突破藩籬：高水平推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇 *

楊文杰 范國睿

（1. 華東師范大學(xué)國家教育宏觀政策研究院，上海 200062；2. 華東師范大學(xué)基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展研究所，上海 200062）

當(dāng)前我國正處于建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵期，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是新時(shí)代國家現(xiàn)代化發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)。建設(shè)教育強(qiáng)國是建設(shè)社會(huì)主義強(qiáng)國的題中應(yīng)有之義，而教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化當(dāng)中具有舉足輕重的地位和作用，是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。教育治理現(xiàn)代化意味著教育治理經(jīng)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型與變遷，是一個(gè)漸進(jìn)發(fā)展的過程，同時(shí)也是不同治理主體共同參與的合力的體現(xiàn)（陳良雨，2015）。我國在推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中積累了諸多經(jīng)驗(yàn)和成果，但仍存在教育治理觀念淡漠、各主體權(quán)力邊界模糊、學(xué)校自主辦學(xué)活力不足、社會(huì)組織參與渠道受阻等問題，因此需要通過進(jìn)一步厘清教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中存在的問題，重點(diǎn)打破殘存在政府、學(xué)校、社會(huì)三者交互過程中的壁壘，加強(qiáng)源頭治理、依法治理、協(xié)同治理、系統(tǒng)治理、智能治理，實(shí)現(xiàn)高水平推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化。

一、理論與邏輯：從“管理”走向“治理”的教育改革

20世紀(jì)90年代后，“治理”（governance）作為政府與市場(chǎng)失靈的補(bǔ)充機(jī)制，以創(chuàng)新的思維、制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐行動(dòng)，力圖建立一套與傳統(tǒng)公共行政截然不同的社會(huì)公共事務(wù)管理模式，創(chuàng)造社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制（姜美玲，2009）。作為公共治理的重要組成部分，“教育治理”的運(yùn)用最初是西方國家針對(duì)教育管理中存在問題的應(yīng)對(duì)性行為，是一種對(duì)單中心、政府與市場(chǎng)二元對(duì)立局限的突破，是一種對(duì)教育管理體制現(xiàn)實(shí)困境的回應(yīng)。隨著國家現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快，教育治理現(xiàn)代化水平作為衡量教育現(xiàn)代化效能的重要指標(biāo)之一，是教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的總和，與教育其他各方面的現(xiàn)代化共同組成教育現(xiàn)代化的完整形態(tài)。其中，前者在于重構(gòu)教育系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)、學(xué)校系統(tǒng)與社會(huì)其他機(jī)構(gòu)、學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，解決教育主體之間的矛盾；后者在于在前者的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)化成為服務(wù)教育實(shí)踐的能力。這兩部分內(nèi)容意味著一系列教育體制機(jī)制的改革與創(chuàng)新，將有力推進(jìn)教育觀念、內(nèi)容、方法、手段、設(shè)施、教師素質(zhì)等方面的改革與創(chuàng)新，從而實(shí)現(xiàn)教育整體現(xiàn)代化（陳金芳，萬作芳，2016）。其關(guān)鍵在于促進(jìn)教育治理理念的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向，實(shí)現(xiàn)“教育管理”向“教育治理”轉(zhuǎn)變；其核心在于深化教育領(lǐng)域綜合改革，實(shí)現(xiàn)“基于具體問題的項(xiàng)目式改革”向“基于制度建設(shè)的系統(tǒng)變革”轉(zhuǎn)變；其目標(biāo)在于高水平推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“教育治理現(xiàn)代化”向“高水平教育治理現(xiàn)代化”的轉(zhuǎn)變，以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

（一）教育治理理念轉(zhuǎn)變

從本質(zhì)上而言，治理就是對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)行掌控的能力，它包括集體目標(biāo)的識(shí)別以及實(shí)現(xiàn)方式的選擇（Wilkins & Olmedo，2018）。詹姆斯?N?羅西瑙（James N.Rosenau）指出：“治理是一種由公用的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力來實(shí)現(xiàn)?！保_西瑙，2001）。在傳統(tǒng)體制中，管理者與被管理者嚴(yán)格區(qū)分，管理的主體被視為權(quán)力的加持者（Guy，2014），這種日益復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)與相對(duì)集中的公共權(quán)力之間的矛盾引發(fā)了危機(jī)。治理不是統(tǒng)治，它強(qiáng)調(diào)的是“社會(huì)治理”而不是“社會(huì)管理”，這不是簡單的詞語變化，而是思想觀念的變化（Jessop，2000）。“治理”以包容、合作、民主、分權(quán)、平等、協(xié)商等價(jià)值觀為基礎(chǔ)，通過囊括多元利益主體，激發(fā)各方的活力，超越了以往傳統(tǒng)的管理方式，是公共管理民主化的集中體現(xiàn)，也是公共管理的現(xiàn)代形態(tài)，進(jìn)一步提高了國家管理的彈性與韌性。

