“三權(quán)分置”背景下宅基地資格權(quán)現(xiàn)狀、困惑及其實現(xiàn)路徑

程小曼，周為吉，溫漢鋒，葉俊鋒

(廣東工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，廣東 廣州 510520)

0 引言

2018年中央一號文件提出，深化農(nóng)村土地制度改革，要“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”。為確保宅基地試點工作的平穩(wěn)推進，2019年又進一步推進了宅基地“三權(quán)分置”的實施。宅基地資格權(quán)是新創(chuàng)設(shè)的一種權(quán)力，對其進行研究和探討具有一定理論和現(xiàn)實意義。

隨著宅基地“三權(quán)分置”政策及實施情況的深入探究，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村宅基地存在退出機制不完善、資源利用不充分等困境。同時，也揭露了宅基地資格權(quán)在政策制度及性質(zhì)定位等方面存在不足。為放活宅基地使用權(quán)和夯實宅基地居住保障功能，設(shè)立了新型權(quán)利——宅基地資格權(quán)。但宅基地資格權(quán)僅是政策或日常中的一個概念，并非法律、法學(xué)上嚴(yán)謹(jǐn)成熟的概念。因而我國推行大量試點進行實踐的同時也引起學(xué)術(shù)界關(guān)注。在實踐研究中，浙江義烏明確了宅基地資格權(quán)以“按人分配，按戶控制”分配形式和性質(zhì)定位的成員權(quán)存在；四川瀘縣實行以人為基本單位確定面積并實行“一戶一宅”，針對每戶人口變化隨時進行調(diào)整；廣東南海明確了宅基地資格權(quán)認(rèn)定辦法，通過社區(qū)公寓建設(shè)，探索戶有所居的多種形式。在學(xué)術(shù)研究中，岳永兵等[1]分析宅基地資格權(quán)設(shè)立的意義且界定資格權(quán)的內(nèi)涵以及實現(xiàn)形式。唐曉琴[2]結(jié)合已出臺的政策和現(xiàn)行法律制度明晰了宅基地資格權(quán)的概念和法律性質(zhì)特征。孫建偉[3]探討了宅基地資格權(quán)、所有權(quán)和使用權(quán)兩兩間的關(guān)系，并認(rèn)為宅基地資格權(quán)屬于使用權(quán)衍生物或剩余權(quán)的觀點不正確。張浩等[4]根據(jù)北京、浙江、重慶等地區(qū)“三權(quán)分置”政策實踐情況認(rèn)定宅基地資格權(quán)的法律性質(zhì)定位為成員權(quán)等。綜上，宅基地資格權(quán)在理論或?qū)嵺`上的研究主要表現(xiàn)在宅基地資格權(quán)內(nèi)涵、主體認(rèn)定、法律性質(zhì)定位和不動產(chǎn)登記等方面。

本文根據(jù)各試點實踐情況總結(jié)宅基地資格權(quán)現(xiàn)狀及存在困惑，明確宅基地資格權(quán)的政策意蘊、法律性質(zhì)定位和資格權(quán)主體，建立健全的宅基地資格權(quán)制度，推進農(nóng)村土地改革進度及解決長期以來的“三農(nóng)問題”，為鄉(xiāng)村治理水平提供路徑。

