解碼城市數(shù)智化治理

佟瑤

面對(duì)城市人口的持續(xù)增長(zhǎng)，信息數(shù)據(jù)的海量倍增，公共衛(wèi)生事件的突發(fā)，高效且有序的社會(huì)體系何以為繼？

毫無疑問，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、5G、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動(dòng)城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，正成為推動(dòng)城市乃至國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。

一組數(shù)據(jù)顯示，如果以市級(jí)層面為統(tǒng)計(jì)口徑，將科技部、工信部、國(guó)家測(cè)繪地理信息局、發(fā)改委所確定的智慧城市相關(guān)試點(diǎn)數(shù)量相加，我國(guó)智慧城市試點(diǎn)數(shù)量在2020年已經(jīng)超過749個(gè)，意味著我國(guó)95%的副省級(jí)城市、83%的地級(jí)城市已經(jīng)踏上智慧城市的探索之路，其核心之一正是推動(dòng)城市的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，以數(shù)據(jù)與智能技術(shù)提升城市治理綜合能力。

新型基礎(chǔ)設(shè)施正在加速鋪設(shè)、多個(gè)城市樣板陸續(xù)打造，但從傳統(tǒng)治理向智慧治理轉(zhuǎn)型，始終要經(jīng)歷一個(gè)漸進(jìn)的、技術(shù)“嵌入”組織的過程，也必然要以一種以往并不具備的智慧治理能力的習(xí)得和螺旋上升為支撐。新技術(shù)應(yīng)用亟待成熟、制度更新滯后、治理秩序變革、技術(shù)倫理缺失及數(shù)據(jù)安全……真正實(shí)現(xiàn)智慧治理還面臨諸多阻礙。

多城智慧治理邁入新階段

過去10多年間，我國(guó)中央和各級(jí)地方政府對(duì)信息技術(shù)的價(jià)值定位完成了從“承載”到“運(yùn)營(yíng)”的躍升——從建設(shè)“電子政府”以滿足線上政府對(duì)線下政府的功能映射，到建設(shè)“智慧政府”以回應(yīng)整體性政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)態(tài)需求。其中“智慧治理”已然從概念變?yōu)楣沧R(shí)，全國(guó)各省、市、縣不斷實(shí)踐、創(chuàng)新，打破傳統(tǒng)的城市管理體制和機(jī)制，建立適應(yīng)現(xiàn)代化城市發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，在政務(wù)、醫(yī)療、交通、教育、商務(wù)、社區(qū)等領(lǐng)域打造多個(gè)創(chuàng)新應(yīng)用，并形成了一批具有參考價(jià)值的城市智慧治理標(biāo)桿。

其中上海、杭州等城市“城市大腦”為典型的智慧治理，側(cè)重通過政務(wù)數(shù)據(jù)的歸集、共享，打破科層體系內(nèi)業(yè)務(wù)條線間的信息分割；把解決堵點(diǎn)問題作為導(dǎo)向，創(chuàng)新開發(fā)“渣土車監(jiān)管”“群租房整治”“危化品運(yùn)輸預(yù)警”等應(yīng)用場(chǎng)景，優(yōu)先提升政務(wù)服務(wù)效能。值得一提的是，上海首創(chuàng)的“一網(wǎng)通辦”已成為頗具中國(guó)特色的詞匯。2020年，聯(lián)合國(guó)對(duì)全球190多個(gè)國(guó)家的電子政務(wù)發(fā)展進(jìn)程進(jìn)行調(diào)查時(shí)，重點(diǎn)介紹了上海“一網(wǎng)通辦”的經(jīng)驗(yàn)做法。

以北京等城市的“城市指揮中心”為典型的智慧治理經(jīng)驗(yàn)，側(cè)重通過整合、辦理“政務(wù)熱線”、網(wǎng)格化、城管等分散渠道的群眾訴求，優(yōu)化科層體系內(nèi)屬地層級(jí)間的“信息-權(quán)責(zé)-資源”配置；把解決痛點(diǎn)問題作為導(dǎo)向，用“接訴即辦”的信息需求持續(xù)倒逼“吹哨報(bào)道”的機(jī)制創(chuàng)新，優(yōu)先提升政府回應(yīng)性。

兩類實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分別瞄準(zhǔn)了超大型現(xiàn)代國(guó)家行政化治理機(jī)制中固有的“條”“塊”分割弊病，將大數(shù)據(jù)、人工智能等“新技術(shù)”嵌入城市治理中，形成有效且集約的智慧化解決方案，并在多地得到應(yīng)用。