“教育治理”的出現(xiàn)可以概括地說是對(duì)國家和市場(chǎng)形式的教育管理計(jì)劃失敗的回應(yīng)。作為一種教育管理的新趨勢(shì)，它試圖通過多個(gè)利益相關(guān)者的互動(dòng)、合作和共同影響管理教育事務(wù)來解決以往單一依靠政府或者市場(chǎng)引發(fā)的諸多問題（S?rensen & Torfing，2007）。教育領(lǐng)域的“治理轉(zhuǎn)向”（governance turn）（Ball，2009）規(guī)定了政府新的角色和治理模式，即教育權(quán)力不局限于政府或市場(chǎng)，而是通過大量的網(wǎng)絡(luò)、伙伴關(guān)系和社區(qū)來行使，這些網(wǎng)絡(luò)、伙伴關(guān)系和社區(qū)“自愿”與教育利益相關(guān)者合作，以產(chǎn)生更靈活、更多樣化的教育服務(wù)形式。從這個(gè)角度來看，教育治理描述了一種治理權(quán)力多中心化教育體系的政策策略，即通過自組織或新的層級(jí)結(jié)構(gòu)來補(bǔ)充、替代聯(lián)邦、州或地區(qū)各級(jí)政府指導(dǎo)機(jī)制的教育系統(tǒng)（Olmedo，et al.，2013），強(qiáng)調(diào)了由“管”到“治”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了政府執(zhí)政理念的變化以及履責(zé)方式的改革。這意味著需要通過教育權(quán)力的重新分配與轉(zhuǎn)移，激發(fā)治理主體的活力，由教育治理主體的單一性向教育治理主體的多元化轉(zhuǎn)變，教育管理過程的權(quán)力集中化向教育治理過程的民主化轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府、學(xué)校、家長、社會(huì)等多元利益主體的互動(dòng)與合作，以實(shí)現(xiàn)教育治理主體的多元化，教育治理權(quán)力多中心化，治理結(jié)構(gòu)扁平化，治理機(jī)制彈性化。

（二）教育治理方式轉(zhuǎn)變

從“教育管理”向“教育治理”的轉(zhuǎn)變是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，涉及政府、學(xué)校、社會(huì)組織以及教師、學(xué)生、家長等多主體，涵蓋了中央政府、地方政府、學(xué)校等多個(gè)管理層級(jí)，又涉及課程管理、教學(xué)管理、人員管理、督導(dǎo)評(píng)價(jià)等多項(xiàng)管理內(nèi)容，單向的改革難以進(jìn)行深化和實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，須進(jìn)一步深化教育領(lǐng)域綜合改革，打破以往基于具體問題單一式的項(xiàng)目改革，將教育治理問題置于國家治理體系現(xiàn)代化、教育現(xiàn)代化進(jìn)程中加以考量，強(qiáng)調(diào)基于制度建設(shè)的系統(tǒng)變革，形成基于“善治”的教育治理體系。

國家治理體系的本質(zhì)是規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行的一系列制度，制度現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的本質(zhì)（張建，2014），教育治理現(xiàn)代化作為國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是由教育治理主體、教育治理客體、教育治理過程、教育治理方式以及教育治理制度等眾多要素構(gòu)成的完整系統(tǒng)（余雅風(fēng)，2020），是激發(fā)教育利益相關(guān)者參與教育的積極性與創(chuàng)造性的必然趨勢(shì)。但由于教育利益關(guān)系的紛繁復(fù)雜，建立與完善教育制度體系，尋求規(guī)制與賦能之間的合適張力，是防止教育失序、持續(xù)激發(fā)各方教育活力的重要保障（范國睿，2018a）。必須從教育系統(tǒng)的制度變革入手，以權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單等形式，厘清政府（及政府內(nèi)部不同部門）、社會(huì)組織和各級(jí)各類學(xué)校等不同教育治理主體的教育治理權(quán)責(zé)邊界，以教育法律與政策的形式予以約束，調(diào)動(dòng)不同教育治理主體的積極性，使不同教育利益主體明確各自的權(quán)責(zé)，可以更好地調(diào)動(dòng)中央以及地方政府和教育行政部門的教育治理的積極性，更好地激發(fā)不同類型學(xué)校的辦學(xué)活力，更好地發(fā)揮全社會(huì)參與辦學(xué)與教育評(píng)價(jià)的作用。同時(shí)，探索政府、社會(huì)組織和學(xué)校之間新型的教育治理權(quán)力配置與良性互動(dòng)關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府教育管理職能，簡政放權(quán)，放管服結(jié)合，加強(qiáng)宏觀監(jiān)管與服務(wù)；大力培育社會(huì)組織，吸引社會(huì)資本廣泛參與辦學(xué)，主動(dòng)監(jiān)督和評(píng)價(jià)教育質(zhì)量、教育成果；積極落實(shí)學(xué)校自主辦學(xué)的主體地位，明確權(quán)利責(zé)任，自我管理、自我約束、自我發(fā)展。最終形成政府主導(dǎo)下的學(xué)校、社會(huì)多元共治的教育治理結(jié)構(gòu)，從體制機(jī)制上減少不同教育治理主體之間的摩擦力，形成合力，促進(jìn)不同教育治理主體的良性互動(dòng)。

（三）教育治理目標(biāo)轉(zhuǎn)變

教育治理是一種重要的以利益表達(dá)、協(xié)商和保障為重點(diǎn)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，它改變了傳統(tǒng)封閉單項(xiàng)維度的利益表達(dá)機(jī)制，致力于建設(shè)多方利益主體或組織共同參與的利益表達(dá)平臺(tái)和決策參與渠道（褚宏啟，賈繼娥，2014）。治理不僅僅是一個(gè)目標(biāo)，同時(shí)還是一個(gè)過程，而且作為一種新型社會(huì)關(guān)系建構(gòu)的方式存在，因而既是結(jié)構(gòu)，也是手段（王洪才，2015）。教育現(xiàn)代化是一個(gè)在實(shí)踐中不斷發(fā)展的概念，在不同教育發(fā)展階段下呈現(xiàn)新的特征。作為教育管理的高級(jí)樣態(tài)，教育治理是對(duì)現(xiàn)有教育制度體系、制度運(yùn)作方式以及行政管理能力的重構(gòu)，是改革和完善現(xiàn)有教育發(fā)展過程中遇到的制度障礙、利益沖突、權(quán)力矛盾等問題的過程。如果說從“教育管理”轉(zhuǎn)向“教育治理”是教育現(xiàn)代化進(jìn)程中量變到質(zhì)變的飛躍，那么實(shí)現(xiàn)更高水平的教育治理現(xiàn)代化則是在質(zhì)變基礎(chǔ)上進(jìn)行的新一輪的量變。