1 宅基地資格權(quán)現(xiàn)狀

1.1 宅基地資格權(quán)理論研究

2018年我國探索“三權(quán)分置”的政策文件正式提出了宅基地資格權(quán)的概念。宅基地資格權(quán)指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員依法享有的從集體經(jīng)濟組織那里申請使用的權(quán)力[5]，即集體成員有權(quán)申請一定面積的宅基地并無償使用或需繳納少許使用費后使用的這兩項權(quán)利，可見宅基地資格權(quán)不等同于使用權(quán)。部分學(xué)者通過研究，將宅基地資格權(quán)的法律性質(zhì)定位為以下3種觀點：第一種為成員權(quán)，認(rèn)為宅基地資格權(quán)主體獲取宅基地的規(guī)范屬于成員權(quán)范疇；第二種為宅基地使用權(quán)，根據(jù)“三權(quán)分置”相關(guān)文件將宅基地資格權(quán)認(rèn)為是當(dāng)前法律法規(guī)中的宅基地使用權(quán)[6]；第三種為用益物權(quán)，因為將資格權(quán)認(rèn)為是宅基地使用權(quán)派生出來的權(quán)利，即屬于用益物權(quán)范疇——是一種可以獨立行使的次級用益物權(quán)[7]。而學(xué)術(shù)界對于宅基地資格權(quán)主體認(rèn)定總結(jié)起來幾乎都表現(xiàn)為“農(nóng)戶”或“集體經(jīng)濟組織成員”。在2018年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(以下簡稱《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略》)中，為確保農(nóng)村農(nóng)民有所可居，在政策文件中提出保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)，此時大多學(xué)者和實踐者認(rèn)為資格權(quán)主體是“農(nóng)戶”，但2019年新出臺的《土地管理法》中表明：“農(nóng)戶”僅為宅基地取得主體不是資格權(quán)主體。而學(xué)術(shù)界對于我國法律沒有統(tǒng)一規(guī)定資格權(quán)主體和建立統(tǒng)一的主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在異議。同時，對資格權(quán)登記制度等問題持不同觀點和做法，有將宅基地資格權(quán)納入房地一體不動產(chǎn)登記，也有發(fā)放資格權(quán)登記卡等?？梢?，宅基地資格權(quán)研究取得一定成果，但法律性質(zhì)定位、主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和資格權(quán)統(tǒng)一登記的困惑仍未解決。

1.2 宅基地資格權(quán)實踐研究

我國已經(jīng)有33個市(縣)開始試點實踐“三權(quán)分置”政策，各實踐地區(qū)根據(jù)其實際情況制定符合本地區(qū)宅基地資格權(quán)的相關(guān)文件。浙江義烏將宅基地資格權(quán)進行無償分配，但前提是堅持以“按人分配、按戶控制”的原則進行分配，且認(rèn)為宅基地資格權(quán)的法律性質(zhì)定位是以成員權(quán)形式存在。四川瀘縣不僅以人為基本單位，規(guī)定獲取宅基地的面積和一戶只能擁有一處宅基地；而且還充分利用宅基地資源，鼓勵農(nóng)戶自愿退出。福建晉江以集體成員認(rèn)定為宅基地資格權(quán)權(quán)利主體人，并通過不動產(chǎn)登記來保障資格權(quán)。山東禹城通過以集體經(jīng)濟組織成員身份規(guī)定宅基地資格權(quán)主體認(rèn)定辦法，并頒發(fā)地票期權(quán)的方式保留資格權(quán)且對符合條件的村民發(fā)放不動產(chǎn)權(quán)登記證書。廣東廣州農(nóng)民向村集體經(jīng)濟組織申請并獲得宅基地資格權(quán)的成員資格，且申請分配的宅基地面積每戶不得超過140 m2。試點工作開展以來，各地區(qū)的實踐促進了農(nóng)村宅基地的改革，有效地解決了宅基地資源利用不充分和大量宅基地閑置的問題。雖然各實踐地區(qū)對宅基地資格權(quán)做了相關(guān)規(guī)定，但宅基地資格權(quán)的法律性質(zhì)定位、主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較模糊且存在差異，資格權(quán)登記制度也大不相同，若沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，宅基地資格權(quán)就無法得到保障。

2 宅基地資格權(quán)存在的困惑

2.1 政策意蘊及性質(zhì)定位不明確

2.1.1 政策意蘊不明確 隨著宅基地資格權(quán)的宣傳及“三權(quán)分置”試點工作的展開，村民認(rèn)識到宅基地資格權(quán)與所有權(quán)、使用權(quán)一樣具有同等重要的權(quán)益。而學(xué)術(shù)界對宅基地資格權(quán)具體內(nèi)涵和該權(quán)利的性質(zhì)、主體認(rèn)定的不明，是因為在《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略》《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》和《土地管理法》等法律政策文件均無明確規(guī)定?！段餀?quán)法》明確宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)屬于用益物權(quán)，把村集體經(jīng)濟組織成員資格與使用權(quán)及其福利聯(lián)系起來，其具有保障性、福利性和身份專屬性，這也決定了它不可能作為交易的對象自由轉(zhuǎn)讓[8]。正因如此，宅基地使用權(quán)在現(xiàn)行的法律中是被禁止轉(zhuǎn)讓和抵押的，也就是說宅基地使用權(quán)無財產(chǎn)交易價值，比較《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略》和《物權(quán)法》的內(nèi)容，可知宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)不同?！叭龣?quán)分置”下的宅基地使用權(quán)權(quán)利流轉(zhuǎn)給非集體經(jīng)濟組織成員后，宅基地權(quán)利人仍然具有村集體經(jīng)濟組織成員資格，則資格權(quán)可給村民帶來財產(chǎn)利益，而將資格權(quán)認(rèn)定為用益物權(quán)的觀點是無根據(jù)的。

