中國式代議制民主制度的創(chuàng)立與運(yùn)行

當(dāng)今中國實(shí)行的代議民主制是人民代表大會(huì)制“一院制”，而不是西方國家實(shí)行的兩院制。那么，中國的“一院制”是如何形成的呢？中國的人民代表大會(huì)制與西方的兩院制有什么區(qū)別呢？作為中國最高權(quán)力機(jī)關(guān)，中國的人民代表大會(huì)是如何運(yùn)行的，又擁有哪些權(quán)力呢？

中國特色“一院制”的形成

在中國建立什么樣的國家政權(quán)及其組織形式，是近代以后中國人民面臨的一個(gè)歷史性課題。為解決這一歷史性課題，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民在實(shí)踐中進(jìn)行了艱辛探索。

早在土地革命時(shí)期，隨著革命根據(jù)地的擴(kuò)大和穩(wěn)固，中國共產(chǎn)黨正式建立起保障根據(jù)地人民群眾行使民主權(quán)利的代表會(huì)議。1931 年11月，中華蘇維埃第一次全國代表大會(huì)在江西瑞金召開。這次會(huì)議通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》規(guī)定：“中華蘇維埃所建設(shè)的，是工人和農(nóng)民的民主專政國家。蘇維埃政權(quán)是屬于工人、農(nóng)民、紅色戰(zhàn)士及一切勞苦民眾的?！薄爸腥A蘇維埃共和國之最高政權(quán)，為全國工農(nóng)兵蘇維埃代表大會(huì)?！薄吨腥A蘇維埃共和國憲法大綱》還對蘇維埃的產(chǎn)生、職責(zé)等作出了規(guī)定?？梢哉f，這是當(dāng)今中國的人民代表大會(huì)制度的雛形，具有開創(chuàng)性意義。

日本全面侵華戰(zhàn)爭爆發(fā)后，中國共產(chǎn)黨為爭取中間力量共同抗擊日本帝國主義，在根據(jù)地探索建立具有更廣泛代表性的參議會(huì)制度。1937年7 月，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的陜甘寧邊區(qū)各區(qū)縣廣泛發(fā)動(dòng)人民選舉參議員，召開參議員大會(huì)。此后，參議會(huì)制度逐漸替代中華蘇維埃代表會(huì)議制度，成為最基本的政權(quán)組織形式。1939年初，陜甘寧邊區(qū)召開邊區(qū)第一屆參議會(huì)第一次會(huì)議，選出了議長、副議長，政府主席、副主席，制定了施政綱領(lǐng)。不僅如此，邊區(qū)還推行“三三制”，即在政權(quán)機(jī)構(gòu)和民意機(jī)關(guān)的人員名額分配上，代表工人階級和貧農(nóng)的共產(chǎn)黨員、代表和聯(lián)系廣大小資產(chǎn)階級的非黨左派進(jìn)步分子和代表中等資產(chǎn)階級、開明紳士的中間分子各占三分之一。周恩來曾這樣評價(jià)：在解放區(qū)的抗日民主政權(quán)中實(shí)行的“三三制”就是各級代表會(huì)議制度，是真正的民主制度。

隨著實(shí)踐的發(fā)展和經(jīng)驗(yàn)的積累，中國共產(chǎn)黨對國家政權(quán)組織形式有了更完整、更成熟的認(rèn)識，其代表性思想集中體現(xiàn)在毛澤東發(fā)表的《新民主主義論》一書中。在這部著作中，毛澤東明確提出了“人民代表大會(huì)”這樣一個(gè)嶄新的概念。他說，中國現(xiàn)在可以采取全國人民代表大會(huì)、省人民代表大會(huì)、縣人民代表大會(huì)、區(qū)人民代表大會(huì)直到鄉(xiāng)人民代表大會(huì)的系統(tǒng)，并由各級代表大會(huì)選舉政府。但必須實(shí)行無男女、信仰、財(cái)產(chǎn)、教育等差別的真正普遍平等的選舉制，才能適合于各革命階級在國家中的地位，適合于表現(xiàn)民意和指揮革命斗爭，適合于新民主主義的精神。這里已經(jīng)勾勒出人民代表大會(huì)的輪廓。按照這樣一種國家政權(quán)組織形式的新設(shè)想，1949 年9 月，中國人民政治協(xié)商會(huì)議通過的《共同綱領(lǐng)》正式確認(rèn)建立人民代表大會(huì)制度。

但是，新中國成立之初，當(dāng)時(shí)主要考慮到人民解放戰(zhàn)爭還沒有結(jié)束，各種基本的政治社會(huì)改革工作還沒有在全國范圍內(nèi)進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)也需要一個(gè)恢復(fù)時(shí)期，人民代表大會(huì)制度還沒有立即實(shí)行的條件，因此，具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》規(guī)定，在全國人民代表大會(huì)召開以前，由中國人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議執(zhí)行全國人民代表大會(huì)的職權(quán)，發(fā)揮“臨時(shí)國會(huì)”的作用。直到1954 年第一屆全國人民代表大會(huì)召開及“五四憲法”出臺，人民代表大會(huì)才成為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。

