“村改居”社區(qū)養(yǎng)老城鄉(xiāng)混合福利體系

管 兵， 王 虹

(1.華南理工大學 公共管理學院， 廣州 510641；2.華南理工大學 國家治理研究中心， 廣州 510641；3.中山大學 政治與公共事務管理學院， 廣州 510275)

中國人口的老齡化與城鎮(zhèn)化同步。雖然中國社會養(yǎng)老服務在不斷探索和創(chuàng)新中逐步改善與發(fā)展，但城鄉(xiāng)二元結構、人口老齡化程度漸深等多重因素的疊加為中國社會養(yǎng)老服務的發(fā)展帶來挑戰(zhàn)，其服務供給與各種需求之間存在一定的矛盾，養(yǎng)老服務體系的建構在探索中緩慢推進。社會老齡化趨勢愈演愈烈，因此，構建多元化的養(yǎng)老服務體系成為理論研究、制度設計與現(xiàn)實實踐關注的焦點。(1)多元化養(yǎng)老服務體系的概念參照《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃(2011—2015年)》中“社會養(yǎng)老服務體系”的界定，具體包括多元化的投資主體、多樣化的服務方式、人性化的服務內(nèi)容以及多類型化的服務人員，主要指由政府、社區(qū)、機構以及家庭作為多元主體，根據(jù)日常生活照顧、康復護理、緊急救援等不同層次的需求，設置多樣化的養(yǎng)老服務內(nèi)容，形成多元主體、多種模式的養(yǎng)老服務以滿足多層次的需求。從整體的宏觀政策制度來看，民政部在2011年確立了以政府為主導、社會力量參與為核心輔之以全民關懷的多層次養(yǎng)老服務體系原則。當前，國家大力推動居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老，并為此實施與推廣了一系列服務。另外，還在此基礎上不斷改善養(yǎng)老服務質(zhì)量，縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務差異。在農(nóng)村地區(qū)，政府持續(xù)撥付專項財政資金修建老年人互助養(yǎng)老幸福院，修繕并改造農(nóng)村敬老院，農(nóng)村留守老年人養(yǎng)老服務體系建設也在不斷推進。作為人口老齡化發(fā)展速度較快的國家之一，中國通過逐步建立養(yǎng)老服務法治體系、采用多種形式完善養(yǎng)老服務體系、破除養(yǎng)老服務市場準入門檻以及優(yōu)化養(yǎng)老發(fā)展方式等多樣化的舉措，積極應對人口老齡化問題，努力推進養(yǎng)老服務體系的結構性改革[1]。在養(yǎng)老服務體系的發(fā)展過程中，城市與農(nóng)村地區(qū)的差異、同一地區(qū)中不同區(qū)域之間的差異尤為明顯。當然，相關的政策制定以及執(zhí)行主體也已經(jīng)意識到這些問題，并在實踐中出臺相應的政策措施為解決這些難題做出努力和嘗試。除了城市與農(nóng)村地區(qū)外，處于二者接續(xù)地帶的城中村地區(qū)，尤其是已完成“村改居”改革的轉(zhuǎn)制社區(qū)，其養(yǎng)老服務體系是與城市地區(qū)的養(yǎng)老服務接軌，還是仍停留在農(nóng)村養(yǎng)老服務階段，抑或建構出新的養(yǎng)老服務體系模式，是本文關注的重點。

本研究以廣州市為例，作者在最近幾年間走訪了約30個城中村，收集了豐富的相關資料。通過研究發(fā)現(xiàn)，進行了“村改居”改制的城中村在行政架構上已經(jīng)基本城市化，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中也依賴于第二、第三產(chǎn)業(yè)。另外，城中村還擁有絕佳的地理區(qū)位優(yōu)勢，一些城中村社區(qū)完全位于城市地區(qū)，甚至是城市最核心地段，但它們?nèi)员Ａ糁浅Ｃ黠@的農(nóng)村鄉(xiāng)土色彩和農(nóng)村集體經(jīng)濟成分。這些鄉(xiāng)土性和集體經(jīng)濟塑造了城中村極具獨特性的養(yǎng)老模式，其主要受益群體享受的服務既具有城市化的特征，又與城市居民享受到的服務不同；既具有農(nóng)村居民養(yǎng)老服務的一些特征，又與純粹的農(nóng)村養(yǎng)老服務不同。

一、文獻與問題：城鎮(zhèn)化與養(yǎng)老服務

截至2019年底，中國65周歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?3.5%，老年人口撫養(yǎng)比為17.8%。(2)數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，《年度數(shù)據(jù)查詢》，https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01，訪問日期：2021年8月22日。老年人口撫養(yǎng)比也稱老年人口撫養(yǎng)系數(shù)，指某一人口中老年人口數(shù)與勞動年齡人口數(shù)之比，通常用百分比表示，即每100名勞動年齡人口要負擔多少名老年人。老年人口撫養(yǎng)比是從經(jīng)濟角度反映人口老化社會后果的指標之一。2020年，這一比重依然呈上升趨勢。第七次全國人口普查的結果顯示，截至2020年11月，全國60歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?8.7%，其中65歲以上人口占13.5%[2]。相關預測指出，2021—2050年是快速老齡化階段，至2050年老年人口比重將增長到30%以上，老年人口總數(shù)將超過4億[3]。隨著有60%的人口成為城市居民的快速城鎮(zhèn)化進程的推進，養(yǎng)老服務的多樣性和復雜性得以形成。從整體上看，中國社會福利體系建設以建成普遍整合型社會福利體系為主要目標[4]，這種福利體系將所有社會成員納入其中，具有全民共享性質(zhì)，旨在推動福利發(fā)展向體系整合轉(zhuǎn)變。養(yǎng)老服務保障作為這種福利體系內(nèi)容的重要組成部分，相關部門也通過制定相關制度和出臺各項政策推進實踐探索并不斷調(diào)適。養(yǎng)老服務供給主體多元化與供給方式多樣化逐漸成為主流。在這一領域，城鄉(xiāng)之間長期存在的二元社會結構導致的二元養(yǎng)老服務體系無法適應當前城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需求的矛盾日益突出，需要選擇政府引導、市場配置、社會組織參與和社區(qū)供給相結合的模式推進養(yǎng)老服務實踐，進而整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務體系[4-5]。

現(xiàn)有與養(yǎng)老服務體系相關的文獻主要包括城市與農(nóng)村不同區(qū)域的養(yǎng)老服務供給研究以及政府、社會組織、社區(qū)與家庭等多元服務責任主體研究這兩大方面。其中，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務供給研究多圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化視角展開，探討如何平衡養(yǎng)老服務的供需關系。城鎮(zhèn)化與老齡化呈現(xiàn)雙重快速疊加的發(fā)展特征，促使城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務在空間載體、支付模式以及服務內(nèi)容等方面進行轉(zhuǎn)型創(chuàng)新與結構升級，家庭養(yǎng)老模式向社會養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)變成為主流趨勢，養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)前景廣闊[6-7]。當前，城市已形成了居家養(yǎng)老為主、社區(qū)養(yǎng)老為輔、機構養(yǎng)老為支撐的養(yǎng)老服務體系；農(nóng)村則沿襲傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式[8-9]。此外，學者們還圍繞老年群體的精神養(yǎng)老問題展開研究，主要涉及精神養(yǎng)老的概念、構建多元服務主體參與的老年人精神保障機制和重視文化精神服務的質(zhì)量等內(nèi)容[10-12]。在涉及養(yǎng)老服務供給主體的相關研究中，學者們較多地關注農(nóng)村養(yǎng)老服務體系的發(fā)展以及不同主體的互動邏輯，基本都以城鄉(xiāng)二元結構下農(nóng)村的養(yǎng)老服務呈非均衡性趨勢為分析背景，以包容性發(fā)展或聯(lián)系動態(tài)博弈為理論視角[13]。這些研究的核心都是建構農(nóng)村多元養(yǎng)老供給機制，即政府履行制定政策與管理的職能，社會參與社會化養(yǎng)老服務并營造尊老愛老的社會環(huán)境，市場則發(fā)揮強化資源配置與協(xié)調(diào)、監(jiān)管養(yǎng)老服務市場運行等功能，推動醫(yī)養(yǎng)結合發(fā)展[14-16]。與此同時，基于養(yǎng)老群體社會認同度的導向，除了政府、社會、市場各司其職外，也要充分利用農(nóng)村熟人社會的特征，發(fā)揮宗族網(wǎng)絡的作用[17]。還有一些研究關注政府保障能力、社會組織參與對養(yǎng)老服務供給質(zhì)量的影響[18]。

