為“票決制”三個(gè)階段六個(gè)環(huán)節(jié)的工作提供數(shù)字化支撐，建立全省民生實(shí)事項(xiàng)目庫(kù)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全周期的規(guī)范化管理，推進(jìn)全省項(xiàng)目數(shù)據(jù)歸集共享，通過(guò)連年滾動(dòng)實(shí)施，積極回應(yīng)群眾訴求。加快推進(jìn)民生實(shí)事項(xiàng)目征集初定、審議票決、監(jiān)督評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)工作數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、場(chǎng)景化，人大代表可通過(guò)系統(tǒng)實(shí)時(shí)了解項(xiàng)目進(jìn)展情況、開展在線監(jiān)督、提出監(jiān)督意見(jiàn)，人民群眾可以快捷反映民生實(shí)事實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題，項(xiàng)目實(shí)施部門可以在線反饋意見(jiàn)處理情況，形成線上全流程管理閉環(huán)，全維度暢通民主溝通渠道。

注重總結(jié)提升，提高民主管理的法治性

經(jīng)過(guò)近年來(lái)的全面推行和探索實(shí)踐，各地在民生實(shí)事項(xiàng)目票決制工作上都形成了一些較為成熟的運(yùn)行機(jī)制，應(yīng)適時(shí)進(jìn)行全面系統(tǒng)的迭代升級(jí)。一方面，建議省市級(jí)人大從立法角度把這些經(jīng)驗(yàn)成果予以固化，為“票決制”工作提供堅(jiān)強(qiáng)法制保障，更好地保障“票決制”工作成效。目前這項(xiàng)立法已經(jīng)納入浙江省十三屆人大及其常委會(huì)立法調(diào)研庫(kù)，期待法規(guī)的出臺(tái)對(duì)于進(jìn)一步全面規(guī)范提升我省各級(jí)人大民生實(shí)事項(xiàng)目票決制工作起到很好的規(guī)范引領(lǐng)作用。另一方面，要提升人大代表和人民群眾對(duì)“票決制”工作的參與感和體驗(yàn)度，從“用戶體驗(yàn)”的角度來(lái)優(yōu)化民生實(shí)事項(xiàng)目的征集系統(tǒng)和終端設(shè)計(jì)，讓更多人大代表尤其是人民群眾參與到對(duì)實(shí)事項(xiàng)目的征集篩選中來(lái)，最大限度體現(xiàn)民意訴求。同時(shí)，適當(dāng)延伸“票決制”的運(yùn)用，不僅局限于通過(guò)人代會(huì)票決的方式來(lái)辦民生實(shí)事，而是堅(jiān)持發(fā)散性思維，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算技術(shù)，把甄選、監(jiān)督、評(píng)價(jià)民生實(shí)事這一系統(tǒng)方法逐步集約化、模塊化、常態(tài)化，短平快擴(kuò)大深入到更多的政府治理、社區(qū)治理、鄉(xiāng)村治理的具體實(shí)踐中，提高治理法治化水平。

（作者系浙江省人大常委會(huì)辦公廳會(huì)議處處長(zhǎng)、浙江省人大工作研究會(huì)理事）