國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)自然資源保護(hù)的影響及實(shí)踐研究

李明

建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并同時(shí)建成自然資源保護(hù)體系，是國(guó)家對(duì)于完善生態(tài)體系以及建設(shè)美麗中國(guó)的重要舉措，對(duì)于我國(guó)自然保護(hù)與環(huán)境建設(shè)有著重要意義。而在新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃背景下，自然資源保護(hù)作為自然保護(hù)體系與生態(tài)文明建設(shè)的重要方面，仍存在許多現(xiàn)實(shí)困境。本文對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃背景下對(duì)自然資源保護(hù)的影響進(jìn)行多方面分析，提出自然資源保護(hù)與優(yōu)化的實(shí)踐與建議。

國(guó)土空間規(guī)劃與自然資源保護(hù)是目前我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中的重要任務(wù)，國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施，目的要把全國(guó)的國(guó)土開發(fā)、治理、保護(hù)以及利用等進(jìn)行系統(tǒng)化考量[1]。在協(xié)調(diào)國(guó)土規(guī)劃的同時(shí)，促進(jìn)人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展和達(dá)到優(yōu)化空間格局、保護(hù)自然環(huán)境的目的?，F(xiàn)在正處于國(guó)土空間規(guī)劃與自然環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵時(shí)期，因此，在國(guó)土空間規(guī)劃背景下進(jìn)行自然資源保護(hù)，勢(shì)在必行，然而如何建立完備的自然資源保護(hù)體系，需要進(jìn)行詳細(xì)分析[2]。本文從國(guó)土空間規(guī)劃中對(duì)于自然資源保護(hù)的功能、層次等多個(gè)視角分析，力求對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)自然資源保護(hù)的影響及實(shí)踐進(jìn)行研究。

1 ? ?相關(guān)概念概述

1.1 國(guó)土空間規(guī)劃概念

國(guó)土空間規(guī)劃是我國(guó)2019年確立的對(duì)于國(guó)家空間發(fā)展的指南與可持續(xù)發(fā)展的藍(lán)圖，也是我國(guó)疆域內(nèi)進(jìn)行各類建設(shè)活動(dòng)的指導(dǎo)依據(jù)。其主要目標(biāo)是構(gòu)建覆蓋全域、管控全要素的“五級(jí)三類”（圖1）的國(guó)土空間規(guī)劃體系，將國(guó)土空間規(guī)劃向整體設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移，建立系統(tǒng)、整體和分級(jí)分層的規(guī)劃體系，并實(shí)施相應(yīng)的傳導(dǎo)機(jī)制。傳導(dǎo)機(jī)制包括“國(guó)家-省-市-縣-鄉(xiāng)”五級(jí)，縱向自上而下進(jìn)行，建立詳細(xì)暢通的反饋機(jī)制，理清從中央到地方的事權(quán)。并在每一層級(jí)建立三級(jí)橫向傳導(dǎo)，構(gòu)建“總體-專項(xiàng)-詳細(xì)”橫向傳導(dǎo)體系，對(duì)于每層級(jí)一定區(qū)域內(nèi)的空間開發(fā)做出用途管理。這一總體規(guī)劃能綜合平衡規(guī)劃各領(lǐng)域的空間需求，體現(xiàn)出國(guó)土規(guī)劃的特定安排與特定功能，并規(guī)定在各層級(jí)落實(shí)這一規(guī)劃，不得違背。

1.2 國(guó)土規(guī)劃改革訴求與目標(biāo)