2.1.2 性質(zhì)定位不明確 宅基地資格權(quán)作為新型權(quán)利但法律沒有明確界定其性質(zhì)，不管在實踐還是理論中，研究者對性質(zhì)認(rèn)定有所不同，主要表現(xiàn)在：(1)成員權(quán)。宅基地資格權(quán)屬于成員權(quán)范疇并以成員權(quán)發(fā)展，主要是因為該權(quán)利主體是村集體經(jīng)濟組織成員與成員權(quán)權(quán)利主體的認(rèn)定基本相同，它具有占有、使用、處分等權(quán)利。(2)財產(chǎn)權(quán)。贊成該觀點的認(rèn)為在“三權(quán)分置”下的資格權(quán)這項權(quán)利具有物權(quán)屬性特征且能給村民帶來一定的財產(chǎn)利益，則屬于存在物權(quán)屬性范疇的財產(chǎn)權(quán)。(3)剩余權(quán)。該觀點認(rèn)為資格權(quán)僅是被出臺的相關(guān)政策文件命名，其實質(zhì)仍然是剩余權(quán)，即宅基地使用權(quán)權(quán)利人將使用權(quán)讓渡一定年限后，原有宅基地所剩余的權(quán)利集合[9]。(4)用益物權(quán)。該說法認(rèn)為宅基地資格權(quán)是使用權(quán)派生出來的一種權(quán)利，屬于使用權(quán)范疇的一種用益物權(quán)?？梢娬刭Y格權(quán)在相關(guān)的法律法規(guī)中沒有明確的定位，這無疑給完善宅基地資格權(quán)帶來了困惑。

2.2 主體認(rèn)定不清

由于宅基地資格權(quán)法律性質(zhì)定位的不明確，對于資格權(quán)主體的認(rèn)定也存在差異。目前并沒有具體法律法規(guī)和政策理論對宅基地資格權(quán)主體進行確定，也沒有制定合理和完整的主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)學(xué)術(shù)界及實踐情況對宅基地資格權(quán)主體認(rèn)定歸結(jié)為以下2種：一為“村集體經(jīng)濟組織成員”觀點，二是宅基地資格權(quán)“戶”觀點。提出宅基地資格權(quán)“戶”說也即是資格權(quán)的權(quán)利主體為“農(nóng)戶”，是因在《土地管理法》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略》等法律政策中提到“一戶一宅”和“保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)”等原則和措施，因而學(xué)者和實踐者把“農(nóng)戶”確認(rèn)為獲取宅基地的單位，也認(rèn)定“戶”為資格權(quán)的基本單位。贊成宅基地資格權(quán)主體是“集體經(jīng)濟組織成員”的認(rèn)為宅基地作為保障性財產(chǎn)，資格權(quán)與財產(chǎn)存在利益關(guān)系，村民只有被認(rèn)定具有村集體經(jīng)濟組織成員資格才可申請獲取宅基地資格權(quán)，才享有對宅基地的使用和占有等權(quán)利。但由于宅基地資格權(quán)對主體認(rèn)定及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊，在實踐的過程中容易產(chǎn)生宅基地分配不公、使用權(quán)利不明等問題。

2.3 資格權(quán)的權(quán)能問題

《農(nóng)村宅基地管理辦法》規(guī)定獲取宅基地的原則是“一戶一宅”，禁止農(nóng)民一戶多宅的行為和禁止獲取超標(biāo)的宅基地面積，宅基地面積超標(biāo)會導(dǎo)致農(nóng)民的利益不公平。而目前宅基地資格權(quán)權(quán)能問題主要是宅基地資格權(quán)的取得和退出存在不合理的現(xiàn)象。宅基地“三權(quán)分置”改革前使用權(quán)在農(nóng)民集體內(nèi)部流動，宅基地資格權(quán)并沒有受到重視，而隨著改革的推進，農(nóng)民也越來越重視宅基地資格權(quán)的巨大經(jīng)濟效益。在《農(nóng)村宅基地管理辦法》法規(guī)中明確農(nóng)戶不能以買賣、贈與和承租等手段獲取宅基地資格權(quán)權(quán)利，只能通過向相關(guān)部門申請取得。目前宅基地面臨的問題是宅基地使用權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)時資格權(quán)是否會跟著使用權(quán)的流轉(zhuǎn)發(fā)生變更。在實踐中，針對村民農(nóng)村戶口遷入到城市戶口、移民或獨門獨戶死亡的情況給“三權(quán)分置”改革帶來新的問題，就是宅基地資格權(quán)的退出應(yīng)該以什么樣的方式退出(有償或無償、自愿或強制)及其退出機制。