中國之所以不搞“兩院制”，而是實(shí)行人民代表大會(huì)制度，除了歷史上的原因外，更多的還是考慮到中國國家性質(zhì)以及自身的國情。其一，中國的人民代表大會(huì)制度反映了中國的國家性質(zhì)；其二，中國的人民代表大會(huì)制度體現(xiàn)了中國的民主集中制組織原則；其三，中國的人民代表大會(huì)制度體現(xiàn)了中國統(tǒng)一的多民族國家的實(shí)際國情。這些因素既反映了中國代議制民主制度的基本內(nèi)涵，又決定了它與其他代議制民主的根本區(qū)別。

人民代表大會(huì)不同于西方議會(huì)

人民代表大會(huì)制度作為中國的根本政治制度，體現(xiàn)了國家一切權(quán)力屬于人民，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位，體現(xiàn)了中國社會(huì)主義國家性質(zhì)。這就決定了中國人民代表大會(huì)制度與西方議會(huì)民主制有著很大的不同。

中國的人民代表大會(huì)制與西方的議會(huì)民主制是各自不同政黨政治制度的現(xiàn)實(shí)反映。中國的政黨制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)核心，是執(zhí)政黨；各民主黨派是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、與共產(chǎn)黨長期合作共事的參政黨，不是在野黨，更不是反對黨。西方資本主義國家實(shí)行的是多黨制或兩黨制，有執(zhí)政黨，有反對黨和在野黨，各黨派明爭暗斗，但無論哪個(gè)黨派上臺執(zhí)政都不可能真正代表人民利益，都是極力維護(hù)自己及其代表的利益集團(tuán)的利益。西方議會(huì)無論是一院制還是兩院制，都是持有不同政見的各黨派爭奪權(quán)力的場所。中國的人民代表大會(huì)是中國共產(chǎn)黨對國家和社會(huì)事務(wù)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)。縣鄉(xiāng)人大代表是按選區(qū)直接選舉產(chǎn)生的?？h級以上人大代表實(shí)行間接選舉，按照選舉單位組成代表團(tuán)參加代表大會(huì)。也就是說，在中國的人民代表大會(huì)中沒有議會(huì)黨團(tuán)，也不以界別開展活動(dòng)。中國的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)也是由代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，它的各專門委員會(huì)均依法設(shè)立，并根據(jù)工作需要由代表大會(huì)或常委會(huì)決定任免其組成人員。無論是代表大會(huì)，還是常委會(huì)或?qū)ｉT委員會(huì)，都不是按照黨派分配席位的。我們的人大代表、常委會(huì)組成人員、專門委員會(huì)組成人員，無論是共產(chǎn)黨員，還是民主黨派成員或者無黨派人士，肩負(fù)的都是人民的重托，都在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下依法履行職責(zé)，為人民服務(wù)，根本利益是一致的，大家合作共事，沒有西方議會(huì)中各黨派的明爭暗斗，而是充分發(fā)揚(yáng)民主，集思廣益，在充分協(xié)商、基本達(dá)成共識的基礎(chǔ)上，按照多數(shù)人的意見作出決定。

中國的人民代表大會(huì)和“一府兩院”的關(guān)系與西方國家的行政、司法、立法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系也有著實(shí)質(zhì)性的差別。中國是由人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國家權(quán)力，“一府兩院”由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，受人民代表大會(huì)監(jiān)督。各國家機(jī)關(guān)雖然分工不同、職責(zé)不同，但目標(biāo)是完全一致的，都在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在各自職權(quán)范圍內(nèi)貫徹落實(shí)黨的路線方針政策和憲法法律，為建設(shè)中國特色社會(huì)主義服務(wù)。這與西方國家議會(huì)、政府、法院“三權(quán)鼎立”有著本質(zhì)區(qū)別。人民代表大會(huì)與“一府兩院”不是相互掣肘，不是唱對臺戲。人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國家權(quán)力要盡職盡責(zé)，但不代行行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)。人民代表大會(huì)根據(jù)中國共產(chǎn)黨的主張和人民的意愿，通過制定法律、作出決議，決定國家大政方針，并監(jiān)督和支持“一府兩院”依法行政、公正司法，保障各國家機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)有效地開展工作，把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益。