對于城鎮(zhèn)化進程中的特殊社區(qū)——“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)，學者們的研究相對較少。有學者對“村改居”本身進行了研究，尤其是關于“村改居”的空間屬性和治理議題。一方面，由資本運作與權力分配變化導致的空間變革帶來的新社會公共秩序和基層治理策略的改變，在空間變革過程中既實現(xiàn)了公共事務的管理主體以及運作資金等由鄉(xiāng)到城的轉(zhuǎn)型，又體現(xiàn)了自上而下的公共空間建設與自下而上的服務需求之間的融合；另一方面，聚焦于行政主導下的轉(zhuǎn)制社區(qū)治理困境，構建以社區(qū)綜合黨委為核心，各司其職、各盡其責的自組織、社會組織以及居民個體等多元主體協(xié)作參與的治理模式來彌補當前“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)治理的不足[19-20]。也有研究涉及城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村集體土地和集體經(jīng)濟的議題，學者們比較關注農(nóng)村集體產(chǎn)權治理中存在的風險以及風險應對策略，分析了集體資產(chǎn)股份合作模式與社區(qū)發(fā)展之間的張力，探尋城鄉(xiāng)一體的社會治理體系的構建[21-23]?！按甯木印鞭D(zhuǎn)制社區(qū)具有的獨特性必然給養(yǎng)老服務帶來特殊的影響。

綜上，已有研究大多關注了城市與農(nóng)村的養(yǎng)老服務體系建設，涉及養(yǎng)老服務模式、養(yǎng)老服務方式、養(yǎng)老服務供給主體互動等方面的發(fā)展變遷邏輯，然而仍存在不足：第一，現(xiàn)有文獻重點關注二元結構體制下農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務體系面臨的挑戰(zhàn)以及推進城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老服務建設需要努力的方向，但缺乏關于“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)養(yǎng)老服務供給體系和模式的系統(tǒng)性分析；第二，現(xiàn)有文獻針對“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)的研究聚焦于社區(qū)治理、集體土地和集體經(jīng)濟等方面的議題，較少關注轉(zhuǎn)制社區(qū)中的社會保障狀況，尤其是轉(zhuǎn)制社區(qū)養(yǎng)老服務體系和模式的變遷以及基于此的各主體互動過程，也鮮少關注集體經(jīng)濟組織在轉(zhuǎn)制社區(qū)居民養(yǎng)老服務體系建設中發(fā)揮的作用。

鑒于此，本研究重點關注從農(nóng)村轉(zhuǎn)型而來的城市新社區(qū)，即“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)，采用參與式觀察、深度訪談等研究方法，剖析廣州市“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)的養(yǎng)老服務實踐。這類轉(zhuǎn)制社區(qū)保留著鄉(xiāng)土社會的兩個重要屬性：擁有熟人及以家族、宗族為主的基礎性構成力量的鄉(xiāng)土關系網(wǎng)絡，擁有從農(nóng)村集體土地發(fā)展而來的集體經(jīng)濟。鄉(xiāng)土社會的尾巴與城市社會福利體系結合在一起，共同塑造了“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)養(yǎng)老服務的多元供給體系。因此，本文主要探討的研究問題有：與城市、農(nóng)村地區(qū)相比，處于城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)之間過渡地帶的“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)的養(yǎng)老服務體系有何變化和創(chuàng)新？養(yǎng)老服務體系建構的主體有何變化？其重要主體之一的集體經(jīng)濟組織在養(yǎng)老服務體系中如何發(fā)揮作用？本文希望通過探討“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)多元化養(yǎng)老服務體系的創(chuàng)新，分析城鄉(xiāng)混合福利體系的特點，彌補現(xiàn)有研究對“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)的養(yǎng)老服務體系以及社會福利體系的分析空白，為現(xiàn)行養(yǎng)老服務制度和政策的調(diào)適提供參考。

二、介于鄉(xiāng)土與城市之間：“村改居”社區(qū)多元養(yǎng)老供給體系

自20世紀80年代起，廣州市開始快速發(fā)展城市建設，城市建成區(qū)面積不斷擴大，越來越多郊區(qū)逐漸被納入城市發(fā)展用地范圍，城中村應運而生。1986—2001年，廣州市村鎮(zhèn)建設主要圍繞集體經(jīng)濟組織的股份化、公司化進行，結合廣州市農(nóng)村發(fā)展的實際而進行集體經(jīng)濟改革創(chuàng)新。改革的主要措施包括融合股份公司的股份化分紅、產(chǎn)權分開以及經(jīng)濟合作組織一人一票等，比較集中的區(qū)域是城鎮(zhèn)化速度較快的天河區(qū)。2000年前后，城鎮(zhèn)化加速，其中天河區(qū)較早出臺政策。2001年，廣州市天河區(qū)印發(fā)《關于加強撤村改制后續(xù)工作的意見》(穗天委〔2001〕10 號)，這一文件對“村改居”之后的公共服務、公共財政等進行了規(guī)制，包括對村改制公司承擔的小學教育、社會治安、市容衛(wèi)生、市政設施等公共事務進行了安排。

2002年5月，廣州市出臺了《關于“城中村”改制工作的若干意見》(穗辦〔2002〕17號)，圍繞轉(zhuǎn)變村民身份、集體土地和房屋權屬、集體資產(chǎn)、公共事務管理、居民社會保障等城鎮(zhèn)化內(nèi)容，制定了具體的政策目標。該意見提出，用10年時間將138條“城中村”改制，使村民轉(zhuǎn)變?yōu)榫用?，實現(xiàn)“村改居”。而在社會保障福利方面，該意見明確改制后的居民享受的福利保障與城市居民相同。簡言之，該階段政府力圖通過解決政策限制與市場化操作的矛盾，實現(xiàn)城鄉(xiāng)完全接軌和村民的市民身份認同及福利待遇，并有步驟地推進城中村物理空間的改善。此階段的城中村改造，堅持“村集體主導，村集體、村民和區(qū)財政‘三個一點’落實資金”“不允許房地產(chǎn)開發(fā)商插手”“政府將給予優(yōu)惠政策支持”等原則，在三元里村、石牌村、文沖村等8個村先行進行試點改造，編制并實施改造方案。至2005年底，基本完成了中心城區(qū)138個城中村的“村改居”工作，但與集體土地、公共財政、居民福利等相關的實質(zhì)性改造基本沒有進展。此后十幾年，各級政府及相關部門在提高“村改居”居民社會保障方面仍在持續(xù)努力。