2.4 登記制度缺失

宅基地資格權(quán)的概念、性質(zhì)定位等信息不明確，使得宅基地資格權(quán)登記也成了新的問題。首先，隨著試點實踐的展開，各地根據(jù)需求形成各種各樣的資格權(quán)制度，但有些地方?jīng)]有對資格權(quán)進行登記。如，浙江德清縣為宅基地資格權(quán)人發(fā)放資格權(quán)登記卡，江西余江縣開展“房地一體”確權(quán)登記，但并無涉及宅基地資格權(quán)，安徽旌德縣發(fā)放一式三本的不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記證書，每本都要求登記所有權(quán)、使用權(quán)和資格權(quán)權(quán)利主體?？梢娪行┑胤皆诓粍赢a(chǎn)證書上標(biāo)記了宅基地資格權(quán)，但有些地方依然是由政府或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管控。其次，宅基地登記管理制度不統(tǒng)一和登記標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各地區(qū)有著大相徑庭的實踐模式，登記制度混亂。最后，現(xiàn)行的不動產(chǎn)登記系統(tǒng)還沒增設(shè)宅基地資格權(quán)相關(guān)事項，即宅基地資格權(quán)登記沒有被錄入到系統(tǒng)中，這對于發(fā)放宅基地資格權(quán)證書或者進行宅基地資格權(quán)登記到不動產(chǎn)中沒有任何支撐力度。且在實踐過程中宅基地資格權(quán)的登記行為不規(guī)范，有的進行私下登記或者并沒有將其登記在不動產(chǎn)證書中。不動產(chǎn)登記系統(tǒng)受到技術(shù)的阻礙，后期無法更正或更新資格權(quán)信息，宅基地資格權(quán)登記制度缺失會影響資格權(quán)人的合法權(quán)益。

3 宅基地資格權(quán)實現(xiàn)路徑

3.1 明確宅基地資格權(quán)的法律性質(zhì)

綜合《土地管理法》《物權(quán)法》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略》等法律政策文件確定宅基地資格權(quán)的政策意蘊和法律定位屬于成員權(quán)范疇并以成員權(quán)發(fā)展。首先，若將宅基地資格權(quán)認(rèn)定附屬于使用權(quán)則其法律性質(zhì)定位是用益物權(quán)，那就違反了物權(quán)法“一物一權(quán)”的法律原則，稀釋了宅基地使用權(quán)權(quán)利，長期如此會導(dǎo)致宅基地權(quán)利系統(tǒng)的混亂和利益沖突。其次，宅基地資格權(quán)并非財產(chǎn)權(quán)，它不符合財產(chǎn)權(quán)的相關(guān)特征，因為宅基地資格權(quán)具有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)纳矸菪再|(zhì)、專屬性質(zhì)和不可轉(zhuǎn)讓的性質(zhì)。最后將宅基地資格權(quán)定性為剩余權(quán)，即為使用權(quán)流轉(zhuǎn)后其剩余權(quán)能的集合，這事實上也屬于物權(quán)范疇，則同樣違背物權(quán)法原則。在“三權(quán)分置”背景下的村集體經(jīng)濟組織成員與宅基地資格權(quán)關(guān)系密切，資格權(quán)權(quán)利實現(xiàn)及主體都局限于集體經(jīng)濟組織這一團體，則資格權(quán)屬于成員權(quán)。宅基地資格權(quán)與成員權(quán)確定的方式一樣都是社團定位，而宅基地資格權(quán)將村集體經(jīng)濟組織的社團定位，也明確了資格權(quán)的權(quán)利主體是村集體經(jīng)濟組織成員，可見宅基地資格權(quán)是屬于成員權(quán)的范疇之內(nèi)，它并不屬于用益物權(quán)、剩余權(quán)或財產(chǎn)權(quán)范疇。