實(shí)現(xiàn)更高水平的教育治理現(xiàn)代化是教育現(xiàn)代化建設(shè)的必然趨勢(shì)，須厘清當(dāng)前教育治理轉(zhuǎn)變過程中存在的問題，不斷優(yōu)化教育系統(tǒng)的內(nèi)外環(huán)境與體制機(jī)制建設(shè)，跨越教育改革的“深水區(qū)”；須聚焦解決人民群眾關(guān)心的教育熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推進(jìn)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化，以實(shí)現(xiàn)教育與其他領(lǐng)域改革的協(xié)調(diào)同步運(yùn)行；須搭建制度平臺(tái)，完善法制保障，提供技術(shù)支持，完善教育治理內(nèi)部結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)政府、學(xué)校、社會(huì)力量各主體作用在教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中更高水平的發(fā)揮。

二、過程與經(jīng)驗(yàn)：漸進(jìn)式教育治理現(xiàn)代化變革探索實(shí)踐

2013年黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的概念（中共中央，2013），開啟“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的國家改革實(shí)踐；同時(shí)，明確了深化教育領(lǐng)域綜合改革的任務(wù)，部署了“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離”的頂層設(shè)計(jì)，我國教育改革發(fā)展進(jìn)入以“管辦評(píng)分離”為核心的教育治理改革新階段，教育部于2015年出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》（教育部，2015），開展教育“管辦評(píng)分離”綜合改革和單項(xiàng)改革試點(diǎn)，以期形成“政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會(huì)各界依法參與和監(jiān)督的教育公共治理新格局”。2019年2月，中共中央、國務(wù)院《中國教育現(xiàn)代化2035》將“推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為國家新時(shí)代重點(diǎn)部署的面向教育現(xiàn)代化的十大戰(zhàn)略任務(wù)之一（新華社，2019a）。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（中共中央，2019），提出實(shí)現(xiàn)堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的分階段目標(biāo)。2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（中共中央，2020），提出建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。近年來，在推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，政府、學(xué)校與社會(huì)各界共同參與教育治理的共識(shí)度進(jìn)一步提高，政府主導(dǎo)、部門參與、教育推進(jìn)、學(xué)校主動(dòng)、社會(huì)相應(yīng)的改革氛圍與對(duì)話環(huán)境逐步完善，政府不斷深化教育行政審批制度改革，在取消、下放教育行政審批權(quán)的同時(shí)，有序推進(jìn)下放行政權(quán)力清單和責(zé)任清單等清單管理工作；進(jìn)一步規(guī)范學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代學(xué)校制度，形成了學(xué)校的辦學(xué)特色與風(fēng)格；大力培育社會(huì)組織，讓渡社會(huì)組織參與教育事務(wù)的空間，規(guī)范社會(huì)組織的參與方式與途徑。

（一）突破管理體制瓶頸，政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)一步加強(qiáng)

從“管理”走向“治理”強(qiáng)調(diào)政府職能的根本轉(zhuǎn)變。管理強(qiáng)調(diào)政府作為單一主體的自上而下的對(duì)公共事務(wù)的控制，而治理強(qiáng)調(diào)政府通過與其他主體的相互合作共同解決社會(huì)公共事務(wù)。因此，教育治理現(xiàn)代化的核心是政府教育管理職能的轉(zhuǎn)變（李洪佳，2017）。自2013年《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》對(duì)外發(fā)布后，從整體上看，圍繞貫徹落實(shí)國家深化教育領(lǐng)域綜合改革、推進(jìn)教育治理體系現(xiàn)代化建設(shè)相關(guān)文件精神，以管辦評(píng)分離為基礎(chǔ)，放管服相結(jié)合，各地積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，通過建立教育行政權(quán)力清單、責(zé)任清單制度，利用政府公報(bào)、政府網(wǎng)站等便于公眾知曉的方式，向社會(huì)全面公開教育及相關(guān)政府部門職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)，重新定義政府的角色，明確政府“應(yīng)該做什么”“不應(yīng)該做什么”，有效解決政府教育職能越位、缺位、不到位等問題。

教育管辦評(píng)分離改革作為教育治理現(xiàn)代化的重要路徑之一，對(duì)于提高教育治理現(xiàn)代化水平具有重要意義和價(jià)值。2015年教育部公布全國教育管辦評(píng)分離改革8個(gè)綜合試點(diǎn)單位和4個(gè)單項(xiàng)試點(diǎn)單位（教育部辦公廳，2015），參照國家改革試點(diǎn)，各地區(qū)以改革試點(diǎn)為模板，建立健全相關(guān)組織機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、試點(diǎn)推進(jìn)、分步實(shí)施、分項(xiàng)突破。以重慶市江津區(qū)人民政府為例，為改變過去政府管理、辦學(xué)、評(píng)價(jià)一肩挑的模式，區(qū)政府創(chuàng)新教育管理方式，制定了規(guī)范政府相關(guān)職能部門管理方式、規(guī)范教育主管部門管理行為、規(guī)范教育行政執(zhí)法機(jī)制、規(guī)范政府依法治教職責(zé)、規(guī)范學(xué)校層級(jí)管理體制等“五個(gè)規(guī)范”，依法規(guī)范政府相關(guān)部門管理教育的行為。同時(shí)，建立政府購買教育服務(wù)機(jī)制；取消教管中心，推行學(xué)區(qū)制改革；“權(quán)由法定”，取消區(qū)級(jí)部門教育行政權(quán)力清單；制定并公示教育主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)清單；成立區(qū)教育行政綜合執(zhí)法室。上述“五大改革亮點(diǎn)”，從強(qiáng)調(diào)行政管理向強(qiáng)調(diào)政府依法治教、依法履責(zé)轉(zhuǎn)變，從微觀直接管理向宏觀綜合治理轉(zhuǎn)變，從多頭管理向綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)變，從大包大攬向提供服務(wù)轉(zhuǎn)變（胡航宇，2018）。伴隨著教育管辦評(píng)分離改革在各地市全面鋪開，各級(jí)政府簡政放權(quán)，厘清教育管理權(quán)責(zé)，突破教育管理體制瓶頸，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變教育行政管理職能，加快教育改革發(fā)展，激發(fā)了教育新活力（焦以璇，2017）。