從政府為推進“村改居”社區(qū)建設而出臺的相關政策及其實踐結果來看，政府主要聚焦于集體資產(chǎn)產(chǎn)權改革、城中村的空間改造以及個體身份轉(zhuǎn)變等，其中公共福利體系尤其是養(yǎng)老服務體系建設與城市、農(nóng)村有較大差異。整體而言，“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)的養(yǎng)老服務供給體系呈現(xiàn)出一些重要特點：一是建立了非城非鄉(xiāng)的正式養(yǎng)老保險體系；二是充分發(fā)揮多元主體的保障功能及作用，主要是集體經(jīng)濟組織的多元福利保障功能、居委會的輔助性社區(qū)養(yǎng)老服務、社工機構的養(yǎng)老社會工作；三是當前的養(yǎng)老模式仍以社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老為主，養(yǎng)老服務內(nèi)容逐漸豐富。

(一)非城非鄉(xiāng)的正式養(yǎng)老保險體系

綜合國務院和相關省市出臺的相關規(guī)定以及意見辦法的政策文本來看，關于“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)居民社會保障問題，以養(yǎng)老保險體系為例，主要呈現(xiàn)出以下四個特點。第一，在“村改居”改制之前，已按國家相關規(guī)定參加了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的居民，均應繼續(xù)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，相關的基本養(yǎng)老保險費由政府、單位/公司、個人按相關比例進行繳納。第二，已完成“村改居”轉(zhuǎn)制的居民，符合參與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險條件的，均需參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。第三，在自愿保障原則的基礎上，經(jīng)村民會議決定并征得有關部門批準后，年滿60周歲的男性和年滿55周歲的女性“村改居”轉(zhuǎn)制居民可參加“村改居”養(yǎng)老人員的養(yǎng)老保障，一次性向社保經(jīng)辦機構繳納足額的生活費、住院醫(yī)療費以及其他相關的費用，繳費后的次月即可開始享受相關待遇，如按月領取生活費、享受基本醫(yī)療待遇等。第四，生活費的發(fā)放標準與城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準同步調(diào)整，具體調(diào)整數(shù)額由各省市自行根據(jù)相關主管部門的意見執(zhí)行。

以廣州市的養(yǎng)老保險體系建設為例，在國務院出臺了相關指導文件之后，廣州市政府決定為“村改居”轉(zhuǎn)制居民單獨設立專門的養(yǎng)老保險管理辦法。除了執(zhí)行原有的城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險實施辦法外，針對改制過程中人員身份轉(zhuǎn)變而產(chǎn)生的社會保障難題，廣州市政府在2006年出臺了《廣州市農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險辦法(試行)》(穗府〔2006〕21號)，進一步規(guī)范“村改居”轉(zhuǎn)制人員的養(yǎng)老保險實施方案，由此形成了“村改居”養(yǎng)老的基本制度體系。這一制度體系規(guī)制了屬于廣州市“村改居”居民的獨立養(yǎng)老保險體系，為這些介于城市居民和農(nóng)村村民之間的人群建立了一個統(tǒng)籌基金?？傮w而言，這一養(yǎng)老基金的標準相對較低。具體來說，這一文件規(guī)定下的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的養(yǎng)老保險主要具有兩個特征。

1.養(yǎng)老保險費主要由村集體和個人共同負擔

上述試行辦法的第三條規(guī)定，“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的模式，基本養(yǎng)老保險費由集體和個人合理負擔，政府給予適當資助?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的基本養(yǎng)老保險由集體經(jīng)濟組織和個人商定具體繳費比例，并按商定比例進行足額繳納，其中個人繳納部分不得超過繳費基數(shù)的8%。在此基礎上，明確要求集體經(jīng)濟組織須提高集體經(jīng)濟發(fā)展水平和協(xié)調(diào)分配管理能力，并建立基本養(yǎng)老保險的長效繳費機制。

另外，該辦法第六條也具體規(guī)定，“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員以村集體經(jīng)濟組織為單位，整體到經(jīng)濟組織所在區(qū)縣社會保險經(jīng)辦機構辦理參加基本養(yǎng)老保險的登記手續(xù)；由集體經(jīng)濟組織負責代收代繳個人基本養(yǎng)老保險費，充分調(diào)動“農(nóng)轉(zhuǎn)居”居民的就業(yè)主動性與積極性，發(fā)揮集體經(jīng)濟組織的協(xié)調(diào)優(yōu)勢鼓勵轉(zhuǎn)制居民進行再就業(yè)，鼓勵轉(zhuǎn)制居民發(fā)揮一切條件進行創(chuàng)業(yè)。轉(zhuǎn)制人員如在城鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)，個人基本養(yǎng)老保險主要由所在企業(yè)依法依規(guī)進行繳納，企業(yè)按城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的相關規(guī)定操作執(zhí)行。

與此同時，村集體經(jīng)濟實力的差異也影響基本養(yǎng)老保險的保障水平。該辦法鼓勵經(jīng)濟條件許可的集體經(jīng)濟組織和“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員積極繳費，繳費基數(shù)上限可以參照當?shù)爻擎?zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險規(guī)定的標準來確定。因此，無論是基本養(yǎng)老保險的繳費數(shù)額，還是養(yǎng)老保險的征繳手續(xù)，都與村集體經(jīng)濟密切相關。換言之，村集體經(jīng)濟實力在保障“村改居”轉(zhuǎn)制人員的養(yǎng)老服務供給方面發(fā)揮著關鍵作用。

2.整體上保障水平較低

從整體上看，國務院以及相關省市出臺的有關“村改居”轉(zhuǎn)制人員的基本養(yǎng)老保險相關規(guī)定雖然規(guī)定了養(yǎng)老保險中的生活費發(fā)放標準與城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準同步調(diào)整，且并未對具體的保障費用作出明確的數(shù)額要求，但對比城鎮(zhèn)居民最低生活保障的標準，“村改居”轉(zhuǎn)制人員的養(yǎng)老保險整體保障力度仍處于較低水平。另外，上述辦法還明確了村集體經(jīng)濟組織籌集養(yǎng)老保險費用的主要渠道：一是村集體經(jīng)濟組織和“村改居”的土地補償與安置補助相關費用；二是村集體經(jīng)濟組織現(xiàn)有的集體資產(chǎn)和收入積累；三是村集體經(jīng)濟組織自有資產(chǎn)抵押貸款或變現(xiàn)等；四是村集體經(jīng)濟與開發(fā)商合作開發(fā)項目所得利潤及其他。一方面，這在一定程度上減少了“村改居”轉(zhuǎn)制人員的資產(chǎn)積累和收益分配；另一方面，因村集體經(jīng)濟組織需要承攬多項事務，有限的支出保障經(jīng)費也只能承擔最低標準的養(yǎng)老保險費用，維持最低保障水平，因而只能達到最基本的保障效果。