3.2 確認(rèn)宅基地資格權(quán)主體及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

3.2.1 宅基地資格權(quán)主體 《農(nóng)村宅基地管理辦法》和《土地管理法》等法律法規(guī)規(guī)定村民需遵守“一戶一宅”原則，并以基本單位是“農(nóng)戶”來申請分配宅基地使用面積。也就是說“農(nóng)戶”只是獲取宅基地面積的單位不是獲得宅基地資格權(quán)權(quán)利的主體。因為宅基地的取得不僅要滿足“一宅一戶”，還應(yīng)滿足集體經(jīng)濟組織相關(guān)規(guī)定，享有宅基地資格權(quán)權(quán)利和獲取宅基地沒有必然聯(lián)系。在《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略》中存在以“農(nóng)戶”為資格權(quán)主體的片面說法，這僅是政策性的語言而并非法律規(guī)定。若以“農(nóng)戶”為主體，農(nóng)戶內(nèi)可能會面臨人員流動的特殊情況，會出現(xiàn)資格權(quán)賦予混亂現(xiàn)象，如外嫁的、入贅的、新生的、去世的等。宅基地資格權(quán)權(quán)利具有身份和專屬性質(zhì)，即資格權(quán)權(quán)利主體范圍應(yīng)明晰，才能將義務(wù)更好地落實。宅基地資格權(quán)權(quán)利主體范圍是村集體經(jīng)濟組織成員，即資格權(quán)屬于成員權(quán)。而農(nóng)戶內(nèi)人員構(gòu)成復(fù)雜且存在流動情況，若將“農(nóng)戶”認(rèn)定為資格權(quán)權(quán)利主體，則無法劃定權(quán)利主體范圍。這就與成員權(quán)屬性特征相違背，因此，宅基地資格權(quán)權(quán)利主體不能是“農(nóng)戶”，而應(yīng)該為獲得村集體經(jīng)濟組織成員資格的成員。

3.2.2 主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn) 經(jīng)村集體經(jīng)濟組織認(rèn)定具有該經(jīng)濟組織成員資格后可申請獲得宅基地資格權(quán)，一個村民(自然人)僅可申請享有一個村集體經(jīng)濟組織資格權(quán)權(quán)利[10]。目前，沒有統(tǒng)一規(guī)定村集體經(jīng)濟組織成員資格的認(rèn)定形式和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，法律應(yīng)對集體經(jīng)濟組織成員資格做出原則性的規(guī)定和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，保護成員的相關(guān)權(quán)益。

3.2.2.1 取得條件 取得村集體經(jīng)濟組織成員資格的條件包括：(1)以戶籍管理為基礎(chǔ)，具有本村常住農(nóng)業(yè)戶口且村民在《村民委員會組織法》實施前加入到農(nóng)業(yè)合作社的可以申請獲取集體經(jīng)濟組織成員資格[11]；(2)父母任意一方具有村集體經(jīng)濟組織成員資格的，其親生子女也同樣具有該成員資格權(quán)利，同時通過合法途徑收養(yǎng)并把戶口遷入了本村的子女或繼子女也具備成員資格；(3)本村男性村民具有村集體成員資格及其配偶在分配宅基地前把戶籍遷入的可申請取得成員資格；(4)與本村村民存在合法遺贈或撫養(yǎng)協(xié)議的具有村集體經(jīng)濟組織成員資格；(5)由于國防建設(shè)或其他政策等原因?qū)艨谠谡胤峙淝斑w入到本村并在本村生產(chǎn)生活的村民可申請獲取成員資格。

3.2.2.2 喪失情況 喪失村集體經(jīng)濟組織成員資格的情況包括：一是村民自然死亡或宣告死亡的情況；二是村民自愿放棄村集體經(jīng)濟組織成員資格權(quán)利的情況；三是村民遷入其他村生產(chǎn)生活并取得了遷入地的村集體經(jīng)濟組織成員資格的情況；四是在市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得非農(nóng)業(yè)戶籍的情況；五是被納入國家公務(wù)員或事業(yè)單位編制的情況。

