“格拉斯哥”之后，各種博弈仍在繼續(xù)

王煜　高曼

2021年2月7日，人們走過美國芝加哥的積雪。當日，寒潮侵襲芝加哥地區(qū)，風寒指數(shù)達零下20 攝氏度至零下25攝氏度。

2021年的格拉斯哥氣候峰會被認為是達成了全球應對氣候變化領域的重大突破，新的能源轉換目標被提出，“去煤”被列入各國的氣候行動議程。

從化石能源向清潔能源的轉變，是否能順利開展？不同種類的國家又面臨著怎樣的現(xiàn)實挑戰(zhàn)？

發(fā)達國家爭奪領導權

包括美國、歐盟在內的發(fā)達國家最終在《格拉斯哥氣候協(xié)議》上簽字;尤其是在此之前的11月10日，中國與美國發(fā)布《中美關于在21世紀20年代強化氣候行動的格拉斯哥聯(lián)合宣言》，美國展現(xiàn)出在氣候變化議題上愿意與中國合作的姿態(tài)，這似乎給全球應對氣候變化的前景增添了一抹亮色。那么，發(fā)達國家是否會真誠地落實本次以及歷屆氣候峰會達成的系列協(xié)議？

“大國可以通過競爭與合作推動全球應對氣候變化的共識和行動，實現(xiàn)全球氣候治理，但是也有可能陷入領導力之爭，對全球氣候治理造成損害。這取決于主要大國更多是出于個體理性還是集體理性的邏輯參與全球氣候治理?！鄙虾Ｉ鐣茖W院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所助理研究員周偉鐸向《新民周刊》記者表示。

在他看來，格拉斯哥氣候峰會上美、歐兩大經(jīng)濟體的表態(tài)確實起到了為全球提振信心、凝聚力量的作用。與此同時，美歐雙方存在明顯的氣候博弈。

自1990年，國際社會在聯(lián)合國框架下啟動關于應對氣候變化的談判和隨后《聯(lián)合國氣候變化框架公約》簽署之后，美歐兩大經(jīng)濟體就開始作為全球氣候治理的領導者，圍繞氣候領導力展開博弈。

“當前，美國拜登政府通過構建雙邊、小多邊和多邊機制，提出倡議，組建聯(lián)盟，力圖重建自身的國際影響力。”周偉鐸說。例如，在美國主辦的“領導人氣候峰會”上，拜登提出了美國溫室氣體排放到2030年比2005年減少50%-52%水平的新目標，并推動日本、加拿大、英國提出了新的減排目標。美國還推出旨在支持發(fā)展中國家實現(xiàn)凈零目標的“全球氣候雄心倡議”，推出由美國和加拿大主導的國際組織“綠色政府倡議”，與重要的油氣生產(chǎn)國形成“凈零生產(chǎn)論壇”，與印度建立2030年美印氣候和清潔能源議程伙伴關系，支持拉丁美洲和加勒比海地區(qū)國家的清潔能源發(fā)展，發(fā)起包括澳大利亞、博茨瓦納、加拿大和秘魯在內的能源資源治理倡議，加入或創(chuàng)建新能源汽車、小型模塊化反應堆等具體行業(yè)或技術的相關國際聯(lián)盟等。

另一方面，歐盟以《歐洲綠色協(xié)議》為框架打造零碳歐洲，將“氣候中和”作為展示歐盟普世價值體系的重要抓手。2019年12月發(fā)布的該協(xié)議提出：歐盟力爭到2050年成為世界第一個氣候中和的大洲。

西方國家倡導并極力推廣一系列所謂普世價值觀，包括民主、人權、法治、自由貿易，以及自由市場經(jīng)濟等，這被視為西方主導的全球秩序的基石，但是這套普世價值觀正在遭受來自歐盟內部及其他國家的質疑。當前，綠黨在歐洲議會、德國、法國、英國、芬蘭和愛爾蘭等都是重要的黨團，積極應對氣候變化作為“政治正確”的價值觀，具有強大的民意基礎。歐盟推出《歐洲綠色協(xié)議》，體現(xiàn)了其希望再次領導全球氣候治理的訴求，該協(xié)議將成為歐盟增強內部凝聚力的共同行動綱領

同時，《歐洲綠色協(xié)議》將加大減排力度，有助于歐盟達到《巴黎協(xié)定》履約目標，保持或提升歐盟在全球氣候變化治理中的領導力。

美國在特朗普政府時期，一度放棄了全球氣候治理的領導權，歐盟與中國密切合作，共同發(fā)揮全球氣候領導力。而隨著美國重返《巴黎協(xié)定》，并重新發(fā)揮氣候領導力，歐盟需要適應美國的氣候戰(zhàn)略，而歐盟傳統(tǒng)的全球氣候領導力有可能被削弱。同時，美國和歐盟在對中國等國的清潔技術投資方面存在競爭關系。