廣州市出臺的這項基本養(yǎng)老保險辦法規(guī)定，同時符合以下兩個條件的人員，可以領取養(yǎng)老金：一是男性年滿60周歲，女性年滿55周歲；二是基本養(yǎng)老保險實際繳費年限滿15年。這項辦法根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展實際制定了具體的養(yǎng)老保險繳費標準，全市范圍內(nèi)的基本養(yǎng)老保險費按照參保人繳費基數(shù)的24%計繳。但由于各區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，“農(nóng)轉(zhuǎn)居”基本養(yǎng)老保險繳費數(shù)額有所不同：番禺區(qū)、花都區(qū)繳費基數(shù)最高為當?shù)厣弦荒甓嚷毠ぴ缕骄べY的60%，最低為35%；從化區(qū)、增城區(qū)繳費基數(shù)最高為當?shù)厣弦荒甓嚷毠ぴ缕骄べY的60%，最低為40%；余下的其他區(qū)繳費基數(shù)最高為本市上一年度職工月平均工資的60%，最低為30%。因此，在制定政策的初期，按辦法計發(fā)的最低基本養(yǎng)老金的具體數(shù)額是：番禺區(qū)、花都區(qū)低于350元/月的，按350元/月補足；從化區(qū)、增城區(qū)低于330元/月的，按330元/月補足；其他各區(qū)低于400元/月的，按400元/月補足。(3)上述具體標準均參照廣州市人民政府于2006年6月8日印發(fā)的《廣州市農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險辦法(試行)》的通知，該辦法是廣州市政府第一次針對“農(nóng)轉(zhuǎn)居”群體專門出臺的基本養(yǎng)老保險辦法。

實際上，按照這樣的標準，“村改居”轉(zhuǎn)制人員的養(yǎng)老金相對較低。這項辦法也說明，可在時機成熟后將其與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險辦法并軌。2013年，有市人大代表質(zhì)疑保障標準太低。在當時，“村改居”社區(qū)老人可領取養(yǎng)老金為600多元/月，而城鎮(zhèn)職工可領取的平均養(yǎng)老金則約為2 700元/月。(4)廣州市各區(qū)購買不同類型的養(yǎng)老保險得到的養(yǎng)老金數(shù)額各異，這里的養(yǎng)老金數(shù)額主要綜合在天河區(qū)、越秀區(qū)、黃埔區(qū)等區(qū)域不同“村改居”社區(qū)的訪談情況得出?；谶@種狀況，以黃埔區(qū)的人大代表為主提出1號議案《關于深化“村改居”管理體制綜合改革，促進新型城市化發(fā)展的議案》，要求兌現(xiàn)和滿足“村改居”之后轉(zhuǎn)制居民的福利和基礎治理財政的承諾。最終，廣州市人大在當年表決通過了《廣州市第十四屆人民代表大會第三次會議關于林綺芳等55名代表聯(lián)名提出的〈關于深化“村改居”管理體制綜合改革，促進新型城市化發(fā)展的議案〉(第001號)的決議》，并制定了實施方案，計劃完成關于“村改居”轉(zhuǎn)制人員福利和公共財政支出的四個方面的目標。另外，還規(guī)定由廣州市發(fā)改委配合落實相關政策。

2014年7月，廣州市政府辦公廳印發(fā)了新版的《廣州市農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險辦法》(穗府辦〔2014〕66號)，進一步落實改制村民的福利待遇。雖然這一文件對2006年版的辦法進行了修訂，但基本條款變動并不大，主要修訂了有關繳費年限不足時補繳參保費用的內(nèi)容。2006年版辦法第十六條規(guī)定，對于達到辦法所規(guī)定的年齡條件，但實際繳費年限不滿15年的人員，不發(fā)給基礎養(yǎng)老金，將個人賬戶儲存額一次性支付給本人，同時終止基本養(yǎng)老保險關系。而2014年修訂的條款則有明確細致的規(guī)定：“對于到達上述按月領取基本養(yǎng)老金年齡時，累計繳費不足15年的，可以選擇領取個人賬戶儲存額，終止養(yǎng)老保險關系；也可以選擇逐月延長繳費至滿15年?！吨腥A人民共和國社會保險法》實施前(即2011年7月1日前，不含當日)參保、延長繳費5年后仍不足15年的，可以一次性繳費至滿15年。另外，一次性繳費標準，以參保人申請一次性繳費時的繳費基數(shù)及年遞增5%的幅度為基數(shù)，一次性繳納不足年限的養(yǎng)老保險費；繳費比例按24%計繳?！?/p>

(二)集體經(jīng)濟組織的多元福利保障功能

隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，農(nóng)村集體經(jīng)濟逐漸完成積累并發(fā)展壯大。城中村或“村改居”社區(qū)的村集體經(jīng)濟組織實力差異直接影響村民及股東的權益。農(nóng)村集體經(jīng)濟擁有較多重要功能。第一，能為村民提供一定的就業(yè)機會。集體經(jīng)濟發(fā)展過程中產(chǎn)生的各種用工機會，基本上都會優(yōu)先留給本村村民或者改制后的居民。第二，集體經(jīng)濟的股東每年可以享受股份分紅，貼補基本的日常生活，甚至在一些發(fā)展較好的村莊，獲得分紅的數(shù)額非常大。此外，集體經(jīng)濟組織還需要承擔福利保障的相關職責，凸顯其多元化的福利保障功能。集體經(jīng)濟組織需要保障的公共福利涉及范圍廣，且相對比較繁雜瑣碎，主要涵蓋醫(yī)療、教育以及村居基本公共服務供給等。比如，逢年過節(jié)給老人派發(fā)紅包、舉辦助老和助學的文娛活動、補貼村民社會保障費用的大部分支出、村居環(huán)衛(wèi)和公共設施建設等基本公共服務供給支出，還有部分維持村居運轉(zhuǎn)的保障性靈活支出。

結合調(diào)研的相關情況可發(fā)現(xiàn)，在當前的“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)中，集體經(jīng)濟組織占據(jù)非常重要的核心地位，這種核心地位不僅體現(xiàn)在社區(qū)日常事務的處理上，還體現(xiàn)在與轉(zhuǎn)制居民個人利益密切相關的福利保障事項上。村集體經(jīng)濟組織提供全方位保障幫助轉(zhuǎn)制社區(qū)開展助老、養(yǎng)老服務，主要包括提供活動場地、活動經(jīng)費以及基本的社會保障等資源。

1.村集體成為養(yǎng)老服務活動場地保障主體

村集體經(jīng)濟組織在社區(qū)養(yǎng)老中占據(jù)重要地位，養(yǎng)老服務是當前社會發(fā)展的一大產(chǎn)業(yè)，作為營利性經(jīng)濟組織的村集體經(jīng)濟組織在其中承擔了一部分相應的責任和義務。村集體經(jīng)濟組織發(fā)揮集體聯(lián)動優(yōu)勢，克服資源不足、資金壓力大等問題，為開展養(yǎng)老服務提供相應的人力、物力以及財力支持。除了提供一定數(shù)額的經(jīng)費維持村里養(yǎng)老院的正常運作外，還將養(yǎng)老院打造成為老年人開展活動的舒適活動場所，供老年人茶余飯后進行日?；顒?。

以廣州市為例，有的城中村轉(zhuǎn)制社區(qū)專門將一定的空間改造為老年人活動場所，或者在社區(qū)內(nèi)建立專門的老人院作為老年人活動基地，以解決無專門性老年群體活動空間的問題，并在此類場所設置休閑娛樂區(qū)、溝通互動區(qū)以及閱讀學習區(qū)等不同功能區(qū)塊。但由于村集體經(jīng)濟組織資金有限，單純依靠它提供相關的完備服務難度較大。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)需要巨大投入的現(xiàn)狀使得當前村集體經(jīng)濟組織難以開展更精準的養(yǎng)老服務。