3.2.2.3 特殊情況 (1)外嫁女：一是他村婦女嫁到本村或本村婦女嫁到他村的情況下，在村宅基地分配日期前，婦女在任何一地(嫁出地、嫁入地)獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的，在其嫁出地或嫁入地都可申請獲取村集體經(jīng)濟組織成員資格。二是婦女在任何一地(嫁入地、嫁出地)都沒獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，但在嫁入地進行生產(chǎn)生活的，無論其戶口遷出嫁出地或者沒有，都可申請獲得該村集體經(jīng)濟組織成員資格權(quán)利。三是本村婦女嫁到城鎮(zhèn)時把戶口遷入城鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)戶口，且在城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活并已納入城鎮(zhèn)居民社會保障的，喪失其村集體經(jīng)濟組織成員資格，但如果戶籍沒有遷出本村且為農(nóng)業(yè)戶口的具有其成員資格。(2)入贅婿：每戶只能有一個入贅婿可申請獲得村集體經(jīng)濟組織成員資格，但必須是在村宅基地分配前把戶口遷入到本村的村民。(3)服刑人員：長期服刑的本村村民沒有喪失其民事權(quán)利的具有原集體經(jīng)濟組織成員資格。(4)大中專院校學(xué)生：宅基地分配前因升學(xué)將戶籍遷出的大中專院校學(xué)生仍具有原村集體經(jīng)濟組織成員資格。(5)服兵役人員：服兵役人員在村在宅基地分配前獲得村集體經(jīng)濟組織成員資格的，無論其戶口是否遷出本村，在服兵役期間應(yīng)保留成員資格。(6)外出經(jīng)商、務(wù)工人員：外出經(jīng)商及務(wù)工人員在宅基地分配前未將戶籍遷出且暫時脫離村集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)生活的仍享有村集體經(jīng)濟組織成員資格。(7)移居海外人員：移居海外人員不具有村集體經(jīng)濟組織成員資格的情況有3種：一是已經(jīng)獲得了海外地區(qū)的永久居留權(quán)或國籍的；二是在國內(nèi)沒有獲得農(nóng)村土地承包權(quán)就移居海外的；三是在農(nóng)村宅基地分配之前移居海外生活的。(8)喪偶和離婚婦女：戶籍和土地承包經(jīng)營權(quán)都在嫁入地的喪偶或離婚婦女想回嫁出地生產(chǎn)生活的情況是具有村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)資格，同時不管戶籍和土地承包經(jīng)營權(quán)在嫁入地還是遷回嫁出地的也一樣擁有村集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定。(9)回鄉(xiāng)退養(yǎng)人員：具有穩(wěn)定生活保障的回鄉(xiāng)退養(yǎng)人員不管戶籍有沒有遷回本村都不具有村集體經(jīng)濟組織成員資格。(10)多戶籍：對于既登記城鎮(zhèn)非戶籍又登記農(nóng)村戶籍不具有原村集體經(jīng)濟組織成員資格。

3.3 宅基地資格權(quán)制度設(shè)計

3.3.1 取得和退出機制 取得：村民根據(jù)村集體經(jīng)濟組織的規(guī)范文件、方式和程序有權(quán)向集體經(jīng)濟組織申請獲取宅基地資格權(quán)，凡是村集體經(jīng)濟組織審核符合成員標(biāo)準(zhǔn)的可取得資格權(quán)。但村民需先向集體經(jīng)濟組織申請成員資格認(rèn)定，凡符合標(biāo)準(zhǔn)的則可向村集體經(jīng)濟組織申請獲得資格權(quán)，并頒發(fā)宅基地資格權(quán)人證。但并非確權(quán)書，只是以書面形式保障宅基地資格權(quán)人的權(quán)利。退出：宅基地資格權(quán)隨著成員權(quán)身份產(chǎn)生，那么也應(yīng)該隨身份的消失而消失，宅基地資格權(quán)退出的前提是資格權(quán)主體喪失情況下發(fā)生的。但存在宅基地使用權(quán)退出伴隨其資格權(quán)退出或仍穩(wěn)定存在的情況，只有村集體經(jīng)濟組織成員身份滅失的情況下宅基地資格權(quán)和使用權(quán)同時退出，除此之外，宅基地使用權(quán)的退出不影響資格權(quán)存在。