發(fā)達國家之間的在氣候領導權上的爭奪，可能導致他們?yōu)榱藢崿F(xiàn)各自利益而將人類共同利益置于次要地位的局面，這是全球應對氣候變化面臨的一大挑戰(zhàn)。

發(fā)展中國家情況各異

在《格拉斯哥氣候協(xié)議》進入投票前的最后一刻，印度方面“戲劇性地”提出要將“逐步淘汰”（phase out）煤炭修改為“逐步減少”（phase down）。這一臨時“變卦”行為讓大會主席夏爾馬“幾乎要哭了”。不過，這個變化得到了中國的支持，最終得以在協(xié)議中確認。

“對發(fā)展中國家來說，我們應該根據(jù)實際情況來制定各國應對氣候變化的目標。有的時候定的目標可能看上去沒那么高，但可以落實得更好一些?！敝軅ヨI向《新民周刊》記者表示。

目前，全球前三大碳排放國分別為中國、美國、印度。不過，若以“人均碳排放量”衡量，美國在此領域的數(shù)值接近全球平均水平的3倍、印度的7倍。印度約占全球人口的17.7%，但其碳排放量占全球總排放量的5%左右。

2021年11月1日，印度總理莫迪出席了格拉斯哥氣候峰會開幕式，并承諾印度將于2070年前實現(xiàn)凈零排放目標。這比英國、美國、澳大利亞等國承諾的2050年晚20年，也比中國、俄羅斯和沙特阿拉伯承諾的2060年晚10年。盡管這樣的承諾附加了“需要獲取一定額度的資金援助”的條件，這仍是印度首次對氣候變化所做貢獻設定期限。

印度面臨的“去煤化任務”十分艱巨：一方面，印度的空氣污染問題很嚴重，降低煤炭的使用與其國內民生息息相關而更顯迫切;另一方面，該國的工業(yè)化程度還較低，煤炭作為成本低廉的能源，不可能很快被停用。

非洲的發(fā)展中國家也在“去煤化”上挑戰(zhàn)重重。盡管非洲整體溫室氣體排放僅占全球的2.73%，卻生活著13億人口，仍有約一半的居民無法接入穩(wěn)定的電力。當?shù)毓I(yè)發(fā)展方興未艾，而全球的氣候行動要求各國盡快脫離使用化石能源，這對非洲當?shù)氐陌l(fā)展和轉型帶來了難題。

同時，非洲國家也是遭受氣候變化沖擊最嚴重的地區(qū)之一。由于短期內減排行動尚不足以減緩全球升溫，海平面上升、極端天氣增多、陸地升溫將持續(xù)沖擊非洲沿海和內陸地區(qū)的居民。因此，大部分非洲國家都希望敦促主要排放國盡快減排、盡早實現(xiàn)碳中和，避免引發(fā)更嚴重的后果。

在格拉斯哥氣候峰會上，印度總理莫迪承諾2070年實現(xiàn)“零排放”目標。

然而，非洲不同國家對能源轉型的態(tài)度也各不相同。11月4日，全球39個國家和機構簽署了《全球退出海外化石能源投資倡議》，宣布2022年前結束對海外化石燃料的公共資金支持，這也是全球主要國家承諾終止海外煤電投資后，首個承諾結束石油和天然氣融資的國際承諾。簽署該倡議的包括布基納法索、埃塞俄比亞、加蓬、岡比亞、馬里、南蘇丹、贊比亞7個非洲國家以及東非發(fā)展銀行。

但是，部分非洲國家在限制化石能源發(fā)展上持有不同意見。在石油天然氣方面，非洲大陸已探明的原油儲量超過1000億桶，分布于11個國家，其中利比亞和尼日利亞處于全球10大產(chǎn)油國之列，尼日利亞、阿爾及利亞、莫桑比克三國的天然氣儲量約占全球的6%。這些油氣主要出口國家拒絕在限制油氣能源使用的協(xié)議上簽字。

除了爭議較大的天然氣，非洲的煤電轉型也得到了較高關注。非洲煤炭資源主要集中在南部非洲國家，其中，南非煤炭產(chǎn)業(yè)較為成熟，是世界第七大煤炭生產(chǎn)國、全球第五大煤炭出口國，其國內約90%的電力供應依靠燃煤發(fā)電。南非已經(jīng)和歐洲發(fā)達國家簽署協(xié)議，獲得后者提供的85億美元支持來改進技術，推進減少對煤炭的使用。

小島嶼國家形勢嚴峻

在氣候變化領域，別的國家談論的是話語權、資金以及發(fā)展的問題，而小島嶼國家面臨的卻是“生存”問題。

盡管格拉斯哥氣候峰會上“脆弱的勝利”被認為是“最不壞的結果”，但有專家提出，風險的承擔者始終是小島嶼國家。《聯(lián)合國氣候變化框架公約》共有近200個締約方，其中最弱勢的就是小島嶼國家。因為他們的排放量小，受影響卻較大，海平面上升可能會淹沒其陸地空間。如果情況沒有得到有效控制，到2100年，曾經(jīng)存在過的一些小島嶼國家會變成汪洋一片。