2.村集體成為養(yǎng)老服務活動經(jīng)費保障主體

村集體發(fā)揮集體組織的經(jīng)濟優(yōu)勢、發(fā)揚助老養(yǎng)老的道義傳統(tǒng)，為養(yǎng)老服務活動的開展提供資金保障。村集體經(jīng)濟組織作為集體資產(chǎn)股份合作的主要責任主體，合理配置資源，為符合條件的轉(zhuǎn)制居民提供股份分紅、社會保障以及基本公共服務供給，分擔了政府這一主體的民生保障壓力。村集體經(jīng)濟組織通過設立專項經(jīng)費補貼老年人，為符合基本條件的適齡老年人補貼日常生活費、提供節(jié)日慰問費以及基本醫(yī)療保障服務等。

以廣州市為例，村集體經(jīng)濟組織設置專項經(jīng)費為老年人提供保障服務，具體主要包括：(1)依照當年村集體收益的具體狀況，遵循“多賺多補，少賺適補”的原則，每年均適當為65歲以上的老年人補貼數(shù)額不等的生活費；(2)作為助老養(yǎng)老服務的必要環(huán)節(jié)之一，每逢傳統(tǒng)年節(jié)須給老年人發(fā)放節(jié)日慰問金以及一些日常生活用品；(3)撥付經(jīng)費支持社區(qū)衛(wèi)生所建設，將其納入村集體經(jīng)濟組織年度預算，經(jīng)集體經(jīng)濟組織股東代表大會討論同意通過相關的預算計劃方案，按病癥分類的相關原則設置不同標準的專項經(jīng)費作為健康保障金，以支持老年人在社區(qū)衛(wèi)生所看病就醫(yī)，也為老年人提供基本的養(yǎng)老保健、康復治療等資源支持(訪談記錄，20181113)。(5)本文訪談記錄數(shù)據(jù)均來自筆者的實地走訪。針對“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)的訪談持續(xù)了數(shù)月，筆者主要走訪了廣州市天河區(qū)、黃埔區(qū)、越秀區(qū)、白云區(qū)等地多個發(fā)展各異的“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)，主要了解了改制后的集體經(jīng)濟發(fā)展、轉(zhuǎn)制社區(qū)居民的社會保障服務(如社保、醫(yī)保)與基本公共服務供給(如養(yǎng)老、教育)等情況。尤其在養(yǎng)老和醫(yī)療問題上，集體經(jīng)濟組織負責人坦陳經(jīng)濟壓力大、投入的資源較多。

3.村集體成為轉(zhuǎn)制居民基本社會保障履責主體

不同于城市居民和農(nóng)村村民，“村改居”社區(qū)居民的大部分基本社會保障費用由村集體經(jīng)濟組織承擔。一般來看，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險費用由個人、企業(yè)/單位、國家按比例繳納，但“村改居”社區(qū)居民的基本社會保障費用主要由集體經(jīng)濟組織和個人共同繳納，其中集體經(jīng)濟組織需繳納大部分費用，個人則承擔一小部分。

為老年人購買相應的社保、醫(yī)保等基本社會保障，既是廣州市政府的制度設計，也是集體為保障個體權益必須履行的職責之一。作為轉(zhuǎn)制社區(qū)居民的核心保障責任主體，集體經(jīng)濟組織根據(jù)自身的經(jīng)濟實力，為符合條件的改制居民購買養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險，以確保其老有所養(yǎng)、老有所依。在訪談中，我們了解到有一些村公司按相關要求給公司職工(全都是村民股東，招工外出的村民不允許應聘)購買了“五險一金”。此外，為了保障老年人的基本權益，應一些老年人的要求，村集體經(jīng)濟組織也為老年人購買了“五險一金”。這項工作已經(jīng)開展了很多年，一直延續(xù)至今。村集體還為其他村民購買了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險(均按最低繳費額度購買)(訪談記錄，20181113)。村集體經(jīng)濟組織切實承擔了保障“村改居”轉(zhuǎn)制居民的大部分基本社會福利的職責。

(三)居民委員會提供輔助性社區(qū)養(yǎng)老服務

老年人是居委會開展工作的重要對象，一方面老年人有被服務的客觀需要，另一方面老年人也有時間和動機配合居委會開展日常工作。作為基層群眾自治組織，社區(qū)居委會積極發(fā)揮自身優(yōu)勢，成為連接政府和老年居民群體的橋梁。在居委會提供輔助性社區(qū)養(yǎng)老服務方面，“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)與城市社區(qū)并無太大區(qū)別，主要表現(xiàn)為：一是居委會充分調(diào)動現(xiàn)有的優(yōu)勢資源，為老年人群體打造舒適的娛樂活動場所，并充分利用舉辦各種講座或其他活動等機會促使老年人保持身心愉悅，營造舒適、安全的社區(qū)環(huán)境；二是關注老年人群體的個性化需求，開展形式多樣、內(nèi)容豐富的助老養(yǎng)老服務。

以廣州市為例，在“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)中，居委會利用財政撥付的社區(qū)服務活動資金，針對不同年齡段的社區(qū)成員群體開展相關服務，其中涉及老年人的主要是關愛長者服務。例如，定期按時發(fā)放80歲以上老年人的長壽金以及其他其能享受到的福利；每月舉辦一次為70歲以上老年人賀壽的長者生日會，結合老年人的喜好，邀請粵劇社團、文藝路演等團體組織為老年人祝壽，盡可能滿足老年群體的精神生活需求，彌補老年人基本精神文化匱乏的缺憾(訪談記錄，20181228)。

(四)政府購買服務的養(yǎng)老社會工作

“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)中的部分養(yǎng)老服務交由第三方服務機構提供，主要內(nèi)容涉及：一是專業(yè)化服務機構及其工作人員可以采用個案追蹤的方法為老年人提供專業(yè)化的服務與支持，并針對老年人個性化需求來制定介入計劃；二是第三方服務機構整合社會資源，引導老年人建立團隊互助網(wǎng)絡，增強其情感溝通；三是充分調(diào)動家庭、居委會等多方力量構建社區(qū)支持網(wǎng)絡，滿足老年人的多樣化需求。相較于城鄉(xiāng)地區(qū)，“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)中的養(yǎng)老社會工作除了承接服務的社工機構和人員配備有差別外，其發(fā)揮的功能和作用基本相同。

廣州市在2011年開始推動成立家庭綜合服務中心，并快速覆蓋到全市的各個街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府提供相應的資金支持。在實踐中，家庭綜合服務中心完全由社工組織承接，政府的資助經(jīng)費由最初的每個項目每年200萬元提高到2018年的每個項目每年240萬元。(6)廣州市人民政府辦公廳于2018年6月17日印發(fā)了《廣州市社工服務站(家庭綜合服務中心)管理辦法》(穗府辦規(guī)〔2018〕13號)，該文件對家庭綜合服務中心應提供的服務，包括場地建設、經(jīng)費、服務質(zhì)量保障等方面，均提出了相應的要求。其中，家庭綜合服務中心項目經(jīng)費在原則上可按照240萬元/個編制預算，相關的資金主要由市和區(qū)兩級財政分擔。由政府財政撥款建設的這一服務中心，在項目服務中明確規(guī)定要優(yōu)先照顧涵蓋孤寡長者、獨居長者、低保低收入長者、高齡長者以及殘障長者的困境長者群體及家庭，并開展社區(qū)志愿者培育服務。因此，專業(yè)的社工人員、社區(qū)志愿者(義工)是其主要的具體服務供給者。針對一些需要特殊養(yǎng)老服務的老年人，社工、義工們通過個案追蹤關注，充分整合社會資源和發(fā)揮各方力量，采取“一對一”幫扶模式，并根據(jù)老年群體的個性化需求，為其提供相應的養(yǎng)老服務。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在當前政府購買服務中，社工機構持續(xù)關注青少年與老年兩大群體，聚焦老年人養(yǎng)老需求與服務已成為未來購買服務的一大趨勢；但當前專業(yè)性的社工機構以及工作人員仍比較稀缺。某居委會主任提及，具有較強專業(yè)性與較高綜合性的社工機構能在社區(qū)日常服務供給中發(fā)揮重要作用，但現(xiàn)實中存在專業(yè)性社工機構難以滿足需求以及專業(yè)社工隊伍力量不足等問題(訪談記錄，20181229)。