3.3.2 宅基地資格權(quán)的權(quán)能設(shè)計 合理、完善的權(quán)能設(shè)計有利于宅基地資格權(quán)權(quán)利價值的實現(xiàn)。它的權(quán)能設(shè)計包括以下3個內(nèi)容：(1)政府征收補償權(quán)。由于自然原因或其他原因?qū)е抡刭Y格權(quán)、使用權(quán)和所有權(quán)三權(quán)滅失的情況下由政府征收，政府需給予宅基地資格權(quán)、使用權(quán)和所有權(quán)相關(guān)權(quán)利人適當(dāng)?shù)难a償費用。資格權(quán)人獲得征收補償費是在使用權(quán)及其資格權(quán)權(quán)利人成員身份相關(guān)范圍內(nèi)，主要包括與宅基地有關(guān)的區(qū)位補償費和與成員身份有關(guān)的安置補助費等[12]。(2)宅基地分配請求權(quán)。村民在獲得村集體經(jīng)濟組織成員資格后可獲取宅基地資格權(quán)的同時，也享有向村集體經(jīng)濟組織申請分配宅基地的權(quán)利，但必須遵守“一戶一宅”的分配原則。(3)退出權(quán)和退出補償權(quán)。宅基地資格權(quán)退出包括2種情況：一是資格權(quán)權(quán)利主體身份的滅失導(dǎo)致資格權(quán)退出，二是主動放棄資格權(quán)權(quán)利的也視為退出資格權(quán)。資格權(quán)退出的情況下也意味著使用權(quán)同時退出，當(dāng)然資格權(quán)權(quán)利人也擁有相應(yīng)的退出補償權(quán)利。根據(jù)實際情況對于自愿退出宅基地的相關(guān)權(quán)利人進行經(jīng)濟補償。

3.4 健全宅基地資格權(quán)登記制度為保障農(nóng)民的宅基地資格權(quán)權(quán)利，應(yīng)將資格權(quán)予以登記，健全登記制度。首先，將宅基地農(nóng)戶資格權(quán)登記納入到不動產(chǎn)統(tǒng)一登記中，并成立專職部門來負(fù)責(zé)登記，登記內(nèi)容包括集體經(jīng)濟組織成員身份信息，宅基地的地理位置、大小和方向及地上建筑物、附屬物和構(gòu)筑物情況說明。其次，對發(fā)放的宅基地資格權(quán)證書的名稱和標(biāo)記內(nèi)容進行統(tǒng)一，包括名稱及其形式，宅基地資格權(quán)主體和成員的相關(guān)資料，明確標(biāo)注出宅基地的使用權(quán)人和資格權(quán)人以區(qū)分權(quán)利人之間的權(quán)益情況。最后，運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)建一個不動產(chǎn)登記平臺，在該平臺設(shè)置宅基地資格權(quán)服務(wù)系統(tǒng)，將宅基地資格權(quán)所有的信息錄入到該平臺，形成一個互聯(lián)網(wǎng)體系，不僅可以對宅基地資格權(quán)進行監(jiān)控和統(tǒng)一管理，還有利于對資格權(quán)相關(guān)信息實時完善和更正。這項高科技的登記制度能更好地指導(dǎo)“三權(quán)分置”下宅基地資格權(quán)改革。

4 結(jié)語

在“三權(quán)分置”背景下探索宅基地資格權(quán)有利于推進農(nóng)村土地改革和充分利用宅基地資源。但在探索的過程中面臨宅基地資格權(quán)法律性質(zhì)不明確、主體認(rèn)定不清及登記制度缺失的阻礙。為更好落實宅基地資格權(quán)，首先要明確以成員權(quán)為宅基地資格權(quán)的法律性質(zhì)及資格權(quán)權(quán)利主體并非“農(nóng)戶”，而是村集體經(jīng)濟組織成員。其次，構(gòu)建及規(guī)范宅基地資格權(quán)主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系，包括外嫁女、入贅婿等特殊情況的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。再次，為規(guī)范資格權(quán)的法律制度，要明確宅基地資格權(quán)取得和退出機制、資格權(quán)能的制度設(shè)計以保障宅基地資格權(quán)。最后，通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)設(shè)置宅基地資格權(quán)服務(wù)系統(tǒng)并構(gòu)建完善的資格權(quán)登記制度，對宅基地資格權(quán)進行實時監(jiān)管。宅基地資格權(quán)的出現(xiàn)彌補了“兩權(quán)分離”的缺陷，推進了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和“三權(quán)分置”的改革，接下來的重要任務(wù)是確保資格權(quán)的穩(wěn)定發(fā)展。