（二）復(fù)歸學(xué)校主體地位，促進(jìn)學(xué)校自主辦學(xué)活力釋放

30多年來，我國關(guān)于學(xué)校自主辦學(xué)的認(rèn)識(shí)逐步深入。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出“堅(jiān)決實(shí)行簡政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”以來（中共中央，1985），我國就把推進(jìn)教育管理體制改革、激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力、促進(jìn)學(xué)校自主發(fā)展提上教育改革日程。近年來，我國逐步推行清單管理，厘清政府、學(xué)校權(quán)責(zé)關(guān)系，各省市出臺(tái)了依法自主辦學(xué)的指導(dǎo)意見，保障學(xué)校依法自主辦學(xué)，開創(chuàng)了學(xué)校章程從無到有，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不斷完善，民主決策、參與管理機(jī)制逐步形成的良好局面。

在教育管辦評(píng)分離試點(diǎn)單位，為擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)靈活性，政府下放辦學(xué)自主權(quán)，學(xué)校辦學(xué)的活力正在源源不斷釋放。佛山市政府下放了包括學(xué)校人事管理、財(cái)務(wù)及資產(chǎn)管理、教育教學(xué)、招生、學(xué)籍管理五大方面11項(xiàng)自主管理權(quán)限，將學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)回歸到學(xué)校，激發(fā)了辦學(xué)活力（黃子寧，2016）。2016年底，新疆克拉瑪依市出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步下放中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)施意見》，建立由校長負(fù)責(zé)的教師招聘機(jī)制，采取“帶編制”和“雇員制”兩種招聘方式，為多層次、多渠道引進(jìn)優(yōu)秀教師破除了制度障礙（蔣夫爾，2017）。在青島，地方教育立法先行先試，推出了國內(nèi)第一部以學(xué)校為主體的地方政府規(guī)章—《青島市中小學(xué)校管理辦法》，明確了政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會(huì)各界依法參與監(jiān)督的現(xiàn)代學(xué)校治理格局（青島市教育局，2019）。在北京等地，以學(xué)區(qū)制改革為突破口，進(jìn)一步完善教育治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)從單一垂直管理向多元化、多樣性、協(xié)商治理轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了管理層級(jí)的扁平化和管理效能的最大化（教育部，2018）。在廣東省，《高水平大學(xué)建設(shè)人事制度改革試點(diǎn)方案》的出臺(tái)，拉開了高校下放人事管理的序幕，政府權(quán)力放得下，學(xué)校接得住、接得好（周志坤，等，2017）。上述諸變化，標(biāo)志著我國推進(jìn)教育管辦評(píng)分離、落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的教育改革朝著深水區(qū)邁進(jìn)。

（三）培育社會(huì)組織，使其參與教育事務(wù)的能力增強(qiáng)

自黨的十七屆二中全會(huì)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出加快政府職能轉(zhuǎn)變以來（中共中央，國務(wù)院，2008），社會(huì)組織作為承接載體，數(shù)量不斷攀升，其地位和作用日益突出。為了進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)組織參與教育事務(wù)，我國政府已經(jīng)出臺(tái)了對(duì)社會(huì)組織扶持的若干文件，為社會(huì)組織參與教育事務(wù)提供政策支撐。如《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度 促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》（中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳，2016）中強(qiáng)調(diào)完善扶持社會(huì)組織發(fā)展政策措施，通過支持社會(huì)組織提供公共服務(wù)，完善財(cái)政稅收支持政策，完善人才政策等大力培育社會(huì)組織。廣東、山東、上海、北京等省市也出臺(tái)了相應(yīng)的社會(huì)組織扶持政策，社會(huì)組織數(shù)量迅猛增加。截至2018年底，全國共有社會(huì)組織81.6萬個(gè)，其中教育類的社會(huì)組織大約有25.2萬個(gè)，大約占總數(shù)的30%，相比其他服務(wù)領(lǐng)域，數(shù)量較多（民政部，2019）。

隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，社會(huì)組織作為第三方機(jī)構(gòu)逐步作用于評(píng)價(jià)領(lǐng)域。2015年，民政部印發(fā)《民政部關(guān)于探索建立社會(huì)組織第三方評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見》（民政部，2015）指出，以評(píng)估促改革、促建設(shè)、促管理、促發(fā)展，著力規(guī)范第三方評(píng)估的范圍、內(nèi)容、程序，著力培育和發(fā)展第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，著力建立第三方評(píng)估的體制機(jī)制和政策保障，使第三方評(píng)估成為政府監(jiān)管的重要抓手，成為社會(huì)監(jiān)督的重要平臺(tái)，成為社會(huì)組織加強(qiáng)自身建設(shè)的重要?jiǎng)恿?，促進(jìn)社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮更大作用。在教育領(lǐng)域，《深化教育督導(dǎo)改革轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見》（國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室，2014）、《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》（教育部，2015）、《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》（中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳，2017）、《對(duì)省級(jí)人民政府履行教育職責(zé)的評(píng)價(jià)辦法》（國務(wù)院辦公廳，2017）、《關(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見》（中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳，2020）等文件從不同視角推進(jìn)社會(huì)組織參與教育事務(wù)，發(fā)揮第三方在教育評(píng)價(jià)中的重要作用。這些文件從“積極吸納社會(huì)力量參與”到“委托社會(huì)組織開展評(píng)估”“擴(kuò)大社會(huì)組織參與教育評(píng)價(jià)”，再到“健全第三方評(píng)價(jià)機(jī)制”“通過購買服務(wù)、委托第三方參與督導(dǎo)評(píng)估”，為社會(huì)組織參與督導(dǎo)評(píng)估提供了政策支持。評(píng)估類的社會(huì)組織在發(fā)展過程中，既有專門從事教育評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)的組織，例如山東省世紀(jì)教育評(píng)估中心；也有具有教育評(píng)價(jià)功能的綜合性機(jī)構(gòu)，如深圳市上書房信息咨詢有限公司。一些省市為保障第三方評(píng)價(jià)工作的開展，制定了相應(yīng)的指導(dǎo)性法規(guī)或文件，如《北京市人民政府教育督導(dǎo)室關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)開展教育評(píng)估監(jiān)測(cè)工作暫行辦法》（北京市教育委員會(huì)，北京市人民政府教育督導(dǎo)室，2017）規(guī)定了社會(huì)組織的資質(zhì)認(rèn)定、委托管理、工作程序等，保證了政府購買服務(wù)的質(zhì)量。

三、問題與障礙：高水平推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化面臨的問題癥結(jié)

盡管我國已在推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中進(jìn)行了諸多探索，積累了諸多有益經(jīng)驗(yàn)，但要高水平推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化，以至到2035年促進(jìn)各項(xiàng)教育制度更加完善，總體實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，邁入教育強(qiáng)國行列，推動(dòng)我國成為學(xué)習(xí)大國、人力資源強(qiáng)國和人才強(qiáng)國，仍面臨諸多困難、問題與挑戰(zhàn)。這些問題，既有社會(huì)變遷與社會(huì)治理對(duì)教育系統(tǒng)治理的影響而產(chǎn)生的問題，又有智能科技發(fā)展給教育事業(yè)發(fā)展與教育治理帶來的全新挑戰(zhàn)，也有在由教育管理到教育治理轉(zhuǎn)型過程中需要持續(xù)解決的問題和新出現(xiàn)的問題。這些問題是高水平推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化必須破解的諸多癥結(jié)。

（一）教育治理的觀念與意識(shí)仍須加強(qiáng)

在理論上和邏輯上，治理與管理不是對(duì)立關(guān)系（褚宏啟，2014a），治理是一種多元參與的管理形態(tài)。與其說“治理”是一套清晰的做法，不如說是一種理念傾向，是針對(duì)問題而言的另一種嘗試，甚至并未對(duì)其仔細(xì)辨析。由于涉及多個(gè)學(xué)科和領(lǐng)域，再加上其本身的復(fù)雜性，“治理”成為了各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的一種做法與倡導(dǎo)（鄒維，2019）。但無論是轉(zhuǎn)變政府職能，由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，由一元化管理走向多元參與治理，還是落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，擴(kuò)大教師、家長與社會(huì)參與，“治理”意識(shí)的逐步建立都需要一個(gè)革命性的艱苦過程。

所謂教育治理體系現(xiàn)代化，就是吸引更多社會(huì)主體參與到教育治理活動(dòng)中來，組建一個(gè)新的教育治理系統(tǒng)（王洪才，2020）。在此過程中，我國政府一直存在著明顯的人治色彩，對(duì)教育的管理存在著權(quán)力高度集中的狀況并擁有很大的利益配置權(quán)和自主裁量權(quán)，缺乏有效的權(quán)力監(jiān)督制約制度和機(jī)制，行政本位以及人治的方式使政府公權(quán)力不斷侵蝕著學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)和社會(huì)公眾的教育參與（蒲蕊，2018）。究其原因，這歸結(jié)為各類教育治理的主體的“治理”意識(shí)發(fā)展不充分，因而導(dǎo)致各利益主體的“治理”理性與參與意識(shí)薄弱，進(jìn)而成為放權(quán)賦能的根本障礙。例如，在政府層面，出于權(quán)力利益的“不愿放”，出于對(duì)其他同級(jí)部門、下級(jí)部門、學(xué)校、社會(huì)機(jī)構(gòu)的不信任的“不敢放”，出于責(zé)任推諉的“不愿接”等現(xiàn)象，在全國各地均不同程度地存在。在學(xué)校層面，部分學(xué)校對(duì)治理的認(rèn)識(shí)存在偏差，多是從“要權(quán)”“有權(quán)”的維度來理解自主辦學(xué)權(quán)，相對(duì)忽視“用權(quán)”與“限權(quán)”，忽視學(xué)校自主辦學(xué)的“責(zé)任”；少數(shù)校長已適應(yīng)傳統(tǒng)的政府管理模式，甚至覺得一旦下放辦學(xué)自主權(quán)，反會(huì)增加辦學(xué)壓力和責(zé)任（范國睿，2017）。

（二）教育治理的權(quán)力邊界模糊、權(quán)力配置失當(dāng)，府際關(guān)系不暢

國家治理的主體是政府，為了有效地治理國家，國家需要在政府內(nèi)設(shè)立一定的職能部門，以履行各項(xiàng)政府治理職能，政府內(nèi)部部門間的府際關(guān)系由此產(chǎn)生。這種府際關(guān)系既包括不同層級(jí)政府內(nèi)承擔(dān)相同行政職能縱向銜接溝通的縱向府際關(guān)系，也包括同級(jí)政府內(nèi)部承擔(dān)不同行政職能的部門間的橫向府際關(guān)系。因此，協(xié)調(diào)各教育行政主體的權(quán)力分配，明確政府責(zé)任，簡政放權(quán)，是實(shí)現(xiàn)教育治理體系和教育治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