(五)社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老仍是主流，養(yǎng)老服務內(nèi)容逐漸豐富

在“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)的養(yǎng)老服務中，社區(qū)養(yǎng)老與居家養(yǎng)老仍為主要服務模式。社區(qū)養(yǎng)老是居家養(yǎng)老的重要支點，當前的養(yǎng)老服務內(nèi)容主要包括日常生活照護、精神關懷、康復保健以及臨終關懷。具體來看，政府以引導為主，社區(qū)作為執(zhí)行主體發(fā)揮主導作用。這種社區(qū)養(yǎng)老模式主要依靠社區(qū)為老年人提供日常生活照顧服務，具體來講，就是依托社區(qū)服務志愿者提供居家服務、村集體經(jīng)濟組織承擔社區(qū)內(nèi)敬老院或托老院的日常支出等方式。與此同時，還通過市場競爭的方式引入第三方專業(yè)服務人員或吸引第三方專業(yè)服務機構的工作人員參與社區(qū)養(yǎng)老的相關項目來為老年人提供專業(yè)化服務，如心理咨詢、保健康復以及部分老年人亟需的特殊剛性服務等。

以廣州市為例，有些城中村轉(zhuǎn)制社區(qū)設立老人日托中心，專業(yè)的社工人員根據(jù)老人的日常生活需求開設不同的興趣學習交流小組，如手工坊、書畫班、棋牌班等。此外，由于一些社區(qū)衛(wèi)生服務站承接了原村衛(wèi)生所的相關功能，村集體經(jīng)濟組織劃撥經(jīng)費用于衛(wèi)生服務站的日常運作，除了提供日常的轉(zhuǎn)制居民看病報銷外，也有小部分經(jīng)費專門用于提供轉(zhuǎn)制社區(qū)的養(yǎng)老服務。因此，衛(wèi)生服務站常與日托中心合作開展一些醫(yī)養(yǎng)結合的服務，如舉辦與心血管疾病、糖尿病、冠心病等老年常見基礎疾病相關的病患互助、病情義診以及日常保健知識講座等活動。

轉(zhuǎn)制社區(qū)中的社區(qū)養(yǎng)老服務內(nèi)容日漸豐富多樣，分為一般日常養(yǎng)老服務和特殊養(yǎng)老服務。其中，一般日常養(yǎng)老服務主要包括日常上門照顧、送餐服務等。例如，社工、義工在社區(qū)的長者餐廳開展輪值服務，與老人溝通互動以更好地了解其實際需求；招募一些失業(yè)或大齡人員并將其培訓為送餐觀察員，為孤寡長者、獨居長者、殘障長者等特殊群體提供送餐服務；在提供送餐服務的過程中，由送餐觀察員開展對這些特殊群體的飲食、睡眠、身體、精神等狀況的日常詢問服務，并詳細記錄。當特殊老人群體出現(xiàn)身體、情緒問題或者其他緊急情況時，送餐觀察員也提供相應的幫助和居家服務等。除了基本的日常照料服務，還通過開展形式多樣的活動給予長者更精準、更人性化的精神關懷。例如，通過舉辦長者生日會、開展“以老帶新”民俗文化傳承活動等多種內(nèi)容豐富的娛樂活動給予老年人慰藉和關懷。此外，結合家庭綜合服務中心提供的服務，對一些需要特殊關懷的長者進行個案情況追蹤，搭建精準識別老年人需求并為其提供養(yǎng)老服務的平臺(訪談記錄，20181228、20181229)。轉(zhuǎn)制社區(qū)中的社區(qū)養(yǎng)老服務內(nèi)容日趨多元化，多元服務主體在其中各司其職，共同為社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老提供保障服務。

三、城鄉(xiāng)混合福利體系：路徑依賴與政策調(diào)適

作為改革開放的前沿地區(qū)，工業(yè)化推動的城鎮(zhèn)化是廣州的典型特點，與此后中西部地區(qū)的土地財政、經(jīng)營城市的動力有所不同,也因此表現(xiàn)出比較鮮明的地方特色。已有研究提出了以政府主導、大規(guī)模規(guī)劃、整體推動為主要特征的城鎮(zhèn)化推進模式，并將此類推進模式分為七種類型：建立開發(fā)區(qū)、建設新區(qū)和新城、城市擴展、舊城改造、建設中央商務區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化和村莊產(chǎn)業(yè)化[24]。這些不同類型的城鎮(zhèn)化模式存在著區(qū)域和發(fā)展階段的差異性，來自政府、市場和社會的動力也各異。城鎮(zhèn)化有其自身的客觀規(guī)律。在同質(zhì)性的總體制度激勵下的地方政府、有著約束性規(guī)律的市場經(jīng)濟和發(fā)育差異不大的社會力量的背景下，城鎮(zhèn)化會呈現(xiàn)出一定程度的一般性路徑和普遍性特征，各地呈現(xiàn)出的城鎮(zhèn)化程度的差異可能是由不同地區(qū)處于線性發(fā)展過程的不同階段所決定的。

目前，由于珠三角地區(qū)的發(fā)展擁有先行先試的政治空間、工業(yè)化的經(jīng)濟動力和不斷演變的地方政策創(chuàng)新，因而珠三角地區(qū)各個城市的政策具有較為鮮明的本土性色彩。在“村改居”社區(qū)養(yǎng)老體系的建設中，我們可以看出這一特點。具體來看，“村改居”社區(qū)構建了介于城市與農(nóng)村之間的多元化養(yǎng)老供給體系，在先行先試的相對寬松的政治空間中探索建立起非城非鄉(xiāng)的正式養(yǎng)老保險體系，即以實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合模式、由集體和個人作為保費的主要承擔主體為特色的專門針對“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員而建立的基本養(yǎng)老保險體系；該體系還突出了集體經(jīng)濟組織的多元福利保障功能。這些舉措均體現(xiàn)了在具備先行先試的政策調(diào)整空間和工業(yè)發(fā)展提供強勁的經(jīng)濟動力等前提條件下，通過政府政策引導，能夠培育出具有本土化鮮明特色的養(yǎng)老體系。當然，雖然各地采取的具體措施略有差異，但“村改居”社區(qū)構建的這一養(yǎng)老服務體系也有其普遍性，表現(xiàn)為以實力較強的集體經(jīng)濟組織為依托發(fā)展出的多元福利保障，改制后居委會承擔的社區(qū)養(yǎng)老服務和通過第三方購買服務引入社工機構提供的兼具專業(yè)化與個性化特征的養(yǎng)老社會工作，推行以社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老為主流的養(yǎng)老模式，加強專業(yè)化服務供給與滿足居民個性化需求相結合。這些糅合了城市社區(qū)養(yǎng)老服務供給體系特征的做法，也是構建“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)養(yǎng)老服務體系呈現(xiàn)出的共性特點和主要發(fā)展方向。