截至2020年10月底，全國(guó)以“城市大腦”為名進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目達(dá)到129個(gè)。其中，浙江省在推進(jìn)數(shù)字化改革中提出“將依托城市大腦，打造一批跨部門多業(yè)務(wù)協(xié)同應(yīng)用，為社會(huì)空間所有人提供全鏈條、全周期的多樣、均等、便捷的社會(huì)服務(wù)，為社會(huì)治理者提供系統(tǒng)、及時(shí)、高效的管理支撐”，推動(dòng)省內(nèi)共計(jì)17個(gè)市縣啟動(dòng)建設(shè)城市大腦，建設(shè)普及率居全國(guó)第一?！盎浭∈隆薄氨本┩ā薄叭匾邹k”等線上政務(wù)應(yīng)用和程序紛紛推出，城市治理線上化水平不斷提升。

《2020聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》顯示，我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)從2018年的0.6811提高到2020年的0.7948，排名提升至全球第45位，其中，在衡量國(guó)家電子政務(wù)發(fā)展水平核心指標(biāo)的在線服務(wù)指數(shù)上，中國(guó)表現(xiàn)躍升至全球第9位，達(dá)到全球電子政務(wù)發(fā)展“非常高”的水平。

技術(shù)帶來的藍(lán)圖與難題

2020年突然爆發(fā)的新冠肺炎疫情，讓全國(guó)各城市經(jīng)歷了近兩年的突發(fā)公共衛(wèi)生事件“大考”，其中數(shù)字化手段在抗擊新冠肺炎疫情的進(jìn)程中不可替代的作用，更是讓全社會(huì)看到了數(shù)字經(jīng)濟(jì)模式的發(fā)展?jié)摿推湓谏鐣?huì)治理中的重要性。

2021年3月，國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要全文發(fā)布，首次將數(shù)字化發(fā)展單獨(dú)成篇，提出“迎接數(shù)字時(shí)代，激活數(shù)據(jù)要素潛能，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)建設(shè)，加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革”。

當(dāng)前，全國(guó)31個(gè)省市“十四五”期間智慧城市建設(shè)的方向已經(jīng)明晰。其中，“一網(wǎng)統(tǒng)管”“全社會(huì)數(shù)據(jù)資源流通”“數(shù)據(jù)安全”“治理方式向精細(xì)化轉(zhuǎn)型、配套資源向街道社區(qū)下沉”等關(guān)于智慧治理的描述，已經(jīng)大致勾勒了未來城市治理的輪廓。

分析各城市智慧城市及智慧政府建設(shè)規(guī)劃，在智慧治理領(lǐng)域有兩點(diǎn)值得注意。由于城市與城市之間發(fā)展水平和信息化程度差異，一線及新一線城市更為重視民生相關(guān)的智慧城市建設(shè)，中型城市則更注重智慧城市與當(dāng)?shù)芈糜?、港口等資源的結(jié)合，但考慮到城市新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)全面鋪開，未來智慧治理的“數(shù)字底座”將進(jìn)一步夯實(shí)；同時(shí)，在互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)直接刺激下，城市對(duì)于6G、區(qū)塊鏈、超算中心等涉及未來的數(shù)字化技術(shù)及載體的關(guān)注度大大提升。

“技術(shù)推動(dòng)智慧治理的同時(shí)，也暴露了一些問題?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所研究員、研究室副主任萬相昱表示，“其中最為突出的是隱私保護(hù)問題、區(qū)域協(xié)調(diào)問題和決策科學(xué)問題。導(dǎo)致這些問題出現(xiàn)的本質(zhì)原因則是治理體系缺乏現(xiàn)代化，因此，完善相關(guān)法律法規(guī)、加強(qiáng)學(xué)術(shù)研究、優(yōu)化機(jī)制問題和建立科學(xué)決策思維是未來的當(dāng)務(wù)之急?！?/p>

“國(guó)家治理現(xiàn)代化是系統(tǒng)工程，其中不僅僅是技術(shù)革新的問題，還有價(jià)值和制度等更為重要的問題?！鄙虾＝煌ù髮W(xué)社會(huì)治理創(chuàng)新研究中心主任韓志明同樣提醒到，技術(shù)帶來了對(duì)善治的美好想像，但遺憾的是，技術(shù)能夠看到的或解決的問題，很多都是比較簡(jiǎn)單的問題，價(jià)值觀的問題、權(quán)力或權(quán)利的問題、利益上的問題以及制度上的問題才是制約智慧治理的根本。

如何將積累的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力并解決政府供給公共服務(wù)過程中遇到的棘手問題，已經(jīng)成為地方政府提升智慧治理能力必須突破的瓶頸；智慧治理“多元參與、協(xié)同治理”的邏輯，要求地方政府必須擺脫一手包辦的指令型思維，建立起市場(chǎng)導(dǎo)向的契約型思維。