在歷屆締約方會議上，當發(fā)達國家因為氣候領導力、發(fā)展中國家因為發(fā)展權問題而展開激烈交鋒時，喪失話語權的小島嶼國家很多時候只能被動觀望。

面對氣候變化帶來的艱險生存困境，小島嶼國家只能用自己的方式進行博弈。例如，太平洋島國斐濟作為飽受氣候變化影響的小島嶼國家，在應對全球變暖領域始終位居一線，是小島嶼國家關切氣候變化的典型代表。2017年10月17日，斐濟成為首個發(fā)行綠色主權債券的發(fā)展中國家，計劃籌集5000萬美元用于減緩氣候變化，這一舉措也為其他的小島嶼國家起到了鼓勵和示范作用。

在2017年的第23屆聯(lián)合國氣候會議上，斐濟做了充分準備和策劃，提出了“Talanoa Space”的概念，意為不要互相指責，要互相信任，以集體利益為重。該國還特別提到了氣候變化中的性別問題，因為斐濟三分之一的人口參與非正規(guī)經(jīng)濟活動，如小規(guī)模農業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)，這些經(jīng)濟活動的主力又是婦女。因此當氣候變化影響到這些部門，就會對處于農業(yè)或其他領域的弱勢邊緣的婦女產(chǎn)生重大影響。這項提議受到了同為太平洋島國的湯加等國的認可，并承諾將性別保護納入氣候行動中。

在氣候變化領域，別的國家談論的是話語權、資金以及發(fā)展的問題，而小島嶼國家面臨的卻是“生存”問題。

隨著小島嶼國家的不懈努力，近幾年來，他們的呼聲和訴求逐漸進入全球視野。2009年哥本哈根氣候大會上，最終出臺的協(xié)議并沒有考慮小島嶼國家關于溫度控制的呼聲，依舊堅持將全球應對氣候變化的中期目標設定為將工業(yè)化以來溫度上升幅度控制在2攝氏度以內;但在今年達成的《格拉斯哥氣候協(xié)議》中，再次明確了《巴黎協(xié)定》中達成的“努力將氣溫增幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5°C”的全球共識。

小島嶼國家的經(jīng)濟和技術水平顯著落后，對氣候資金援助也十分敏感。2009年，發(fā)達國家在哥本哈根氣候大會上作出承諾，將在2020年之前每年向發(fā)展中國家提供1000億美元用于支持氣候緩解和適應行動;但十多年過去，這一承諾并未兌現(xiàn)。根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）公布的最新數(shù)據(jù)，發(fā)達國家2019年氣候援助資金增長到了796億美元，但這仍與1000億美元的目標有超過20%的距離。

《格拉斯哥氣候協(xié)議》敦促發(fā)達國家締約方到2025年至少將其向發(fā)展中國家締約方提供的用于適應的氣候資金總額從2019年的水平增加一倍。但究竟這樣的要求能否實現(xiàn)、如何衡量是否實現(xiàn)，仍待觀察。周偉鐸告訴《新民周刊》記者：發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供的氣候資金并不是統(tǒng)一操作的，而是分散在“全球環(huán)境基金”“綠色氣候基金”“氣候投資基金”“氣候變化特別基金”“適應基金”等多處，這給準確統(tǒng)計也造成了一定困難。

同時，一部分發(fā)展中國家希望成立一個新的“損失與損害基金”。這些國家認為：以美國和歐洲國家為代表的發(fā)達國家需要為工業(yè)革命以來的主要排放負責，發(fā)展中國家尤其是一些小島嶼國家如今正在承受前者導致的氣候后果。然而，這一訴求并未體現(xiàn)在最后的《格拉斯哥氣候協(xié)議》中。

周偉鐸表示：在2013年的華沙氣候大會上，“最不發(fā)達國家”和“小島嶼國家聯(lián)盟”堅持建立一個國際機制處理氣候變化帶來的損失，并在會上得到了77國集團及中國的支持，達成“華沙損失損害國際機制”。2019年的氣候變化大會上，“圣地亞哥損失與損害網(wǎng)絡”建立，旨在前述“華沙機制”下，推動向極端氣候脆弱的國家提供相關技術援助。

盡管如此，“華沙機制”和“圣地亞哥網(wǎng)絡”并未充分運行并發(fā)揮作用，大部分工作仍停留在文本、會議的階段?！陡窭垢鐨夂騾f(xié)議》中明確“將向圣地亞哥損失與損害網(wǎng)絡提供資金與技術支持”，但在具體資金量和落實方式上，只是表述為“建立長期對話機制以討論損失與損害資金”。

在格拉斯哥，命途多舛的小島嶼國家相較于之前確實取得了實在的利益;然而，由于其自身的環(huán)境以及話語權的限制，接下來如何應對氣候變化帶來的挑戰(zhàn)，或許更多還是要依賴發(fā)達國家的資金、技術支持，以及全球范圍內的共同關注、風險共識。