(一)路徑依賴與城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型

制度變遷的內(nèi)生視角關注歷史和路徑依賴，這一點與歷史制度主義相同。歷史制度主義對“時間”高度關切，特別關注事件演變的時間序列和對不同時空下的制度轉(zhuǎn)型及其過程的追蹤，分析宏觀背景，驗證制度及過程的復合效果，而非僅考察某一時刻的單一制度和過程[25]。在相似的角度下，也有學者特別強調(diào)制度本身演化的內(nèi)生性，即制度本身具有自我強化的特征，一個制度過程本身開始的邏輯也醞釀或強化了它發(fā)展、維持、穩(wěn)定或消亡的道路[26]。這也是對制度歷史的考察。對于制度變遷的研究，尤其是對中國背景下地方政府行為模式的分析，如果不能看到地方政府或制度在歷史上的縱深演變，就無法真正理解制度變遷或地方政府行為的邏輯。從結構上看，任何制度都會與一些相關因素形成結構性關系進而產(chǎn)生結構性變遷，主要包括宏觀層面上的政治、經(jīng)濟以及文化等制度變化，中觀層面上的利益、觀念以及意識變化，微觀層面上的主客體以及受制度影響的主體微觀行為變化[27]。相應地，在“村改居”社區(qū)轉(zhuǎn)制過程中，宏觀制度背景對養(yǎng)老保障體系起著決定作用，中觀層面的觀念變化影響了養(yǎng)老保障體系，微觀層面的主體行為助推了現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系的發(fā)展。

宏觀的制度背景構成了養(yǎng)老保障體系發(fā)展的前提條件。中國基于國內(nèi)外發(fā)展形勢并參照蘇聯(lián)社會主義發(fā)展模式，選擇了以工業(yè)為重點、重視城市發(fā)展的城鄉(xiāng)二元治理模式。長期以來，受制于城鄉(xiāng)二元分治模式的影響，城市與農(nóng)村發(fā)展在治理模式、戶籍制度、福利體系等方面均呈現(xiàn)出全面的城鄉(xiāng)二元割裂治理形態(tài)。尤其是在社會福利方面，城市比農(nóng)村享受更多更優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障資源，而介于城鄉(xiāng)中間地帶的城中村也深受城鄉(xiāng)二元分治模式的影響，其不完善的福利權益制度保障加深了城鄉(xiāng)治理分化的裂痕。得益于改革開放，為進一步彌合城鄉(xiāng)二元體制造成的權益分化狀況，國家開啟了推進城鄉(xiāng)一體化建設議程。城鄉(xiāng)一體化建設起始于經(jīng)濟領域，后逐漸延伸至涉及體制機制、相關社會福利制度等的全面變革。以廣州市為例，廣州市在推進城鄉(xiāng)一體化建設過程中一直走在全國前列，它在改革開放之初就是中國一線大城市，在改革開放四十多年間，城市化進程仍然比較迅速。原來屬于郊區(qū)和農(nóng)村縣城的地方紛紛轉(zhuǎn)為區(qū)的行政架構，大批的農(nóng)村地區(qū)成為城市行政管轄區(qū)域，由原沙河鎮(zhèn)三四個村莊發(fā)展而來的最繁榮的CBD珠江新城就是最好的例證。在養(yǎng)老保障方面，自2006年出臺《廣州市農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險辦法(試行)》以來，廣州市接連出臺的與“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)相關養(yǎng)老服務制度和政策均受城市化和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的宏觀背景影響，通過行政干預、市場機制、社會協(xié)調(diào)等多元主體力量和手段不斷形塑并完善了“村改居”社區(qū)的養(yǎng)老服務供給體系。

中觀層面的觀念意識變化影響了養(yǎng)老保障體系發(fā)展。介于城市與農(nóng)村之間的“村改居”社區(qū)由傳統(tǒng)農(nóng)村發(fā)展而來，雖然經(jīng)過了涉及空間改造、身份轉(zhuǎn)變以及行政管理架構調(diào)整等一系列變革的“村改居”建設，但其轉(zhuǎn)制居民的觀念和意識仍在相對保守和開放中動態(tài)變化。一方面，傳統(tǒng)的家族與宗族觀念、孝道文化觀念仍根深蒂固，養(yǎng)兒防老、家族護佑子嗣的觀念和意識仍未發(fā)生改變。由農(nóng)村集體土地演變而來的集體經(jīng)濟組織承擔了大量原來村里的福利保障任務，村集體經(jīng)濟組織充分發(fā)揮其多元福利保障功能，充分利用一切資源切實保障與轉(zhuǎn)制居民個人利益密切相關的福利保障事務。另一方面，改革開放客觀上促進了思想解放，集體和個體多元價值觀得到發(fā)展。村集體經(jīng)濟組織在保障集體經(jīng)濟和集體利益不受損的前提下，在共同體意識的影響下，不斷加大對村民個體權益的保障力度。轉(zhuǎn)制居民群體通過各種渠道和方式表達自身的利益訴求，要求政府、村集體經(jīng)濟組織、居委會自治組織等多元主體切實維護轉(zhuǎn)制居民的切身利益，提高相關的物質(zhì)保障和社會福利保障。

具體來看，雖然與中西部地區(qū)相比，廣州市在工業(yè)化的動力下開展城市化進程可以非常徹底地消除城中村問題，但在普遍存在城中村的城市中心，譬如珠江新城，仍能看到各種傳統(tǒng)的村落。雖然一些城中村在原址上進行了整村改造，村民也居住在同一個由高層建筑組成的小區(qū)里，但這些城中村或“村改居”社區(qū)仍然保留著非常濃厚的鄉(xiāng)土氣息，表現(xiàn)為村民們?nèi)砸约彝?、家族群居的方式居住在一起。另外，他們有著從農(nóng)村集體土地演變而來的共同的集體經(jīng)濟。居住方式和集體經(jīng)濟發(fā)展模式均是傳統(tǒng)村落的延續(xù)，這些延續(xù)也進一步影響著養(yǎng)老保障體系。村集體經(jīng)濟組織受“一榮俱榮、一損俱損”的榮辱觀念影響，將以往的村莊集體利益逐漸延伸發(fā)展為共同體意識。除了履行推動經(jīng)濟發(fā)展和保障經(jīng)濟組織的利益等基本職責外，集體經(jīng)濟組織為進一步鞏固共同體發(fā)展和保障個體權益，替政府承擔了部分與個體相關的醫(yī)療、教育、公共服務等基本民生領域的公共福利保障職責，突顯了其多元化的福利保障角色。轉(zhuǎn)制居民個體通過村集體經(jīng)濟組織或其他組織、部門的相關渠道明確反映個體利益訴求，為政府出臺相關政策提供建議。廣州市人大代表通過議案的方式提出深化“村改居”管理體制改革的建議，即轉(zhuǎn)制居民積極爭取保障個體權益的例證之一。

微觀層面的主體行為助推了現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系的發(fā)展。“村改居”養(yǎng)老保障體系的發(fā)展主要涉及維持養(yǎng)老保險運作的地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、居委會、社工機構等多元主體。地方政府為推進城市化建設和改善民生的發(fā)展目標，出臺多項制度和政策推動養(yǎng)老保障體系發(fā)展；村集體經(jīng)濟組織運用整合國家和個體利益的村社理性能力，在集體與個體層面尋找利益平衡點，調(diào)和政府與轉(zhuǎn)制居民個體的訴求，兼顧滿足政府民生保障的需求和履行集體內(nèi)部利益分配與福利保障職能；居委會作為群眾自治組織，協(xié)助社區(qū)開展養(yǎng)老助老服務，加之專業(yè)化的社工機構和社工人員，多元主體發(fā)揮協(xié)同作用共同保障“村改居”社區(qū)的養(yǎng)老服務供給體系。