我國(guó)對(duì)于各類專項(xiàng)空間規(guī)劃的指導(dǎo)政策文件眾多，但空間規(guī)劃類型眾多，缺乏頂層設(shè)計(jì)，治理能力不足這一缺點(diǎn)逐漸顯現(xiàn)，也積累了許多亟待解決的問(wèn)題。例如規(guī)劃類型過(guò)多、標(biāo)準(zhǔn)尺度不一、權(quán)責(zé)管理不清晰甚至內(nèi)部矛盾等問(wèn)題，此情況嚴(yán)重影響了協(xié)調(diào)難度與時(shí)間進(jìn)度。在新時(shí)期發(fā)展中，必須通過(guò)規(guī)劃改革加以協(xié)調(diào)解決。在以往空間規(guī)劃審批中，程序繁雜以及過(guò)程冗長(zhǎng)也是一大問(wèn)題，并且在此過(guò)程中還出現(xiàn)了規(guī)劃實(shí)施不嚴(yán)格、權(quán)威不足的情況，沒有健全的保障體系加以維護(hù)，地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于各類規(guī)劃朝令夕改，難以形成長(zhǎng)期規(guī)劃統(tǒng)一，這也是規(guī)劃改革實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間體系構(gòu)建的一大訴求[3]。此外，國(guó)土空間規(guī)劃有利于我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的開展，現(xiàn)階段我國(guó)在取得重大發(fā)展成果的同時(shí)，自然環(huán)境與資源遭到巨大破壞，付出了沉重的代價(jià)，而國(guó)土空間是生態(tài)文明建設(shè)的載體，是自然資源保護(hù)的規(guī)劃來(lái)源。國(guó)土空間規(guī)劃由自然資源部進(jìn)行管理，體現(xiàn)了這一規(guī)劃的重要性以及對(duì)于自然資源保護(hù)的重視和黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)、自然資源保護(hù)的重要決心和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

1.3 國(guó)土空間規(guī)劃與自然資源保護(hù)之間的關(guān)系

國(guó)土空間規(guī)劃是進(jìn)行全域各類用地進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃與統(tǒng)籌，以發(fā)揮土地的最大作用，根據(jù)土地類型與性質(zhì)確定其最優(yōu)發(fā)揮布局與最大作用。而生態(tài)文明思想是國(guó)土空間規(guī)劃的指導(dǎo)，自然資源保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)中的重要部分。雖然在生態(tài)文明理念指導(dǎo)下，我國(guó)針對(duì)自然資源與環(huán)境做出了許多針對(duì)性保護(hù)措施，例如政策宣傳、領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)與信息公開等，但未能從根本上解決這一問(wèn)題，并且現(xiàn)階段我國(guó)土地資源開發(fā)不合理、自然資源浪費(fèi)與惡化嚴(yán)重現(xiàn)象頻發(fā)，已嚴(yán)重威脅我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境良好保護(hù)。國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施能夠針對(duì)我國(guó)具體發(fā)展，進(jìn)行科學(xué)編制與針對(duì)性治理，堅(jiān)持自然資源的綠色發(fā)展，促進(jìn)自然資源的合理利用與有效保護(hù)[4]。自然資源保護(hù)依靠國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行保障，而國(guó)土空間規(guī)劃從某種程度上也依靠自然資源保護(hù)加以推動(dòng)，二者相互聯(lián)系、相輔相成，可以從根本上落實(shí)可持續(xù)發(fā)展的理念和生態(tài)優(yōu)先策略，力求高質(zhì)量發(fā)展與優(yōu)良自然環(huán)境相融合。

2 ? ?國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)自然資源保護(hù)的影響及實(shí)踐

2.1 推動(dòng)管理保護(hù)機(jī)制改革與創(chuàng)新

國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)行后，能夠探索自然資源保護(hù)的新方案，對(duì)于管理機(jī)制以及規(guī)劃體系進(jìn)行科學(xué)規(guī)范，改變?cè)械氖聶?quán)不清晰、不合理的基本態(tài)勢(shì)。另一方面，我國(guó)各類自然資源保護(hù)登記管理不清，無(wú)法進(jìn)行有效分類管理與科學(xué)保護(hù)，無(wú)法建立有效的監(jiān)督管理機(jī)制，管理混亂權(quán)責(zé)模糊，無(wú)法調(diào)動(dòng)各方積極性（表1）。在此前的國(guó)土規(guī)劃與自然資源保護(hù)中，多頭規(guī)劃與管理治理權(quán)不清晰的情況頻發(fā)，導(dǎo)致整體規(guī)劃與生態(tài)維育難以協(xié)調(diào)，自然資源保護(hù)碎片化、孤立化，大大削弱了自然資源保護(hù)的協(xié)同性與完整性。國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)于自然資源保護(hù)的科學(xué)性與長(zhǎng)遠(yuǎn)性做了嚴(yán)格要求，能夠逐漸形成事權(quán)清晰、制度科學(xué)、規(guī)劃嚴(yán)格的新格局，建設(shè)審批有效、辦事高效、富有成效的自然資源保護(hù)體系。國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施也能夠進(jìn)一步完善社會(huì)參與度，提高公眾對(duì)于自然資源保護(hù)的認(rèn)知程度，能夠進(jìn)一步征求各方意見，確保空間規(guī)劃與自然資源保護(hù)的合理性和有效性。