我國教育事業(yè)規(guī)模龐大，教育政務(wù)復(fù)雜，涉及各個(gè)層級(jí)政府；在同級(jí)教育政務(wù)實(shí)踐中，又涉及黨和政府中組織、發(fā)展改革、編制、財(cái)政、人事等多個(gè)部門，這些部門會(huì)同教育行政管理部門形成矩陣式治理結(jié)構(gòu)，共同管理教育事務(wù)。這些部門在運(yùn)行過程中，各主體權(quán)力邊界模糊，加之具體教育政務(wù)實(shí)踐過程中不可避免地存在的“本位主義”“績效主義”傾向，協(xié)商、協(xié)同與合作的意識(shí)不強(qiáng)，機(jī)制不健全，進(jìn)而導(dǎo)致“越位”管理、重復(fù)交叉管理等問題，又勢(shì)必造成某些部門的集權(quán)管理，以及出現(xiàn)上級(jí)代替下級(jí)、政府代替學(xué)校等多種治理失衡現(xiàn)象，也會(huì)造成一些教育事務(wù)管理的“缺位”問題。

（三）學(xué)校自主辦學(xué)的機(jī)制有待完善，治理能力亟待進(jìn)一步提升

就當(dāng)前我國而言，學(xué)校在治理變革中最需要做的變革就是“從他治到自治，從依附到自主”（褚宏啟，賈繼娥，2014）。在具體實(shí)踐過程中，由于外部和內(nèi)部多重因素影響，學(xué)校自主辦學(xué)的空間狹小，缺乏科學(xué)規(guī)范的內(nèi)部治理機(jī)制，學(xué)校治理能力有待提升。具體來看，以往學(xué)校以教育行政部門為中心，權(quán)力下放后學(xué)校自主辦學(xué)的意識(shí)和能力較為欠缺，還有部分學(xué)校由于受到“全能式”教育行政部門對(duì)學(xué)校的干預(yù)，自主權(quán)較為受限（魏葉美，范國睿，2017）。學(xué)校章程作為教育專業(yè)組織的辦學(xué)契約，是政府管理學(xué)校、學(xué)校自主辦學(xué)及社會(huì)監(jiān)督評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。但細(xì)察各地學(xué)校章程建設(shè)過程不難發(fā)現(xiàn)，許多地方對(duì)于“章程管理”存在敷衍現(xiàn)象，教育行政部門通過下發(fā)“章程模板”讓各級(jí)各類學(xué)校“填空”的方式，在短時(shí)間內(nèi)“順利”完成，造成學(xué)校章程建設(shè)同質(zhì)化（范國睿，2017）。此外，教職工代表大會(huì)等各種委員會(huì)的形同虛設(shè)，學(xué)校行政權(quán)威與專業(yè)權(quán)威時(shí)有矛盾，協(xié)商民主機(jī)制不健全，教師、家長、社會(huì)深度參與決策、參與管理的渠道不暢，積極性不高，學(xué)校自我評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制不健全，凡此種種，屢有發(fā)生。

（四）參與教育服務(wù)、教育管理的社會(huì)組織數(shù)量不多，能力不強(qiáng)，參與渠道不暢，參與機(jī)制不健全

我國社會(huì)組織起步較晚，近年來我國大力培育社會(huì)組織參與教育事務(wù)。根據(jù)我國社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2018年在民政部登記在冊(cè)的教育類社會(huì)組織多是教育研究中心、基金會(huì)性質(zhì)；地方登記在冊(cè)的教育類社會(huì)組織多是培訓(xùn)學(xué)校/機(jī)構(gòu)，具備教育管理、評(píng)估功能或是專門的教育評(píng)估類的社會(huì)組織較少。由于教育治理主體權(quán)責(zé)邊界模糊，社會(huì)組織在參與教育事務(wù)過程中仍存在諸多問題：首先，社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻低，監(jiān)管評(píng)估機(jī)制不健全，容易導(dǎo)致社會(huì)組織參與教育事務(wù)的“市場(chǎng)亂象”。一些省市出臺(tái)的社會(huì)組織準(zhǔn)入條件包括獨(dú)立法人、具備專業(yè)團(tuán)隊(duì)及專業(yè)能力等，準(zhǔn)入條件過于簡單。同時(shí)，在社會(huì)組織參與教育事務(wù)過程中，政府完全放手委托給社會(huì)組織，并沒有專門的部門對(duì)其整個(gè)評(píng)估過程進(jìn)行監(jiān)管，影響著社會(huì)組織參與的科學(xué)性。其次，社會(huì)組織在參與過程中，無論其體制建設(shè)還是機(jī)制建設(shè)仍不健全，且受傳統(tǒng)行政管理模式的影響，政府往往習(xí)慣通過權(quán)力命令來控制和監(jiān)管教育活動(dòng)，這種過度嚴(yán)格的控制與監(jiān)管路徑透露著對(duì)社會(huì)組織的“不信任”（金紹榮，劉新智，2013）。再次，社會(huì)組織機(jī)構(gòu)與人員缺乏認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致社會(huì)組織良莠不齊，不利于對(duì)社會(huì)組織的管理。最后，受傳統(tǒng)權(quán)威文化觀念的影響，社會(huì)組織的權(quán)威性得不到社會(huì)民眾的認(rèn)可，普通民眾寧愿相信粗放型的行政評(píng)估，也不愿相信科學(xué)化的市場(chǎng)評(píng)估，導(dǎo)致社會(huì)組織評(píng)估業(yè)務(wù)的開展非常困難（周家榮，2016）等一系列問題的出現(xiàn)，使得社會(huì)組織參與教育服務(wù)的組織化程度低，參與空間受限，參與渠道不暢，參與機(jī)制與保障機(jī)制不健全，影響了社會(huì)組織的發(fā)展和參與。