中國的人民代表大會(huì)的代表與西方議會(huì)的議員所擔(dān)負(fù)的職責(zé)也不相同。中國的人民代表大會(huì)代表，來自中國各地區(qū)、各民族、各行各業(yè)，中國的工人、農(nóng)民、知識分子、解放軍和婦女、歸國華僑等都有適當(dāng)比例的代表，人口再少的民族也都有代表，因而具有十分廣泛的代表性。中國的人民代表大會(huì)的代表，工作和生活在人民中間，同人民群眾保持著密切聯(lián)系，對人民群眾的生活和愿望感受最直接。中國的人民代表大會(huì)的代表，從事各自的職業(yè)，有各自的工作崗位，深入實(shí)踐、貼近實(shí)際，對國家的方針政策、憲法法律的貫徹實(shí)施情況體會(huì)最深刻，對現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)際問題了解最深入。中國的人民代表大會(huì)的代表，是在人民代表大會(huì)召開期間依法集體行使職權(quán)，而不是每個(gè)代表個(gè)人直接去處理問題，中國的各級人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)是代表的集體參謀助手和服務(wù)班子。與中國的人民代表大會(huì)的代表不同，西方議院的議員都是職業(yè)政客，分別代表某黨某派的利益，還有自己的議員助手和工作班子，他們之間有時(shí)會(huì)進(jìn)行某種合作，但大多時(shí)候是相互對立，甚至一言不合便大打出手。

還需要指出的是，西方議院是由來自各個(gè)不同黨派的議員組成，往往是黨派人數(shù)較多的一方控制著議院的議題，很多時(shí)候相互間難以達(dá)成共識，容易陷入掣肘的僵局，嚴(yán)重影響國家的政策決策與實(shí)施效率。反觀中國的人民代表大會(huì)，其制度核心所在就是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國有14 億人口、56 個(gè)民族，經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，政治要穩(wěn)定，文化要繁榮，社會(huì)要和諧，民族要團(tuán)結(jié)，老百姓要過上好日子，沒有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心是不行的。正是因?yàn)閳?jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國的人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力時(shí)展現(xiàn)出很高的效率，與其他國家機(jī)構(gòu)之間相互配合，共同推動(dòng)國家機(jī)器高效率運(yùn)行，為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展提供了保障。

2021 年10 月13 日至14 日，中央人大工作會(huì)議在北京召開。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平出席會(huì)議并發(fā)表重要講話

中國最高權(quán)力機(jī)關(guān)的運(yùn)行機(jī)制

人民代表大會(huì)制度是中國人民當(dāng)家作主的根本政治制度。為保障人民當(dāng)家作主的權(quán)利得到真正的落實(shí)，作為中國最高權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)設(shè)計(jì)了一套科學(xué)有效的運(yùn)行機(jī)制。

中國的全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。中國憲法規(guī)定，年滿18 周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，除依法被剝奪政治權(quán)利的人外，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。中國的縣、鄉(xiāng)兩級人民代表大會(huì)代表都由選民直接選舉產(chǎn)生，多年來享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的人數(shù)占18 周歲以上公民人數(shù)的99%以上，參選率在90%左右。根據(jù)中國的實(shí)際情況，目前縣以上的各級人民代表大會(huì)代表通過間接選舉產(chǎn)生，即由下一級人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生上一級人民代表大會(huì)代表。無論直接選舉，還是間接選舉，都依法實(shí)行差額選舉。選民和選舉單位有權(quán)依照法律規(guī)定的程序，罷免或者撤換自己選出的代表。代表有權(quán)依法提出議案、審議各項(xiàng)議案和報(bào)告、對各項(xiàng)議案進(jìn)行表決，在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決受法律保護(hù)。

中國的全國人民代表大會(huì)、地方各級人民代表大會(huì)每屆任期五年。其中，全國人民代表大會(huì)會(huì)議每年舉行一次，地方各級人民代表大會(huì)會(huì)議每年至少舉行一次。中國選舉法規(guī)定，全國人民代表大會(huì)代表名額不超過3000 人。由于中國的全國人民代表大會(huì)代表人數(shù)較多，不便經(jīng)常開會(huì)議事，根據(jù)中國憲法規(guī)定，中國的全國人民代表大會(huì)設(shè)立了常務(wù)委員會(huì)，在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間行使最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能。全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)一般每兩個(gè)月舉行一次會(huì)議。中國的全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)由委員長、副委員長若干人，秘書長、委員若干人組成。中國的縣級以上地方各級人民代表大會(huì)也設(shè)立常務(wù)委員會(huì)，全國各級常務(wù)委員會(huì)組成人員由人民代表大會(huì)在代表中通過差額選舉產(chǎn)生，每屆任期同各級人民代表大會(huì)相同。

中國的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)充分發(fā)揚(yáng)民主，集思廣益，代表和反映人民的意志和根本利益。中國的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)表決各項(xiàng)議案實(shí)行絕對多數(shù)原則，即由全體組成人員的過半數(shù)贊成才能通過。全國人民代表大會(huì)對憲法的修改，須由全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過。同時(shí)，中國的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，國家有關(guān)部門負(fù)責(zé)人可以列席會(huì)議，有關(guān)部門和個(gè)人也可以旁聽會(huì)議。列席會(huì)議人員有發(fā)言權(quán)，無表決權(quán)。旁聽人員沒有發(fā)言權(quán)，如果他們對人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)正在審議的議案有意見，可以書面向常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)提出。