2.2 建設(shè)完善的工作體系，提高人員素質(zhì)

工作體系的健全是國(guó)土空間規(guī)劃中一大任務(wù)，在國(guó)土空間規(guī)劃與自然資源保護(hù)中，只有建設(shè)完善的工作體系與制度，才能有效促進(jìn)各個(gè)環(huán)節(jié)的連接合作，提高規(guī)劃和保護(hù)工作的整體效率，改變?cè)械霓k事效率低、保護(hù)質(zhì)量差、規(guī)劃不合理的舊有面貌。在工作中劃定自然資源保護(hù)紅線，明確剛性管控區(qū)域，嚴(yán)格遵守自然資源保護(hù)要點(diǎn)不放松，努力治理恢復(fù)自然生態(tài)資源，從根本上構(gòu)建自然資源保護(hù)格局。在實(shí)際空間規(guī)劃與自然資源保護(hù)工作中，工作人員綜合素質(zhì)較低也是阻礙政策落實(shí)一大問(wèn)題，而新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃中對(duì)于從業(yè)人員能力也提出了新要求，通過(guò)業(yè)務(wù)培訓(xùn)與素質(zhì)教育，提升從業(yè)人員專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備，對(duì)于自然資源保護(hù)工作有合理準(zhǔn)確的判斷，促進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃與自然資源保護(hù)工作的科學(xué)開展。

2.3 完善法律體系，對(duì)自然資源保護(hù)管理建立法制依據(jù)

國(guó)土空間規(guī)劃中建立完善的法律體系是其一大重點(diǎn)，而原有規(guī)章制度僅停留在“多規(guī)合一”政策方面，未能從根本上建立完備的法律體系，無(wú)法從根本上遏制自然資源破壞與惡化[5]。在此次規(guī)劃中，形成與國(guó)土空間規(guī)劃體系相協(xié)調(diào)的法律體系勢(shì)在必行，同時(shí)也是進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃與自然資源保護(hù)的必要要求。只有此舉才能打破原有混亂體系，協(xié)調(diào)好法律與實(shí)際規(guī)劃的關(guān)系，提高國(guó)土規(guī)劃與自然資源保護(hù)在法律中的地位，同時(shí)也能規(guī)范整體流程，提高辦事效率。配套法律體系的完善也為自然資源保護(hù)開發(fā)了新局面，明確以自然資源保護(hù)為首要前提與特征的強(qiáng)制性，確保自然資源保護(hù)的合法性與科學(xué)性，保障我國(guó)自然資源的合理有序開發(fā)，提升資源利用率與環(huán)境承載力。

3 ? ?結(jié)語(yǔ)

綜上所述，本文通過(guò)對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃與自然資源保護(hù)進(jìn)行分析，研究國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)自然資源保護(hù)的相關(guān)影響并得出相關(guān)結(jié)論。隨著我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的迅速推進(jìn)，自然資源保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)將廣泛受到關(guān)注。只有基于國(guó)土空間規(guī)劃體系的引導(dǎo)，才能進(jìn)行自然資源保護(hù)與全面治理，解決現(xiàn)存復(fù)雜難點(diǎn)，深化改革現(xiàn)有體系，促進(jìn)我國(guó)自然資源保護(hù)的發(fā)展，推動(dòng)科學(xué)化體系建設(shè)。

（本文作者：李 ?明 ? 工作單位：濰坊市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院）

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