（五）教育法治與教育制度體系有待進(jìn)一步完善，教育制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為教育治理效能還存在相當(dāng)差距

教育治理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)是制度的現(xiàn)代化，而通過加快制度創(chuàng)新而實(shí)現(xiàn)制度現(xiàn)代化，已成為決定中國現(xiàn)代化進(jìn)程和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在（俞憲忠，2002）。作為教育現(xiàn)代化的重要組成部分，教育治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)需要“隨時(shí)而動(dòng)”，教育法治和制度體系建設(shè)也需要根據(jù)時(shí)代的發(fā)展、治理觀念的變化不斷調(diào)整。盡管教育改革不斷深入，教育事業(yè)不斷發(fā)展，然而教育法律和教育制度體系仍不盡完善，2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出的“修訂教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、學(xué)位條例、教師法、民辦教育促進(jìn)法，制定有關(guān)考試、學(xué)校、終身學(xué)習(xí)、學(xué)前教育、家庭教育等法律”等完善教育法律法規(guī)的任務(wù)（國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要工作小組辦公室，2010）遠(yuǎn)未完成，教育法律與教育制度體系建設(shè)仍不能適應(yīng)和滿足教育改革發(fā)展需求，還存在著諸多短板和弱項(xiàng)。此外對(duì)于教育治理主體的權(quán)責(zé)界定模糊不清，缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)等立法支撐，教育治理主體之間難以實(shí)現(xiàn)民主、平等、合作的伙伴關(guān)系，教育改革未突破以往的思維定式，缺乏系統(tǒng)化頂層制度設(shè)計(jì)的長效機(jī)制建設(shè)，教育執(zhí)法、教育制度實(shí)踐體系尚未能充分釋放教育制度優(yōu)勢(shì)以轉(zhuǎn)化為教育治理效能。

（六）智能時(shí)代對(duì)教育改革發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)預(yù)判不夠，教育治理體系與治理能力同智能教育治理的需求尚有相當(dāng)差距

隨著互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)通信和人工智能的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)、平臺(tái)、商業(yè)模式與移動(dòng)通信技術(shù)進(jìn)一步結(jié)合，人工智能在語言、邏輯、空間、肢體運(yùn)動(dòng)、人際交互等領(lǐng)域模擬人類行為日臻完善。正如盧西亞諾?弗洛里迪（Luciano Floridi）所說，人工智能使得數(shù)據(jù)痕跡可以被記錄、監(jiān)控、處理，并被廣泛應(yīng)用于社會(huì)、政治或商業(yè)等各種目的（弗洛里迪，2016）。在教育領(lǐng)域，教育不僅面臨著教與學(xué)層面上的改革，例如大量線上教育和人工智能教學(xué)活動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)的教育組織、教學(xué)活動(dòng)、師生關(guān)系的影響，而且更面臨著數(shù)據(jù)支持下教育管理和治理模式的變革，這就需要實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)與教育治理的有機(jī)結(jié)合，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)、資源等構(gòu)建政府、學(xué)校與社會(huì)的新型關(guān)系，實(shí)現(xiàn)教育治理數(shù)據(jù)與治理業(yè)務(wù)的全面深度融合，發(fā)揮多元教育治理主體的積極性，進(jìn)而提升教育治理水平（楊現(xiàn)民，等，2020）。但在教育治理實(shí)踐過程中，大量新興信息技術(shù)和智能技術(shù)在教育治理中的運(yùn)用還十分有限，缺乏對(duì)個(gè)性化需求的挖掘和適配（鄭勤華，等，2020）；數(shù)據(jù)技術(shù)分析人員對(duì)于教育治理的認(rèn)識(shí)不到位，利用信息技術(shù)進(jìn)行教育決策、教育執(zhí)行、教育評(píng)價(jià)和教育監(jiān)督的巨大潛能尚未充分發(fā)揮出來，等等，迫切需要探索重構(gòu)智能時(shí)代的教育體系與教育治理新模式。

四、思維與路徑：高水平推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇

高水平推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化建設(shè)，需要適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，端正基于“善治”、以人民為中心的教育治理導(dǎo)向，以激發(fā)各教育主體活力為根本，以轉(zhuǎn)變政府職能、提升教育治理能力和治理效能為突破口，深化放管服結(jié)合改革，以放權(quán)賦能為重點(diǎn)，以推進(jìn)管辦評(píng)分離為基本要求，加強(qiáng)源頭治理、依法治理、協(xié)同治理、系統(tǒng)治理、智能治理，重構(gòu)多元參與的治理主體，建構(gòu)規(guī)范、協(xié)調(diào)、高效的長效治理機(jī)制。