智慧治理的超前探索

應(yīng)對(duì)智慧治理面臨的制度更新滯后、治理秩序變革、技術(shù)倫理缺失及隱私風(fēng)險(xiǎn)問題，清華大學(xué)社會(huì)治理與發(fā)展研究院院長(zhǎng)張成崗，清華大學(xué)社會(huì)創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)管理研究中心研究員阿柔娜提出，“應(yīng)加快推動(dòng)智慧治理配套體制機(jī)制創(chuàng)新，加強(qiáng)智慧治理科技支撐能力，構(gòu)建全社會(huì)數(shù)據(jù)開放共享體系、構(gòu)建以人為中心的‘有溫度的智慧治理體系，從而推動(dòng)形成‘善治與‘善智互構(gòu)的社會(huì)治理現(xiàn)代化圖景。”

當(dāng)前，智慧治理內(nèi)涵不斷延伸，治理理念從“經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型”向“社會(huì)服務(wù)型”轉(zhuǎn)變、治理目標(biāo)從“相機(jī)決策”向“精準(zhǔn)化決策”轉(zhuǎn)變、治理架構(gòu)從“分散協(xié)同型”向“整體智能型”轉(zhuǎn)變、治理主體從“信息互聯(lián)”向“價(jià)值互聯(lián)”轉(zhuǎn)變。

社會(huì)治理和公共服務(wù)體系正從過去的經(jīng)濟(jì)效率占據(jù)主要地位轉(zhuǎn)向以人民幸福感、獲得感和安全感為核心，下一步新技術(shù)變革中，智慧治理將更加注重“算力技術(shù)”與“人文技術(shù)”相統(tǒng)一的綜合治理，滿足多主體、多元化、多層次的個(gè)體社會(huì)利益表達(dá)訴求。

智慧治理應(yīng)用場(chǎng)景的復(fù)雜性決定了智慧治理中存在著高度不確定性和非程序化特征，新一代信息技術(shù)則為智慧治理目標(biāo)的確定提供了成熟的技術(shù)支撐，進(jìn)而使趨向場(chǎng)景關(guān)注的智慧治理新范式得以形成。

智慧治理將依托新興技術(shù)對(duì)政府與公眾進(jìn)行雙向“賦權(quán)”和“賦能”，未來的社會(huì)治理架構(gòu)將不再是線性、鏈?zhǔn)揭约翱茖踊摹按怪豹?dú)立型”組織架構(gòu)，而是更加注重多元主體實(shí)質(zhì)性參與的線上線下相結(jié)合的“整體智能型”治理架構(gòu)，即構(gòu)建政府、社會(huì)、公眾等多元主體共同參與的平臺(tái)生態(tài)圈并依靠規(guī)則制約多元主體。

智慧治理將在更加智慧的治理架構(gòu)中實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的普及和智能技術(shù)的應(yīng)用創(chuàng)新，激發(fā)數(shù)據(jù)價(jià)值，重塑價(jià)值和道德體系，使得治理主體間天然互信，推動(dòng)構(gòu)建更加智能的“互信社會(huì)”。

同濟(jì)大學(xué)副校長(zhǎng)、中國(guó)工程院院士吳志強(qiáng)同樣強(qiáng)調(diào)了“以人為本”概念，他將城市智慧治理最關(guān)鍵的架構(gòu)，總結(jié)為“5大關(guān)鍵突破”和“1個(gè)底板基礎(chǔ)”，即點(diǎn)、網(wǎng)、流的“新基建”支撐體系，城市智能治理平臺(tái)，以人的需求為根本的人工智能推演技術(shù)，以家園為原型的腰部平衡治理單元，協(xié)同創(chuàng)新智能化組織網(wǎng)絡(luò)，以及基于“三感”的智能感知大數(shù)據(jù)庫(kù)CBDB+?！白詈?，城市作為一個(gè)‘生命體不斷智化，城市管理、規(guī)劃等主體與城市治理也在走向智化?！?/p>

超前探索智能社會(huì)的運(yùn)行模式、法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、政策體系、體制機(jī)制，2021年9月，中央網(wǎng)信辦、國(guó)家發(fā)展改革委等8部門聯(lián)合印發(fā)聯(lián)合公布國(guó)家智能社會(huì)治理實(shí)驗(yàn)基地名單，確定了10家綜合基地和82家特色基地，明確92個(gè)基地將通過搭建場(chǎng)景、出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)等方法，打造為智能社會(huì)治理的示范和樣板。

這僅是國(guó)家層面探索智慧治理的方案之一。為推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，2019 年，中央政法委曾啟動(dòng)“全國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作”，當(dāng)前第1期試點(diǎn)地區(qū)達(dá)246個(gè)，運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)，把社會(huì)治理的著力點(diǎn)細(xì)化到社區(qū)、網(wǎng)格，通過小單元精細(xì)化治理，支撐起市域治理大格局。