(二)政策變遷與調(diào)適

關鍵時間節(jié)點主要涉及政策變遷過程中的某一特殊時間點，引發(fā)這一時間點出現(xiàn)重大變化的主要動力尤為關鍵?？傮w上看，中國養(yǎng)老服務政策體系變遷的整體思路依托于社會主義初級階段的基本國情以及人口老齡化趨勢加深的現(xiàn)實狀況。無論是最初的城鄉(xiāng)分立和“五保供養(yǎng)”服務政策、初步探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務政策的轉(zhuǎn)型，還是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老政策的發(fā)展、深化城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務并軌的改革，一直到當前涉及出臺關于老年人權益保障的法律制度的新時代養(yǎng)老服務體系建設，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務體系的政策變遷思路一直緊密圍繞基本國情展開。相應地，“村改居”養(yǎng)老服務政策也一直在城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務體系的總體政策變遷中不斷發(fā)展、調(diào)適。自上而下的推進城鎮(zhèn)化建設和改善民生建設的發(fā)展目標與自下而上的人民日益增長的美好生活需要的強烈訴求相互作用；換言之，自上而下的政策目標與自下而上的服務需求相互融合，共同推動解決“村改居”養(yǎng)老服務發(fā)展不充分的現(xiàn)實難題。由此可發(fā)現(xiàn)，廣州市“村改居”養(yǎng)老的正式制度體系有一些關鍵的時間節(jié)點。這些時間節(jié)點主要與兩方面的動力相關：廣州市城鎮(zhèn)化發(fā)展的整體目標和自下而上民眾的強烈訴求。這兩種動力分別自上而下、自下而上地塑造了制度體系建設。

廣州市政府在2006年出臺了《廣州市農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險辦法(試行)》，該辦法首次系統(tǒng)規(guī)范了“農(nóng)轉(zhuǎn)居”養(yǎng)老問題。這是2000年以來廣州市推進城鎮(zhèn)化進程的系列文件之一，是系統(tǒng)性文件中比較靠后出臺的政策。2000年12月27日，根據(jù)中央和省委省政府要求，中共廣州市委、廣州市人民政府出臺了《關于加快村鎮(zhèn)建設步伐，推進城市化進程的若干意見》(穗字〔2000〕17號)，一方面要求對中心城區(qū)內(nèi)完全或基本被城區(qū)所包圍的行政村逐步撤銷村委會，建立居委會，村民成建制轉(zhuǎn)為城市居民，村集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)制為股份制公司；另一方面，明確廣州市村鎮(zhèn)建設的主要目標，即到2005年全市城市化水平要達到80%以上。2002年，為貫徹落實中央和廣東省的相關精神，廣州市發(fā)布了《關于“城中村”改制工作的若干意見》，計劃10年內(nèi)完成138條城中村的改制工作，在2005年左右基本上實現(xiàn)城中村的行政改革。因此，廣州市在2006年出臺了養(yǎng)老保障的試行政策。與此同時，伴隨著廣州市市委、市政府換屆與迎接2010年亞運會的舉辦等重要事件，城中村改造進程加速。2014年7月，廣州市政府辦公廳印發(fā)的《廣州市農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險辦法》則主要來自自下而上的群眾訴求，即2013年市人大代表提出的1號議案，要求兌現(xiàn)與“村改居”相關的一系列政府承諾。

從上述介紹我們可以看出廣州市城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老保障體系的演變過程。單從政策層面來看，每一次新政策的出臺都是對現(xiàn)有實踐問題的回應和規(guī)制，同時構成復雜政策體系中的一環(huán)。新政策本身受制于兩個方面的力量：一個是現(xiàn)實實踐問題，另一個是政府的議程設置。從政策周期看，政府政策議程和實踐議題發(fā)生變化，政策隨之調(diào)適，新的政策便會出臺。從社會層面來看，作為具體政策的作用對象，個體或者群體會對政策進行反饋，尤其是利益受損或者利益沒有得到充分保障的對象，會對全面執(zhí)行或者修訂政策表現(xiàn)出強烈訴求，從而帶來出臺新政策的可能性；同時，政策在遭遇具體問題時，也有可能無法執(zhí)行或者失效，也需作出回應。這樣，任何一項地方政策的出臺都意味著對實踐的調(diào)適，后續(xù)也需要根據(jù)新的實踐而修訂演變。

總體而言，廣州市城中村養(yǎng)老保障政策非常具有地方特色，我們需要從內(nèi)生視角去分析政策演變的歷史進程。改革開放四十多年來，地方政策創(chuàng)新繁榮。有一些政策創(chuàng)新上升為國家宏觀政策，有些政策創(chuàng)新僅在有限的地方落地。但無論如何，中國巨大的地區(qū)差異恰恰需要這些非常地方性的治理經(jīng)驗，也正是這些地方治理經(jīng)驗使中國單一體制得以體現(xiàn)靈活性。廣州市城中村多元化的養(yǎng)老保障體系，既有從本地濃厚的宗族鄉(xiāng)土色彩延續(xù)而來的特征，又反映出四十多年先行先試的改革道路為城鎮(zhèn)化帶來的變遷，還體現(xiàn)了地方政府努力出臺合適的政策來規(guī)制不斷出現(xiàn)的新現(xiàn)象、新問題。隨著時間流逝，“村改居”社區(qū)的鄉(xiāng)土色彩或許會弱化，但城鄉(xiāng)混合的養(yǎng)老保障體系勢必會進一步演變。

當然，若要將這些獨具地方特色的“村改居”養(yǎng)老服務保障體系推廣至其他地區(qū)，不僅需要考慮地區(qū)經(jīng)濟、文化、觀念等差異，還要關注微觀層面的多元主體行為。在不同地區(qū)的“村改居”養(yǎng)老服務保障體系構建中，多元主體的利益并不總是一致的，但政府總是能通過制度化的政策渠道和非制度化的溝通方式引導其他各種主體協(xié)同保障開展養(yǎng)老服務，采用制度創(chuàng)新和調(diào)整治理架構等手段來積極回應自下而上的群體訴求。另外，自下而上的群體能動性更多是始于保障由無數(shù)個體加總的集體權益，以農(nóng)村的家族、宗族等傳統(tǒng)元素為起點而構建的共同體內(nèi)部可能利益不盡相同，但從整體上看，其維系共同體權益、改善養(yǎng)老服務保障的目標始終保持不變。與此同時，“村改居”社區(qū)的養(yǎng)老服務保障體系中存在集體經(jīng)濟組織、社區(qū)居委會和第三方服務機構等多重主體。雖然從表面上看社區(qū)居委會與村集體經(jīng)濟組織(其人事安排基本沿襲原村委會的人員構成)分別履行行政管理與發(fā)展經(jīng)濟的職能，扮演的角色和權責分工各不相同，但在現(xiàn)行體系和現(xiàn)實實踐中，社區(qū)居委會與村集體經(jīng)濟組織的職能互有交叉，需要與其他保障主體協(xié)同合作，才能實現(xiàn)“村改居”養(yǎng)老服務保障體系的有序運作。因此，“村改居”社區(qū)中的城鄉(xiāng)混合養(yǎng)老服務模式會一直存續(xù)并隨社會變化而延伸發(fā)展。