2021 年3 月8 日，第十三屆全國人大憲法和法律委員會(huì)召開全體會(huì)議，根據(jù)各代表團(tuán)的審議意見，對全國人民代表大會(huì)組織法修正草案、全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則修正草案進(jìn)行統(tǒng)一審議

作為中國最高權(quán)力機(jī)關(guān)，中國的人民代表大會(huì)擁有立法、監(jiān)督、人事任免、重大事項(xiàng)決定等四項(xiàng)權(quán)力。這也是中國人民通過人民代表大會(huì)制度行使當(dāng)家作主權(quán)利的主要體現(xiàn)。

中國的人民代表大會(huì)行使立法權(quán)。中國憲法規(guī)定，全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國家立法權(quán)，主要是修改憲法，制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同國家憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。民族自治地方的人民代表大會(huì)還有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，對法律、行政法規(guī)的規(guī)定作變通。

近年來，中國的立法民主不斷向前推進(jìn)。幾乎每一件法案的起草都采取專家座談會(huì)、論證會(huì)等形式，聽取專家的意見。有的法案還由立法機(jī)構(gòu)直接委托社會(huì)研究部門起草。對于調(diào)整重要社會(huì)關(guān)系的立法項(xiàng)目，地方人大常委會(huì)還經(jīng)常召開聽證會(huì)，讓不同利害關(guān)系方發(fā)表意見。近年來，中國的憲法修正案、婚姻法修改草案、合同法草案、物權(quán)法草案、民法典等多項(xiàng)關(guān)系到人民切身利益的重要法案，都需要把草案向全民公布征求意見。人民群眾直接參與法律的制定，使法律能夠充分體現(xiàn)人民的意愿和要求，而且增強(qiáng)了全社會(huì)的法律意識，通過后也能比較順利地執(zhí)行。

中國的人民代表大會(huì)行使監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施，是全國人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的主要內(nèi)容。這種監(jiān)督的基本形式是執(zhí)法檢查、法規(guī)備案審查。進(jìn)行執(zhí)法檢查和備案審查，目的在于撤銷違反憲法和法律的法規(guī)、規(guī)章，督促有關(guān)制定機(jī)關(guān)糾正不適當(dāng)?shù)臈l文，對保障國家法制統(tǒng)一具有重要的作用。

監(jiān)督同級政府和法院、檢察院的工作，是中國的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的另一重要內(nèi)容。聽取和審議“一府兩院”的工作報(bào)告，是中國的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行工作監(jiān)督的基本形式。人民代表大會(huì)舉行會(huì)議期間，同級人民政府、人民法院、人民檢察院向大會(huì)報(bào)告工作，人民政府還須向大會(huì)提出預(yù)算草案、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案，預(yù)算草案須經(jīng)大會(huì)審查批準(zhǔn)。人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)召開會(huì)議時(shí)，經(jīng)常就關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定全局的重大問題和同人民群眾切身利益密切相關(guān)的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，聽取有關(guān)專題工作報(bào)告或匯報(bào)。

中國的人民代表大會(huì)行使人事任免權(quán)。人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)選舉、決定、任免、撤換、罷免有關(guān)國家機(jī)構(gòu)組成人員。中國的全國人民代表大會(huì)選舉國家主席、副主席，中央軍事委員會(huì)主席；根據(jù)國家主席的提名，決定國務(wù)院總理的人選；根據(jù)國務(wù)院總理的提名，決定國務(wù)院副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會(huì)主任、審計(jì)長、秘書長的人選；根據(jù)中央軍事委員會(huì)主席的提名，決定中央軍事委員會(huì)其他組成人員的人選；選舉最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長。地方各級人民代表大會(huì)依法認(rèn)真履行對地方有關(guān)國家機(jī)構(gòu)組成人員的選舉、決定、任免、撤換、罷免。

中國的人民代表大會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)。中國的全國人民代表大會(huì)依據(jù)憲法有權(quán)批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的建置，決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度，決定戰(zhàn)爭和和平的問題，以及其他重大事項(xiàng)。對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重大問題，如城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、重大工程項(xiàng)目論證，均須中國的人民代表大會(huì)作出決議后方可實(shí)施。

實(shí)踐充分證明，人民代表大會(huì)制度是符合中國國情、體現(xiàn)中國社會(huì)主義國家性質(zhì)、能夠保證中國人民當(dāng)家作主的根本政治制度。它保證國家機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)，使得國家和民族的前途命運(yùn)掌握在人民的手里。