（一）堅(jiān)持以辦好人民滿意教育為中心，加強(qiáng)源頭治理，提高人民群眾的教育滿意度與獲得感、幸福感

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)任務(wù)是由我國社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的問題倒逼產(chǎn)生的，因此，需要在解決人民群眾關(guān)注的一個(gè)個(gè)具體問題中不斷推進(jìn)（桑錦龍，2020）。2019年7月，中共中央政治局常委、國務(wù)院總理李克強(qiáng)就基礎(chǔ)教育改革發(fā)展做出重要批示，指出“基礎(chǔ)教育關(guān)系到每一個(gè)人，是提高國民素質(zhì)、實(shí)現(xiàn)國家富強(qiáng)的基礎(chǔ)性工程。要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，著力在提高質(zhì)量、促進(jìn)公平上下功夫，努力辦好人民群眾滿意的基礎(chǔ)教育”（新華社，2019b）。高水平推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化，最根本的是把人民的利益放在首位，辦人民滿意教育，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持教育為人民服務(wù)的宗旨，建立與完善教育決策的民主化與科學(xué)化機(jī)制，不斷完善重大教育政策決策制定的論證制度與聽證制度，問需于民，廣泛聽取群眾意見，及時(shí)回應(yīng)人民群眾重大教育關(guān)切，順應(yīng)群眾期盼，做到“民有所呼、我有所應(yīng)”；直面群眾教育利益訴求，滿足人民群眾接受優(yōu)質(zhì)教育的個(gè)性化、多樣化需求，把教育矛盾化解在萌芽狀態(tài)；著眼于人的學(xué)習(xí)、成長與健康發(fā)展、終身發(fā)展，著眼于人民群眾對(duì)高質(zhì)量教育的日益增長的需求，構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會(huì)，促進(jìn)全體社會(huì)成員素養(yǎng)與全社會(huì)文明程度的極大提高，提高人民群眾的教育滿意度與獲得感、幸福感。

（二）從教育與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系出發(fā)，加強(qiáng)系統(tǒng)治理，將教育問題置于社會(huì)系統(tǒng)綜合治理

教育本身是一個(gè)復(fù)雜的大型場(chǎng)域，而教育置身于其中的社會(huì)更是一個(gè)不知要復(fù)雜多少倍的“巨型場(chǎng)域”，是一個(gè)極為復(fù)雜的場(chǎng)域之網(wǎng)（布迪厄，1998），教育不可避免地刻有政治、經(jīng)濟(jì)、文化等其他社會(huì)因素的印記。正如涂爾干所說，教育的轉(zhuǎn)型始終是社會(huì)轉(zhuǎn)型的結(jié)果與征候，要從社會(huì)轉(zhuǎn)型的角度入手來說明教育的轉(zhuǎn)型。要想讓一個(gè)民族在一個(gè)特定的時(shí)間環(huán)節(jié)上感受到改變教育體系的需要，就必須有新的觀念、新的需要浮現(xiàn)出來，使此前的體系再無法滿足需要。對(duì)于高水平推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化建設(shè)來說，不能將教育治理狹隘地理解為簡單的教育多主體的共治，而是要跳脫出教育自身的思維定勢(shì)，從教育治理的系統(tǒng)思維、生態(tài)思維出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃教育與社會(huì)事業(yè)的和諧發(fā)展，將具體教育問題置于全國和地方社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的宏觀背景下加以考察，動(dòng)態(tài)、綜合分析影響教育改革發(fā)展的社會(huì)因素，系統(tǒng)治理教育問題與社會(huì)問題、具體個(gè)案教育問題與全局性教育問題、區(qū)域性教育問題與全國性教育問題。

（三）以健全教育治理與教育制度體系為中心，加強(qiáng)依法治理，提高教育治理效能

在教育治理體系中，教育制度是根本，是決定教育治理體系現(xiàn)代化水平的關(guān)鍵性要素；法治既是教育治理現(xiàn)代化的基本目標(biāo)之一，也是教育治理現(xiàn)代化的重要路徑和推進(jìn)教育發(fā)展的重要方式。其中，制度建設(shè)既是一個(gè)破除滯后體制機(jī)制的過程，也是一個(gè)建立和完善與中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化要求相適應(yīng)的體制機(jī)制的過程；而后者在于持續(xù)探索教育公共治理的內(nèi)在機(jī)理、策略模式與實(shí)施路徑，不斷探求教育治理的法治體系的完善與創(chuàng)新（陳金芳、萬作芳，2016）。

教育治理體系現(xiàn)代化是要通過改革和完善體制機(jī)制、法律法規(guī)，推動(dòng)各項(xiàng)教育制度日益完善，實(shí)現(xiàn)教育治理的制度化、規(guī)范化、程序化，而教育治理能力現(xiàn)代化是指在教育治理體系的框架下，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為高效管理教育的能力和水平（余雅風(fēng)，2020）?；诖?，首先，需要加強(qiáng)教育法治思維與法治意識(shí)建設(shè)。完善現(xiàn)代教育法治體系，完善教育法律解釋機(jī)制，加大教育法治宣傳力度，營造全社會(huì)人人學(xué)法、懂法、知法、守法、用法、護(hù)法、崇尚法治的良好氛圍，全面提高教育系統(tǒng)運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。其次，通過進(jìn)一步完善教育立法體制機(jī)制，積極推進(jìn)國家和地方教育立法與教育制度建設(shè)，不斷提高教育立法質(zhì)量與效率，堅(jiān)持立、改、廢、釋并舉，完善教育法律法規(guī)與制度體系，優(yōu)先建設(shè)與完善《學(xué)校法》等推動(dòng)教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必備的、急需的教育法律制度，促進(jìn)教育制度的定型化、法制化，增強(qiáng)教育法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性，建立健全教育法律法規(guī)與教育制度持續(xù)修正完善的長效機(jī)制，以良法和優(yōu)越的教育制度保障教育“善治”。最后，加強(qiáng)教育法治實(shí)施體系建設(shè)，完善教育治理制度與措施的合法性審查制度，完善政府和教育行政部門依法行政、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會(huì)依法積極參與教育的教育法治運(yùn)行制度，保障和促進(jìn)由管控規(guī)制的教育治理方式向依法治理方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)教育法律制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為教育治理效能。

（四）以放權(quán)賦能為中心，加強(qiáng)協(xié)同治理，激發(fā)不同教育治理主體活力

共治必然導(dǎo)致分權(quán)，原來政府作為單一管理主體所擁有的教育管理權(quán)力，要分解和轉(zhuǎn)移給參與共同治理的多元主體。這種分權(quán)主要包括政府向?qū)W?！跋路拧睓?quán)力、向社會(huì)組織和市場(chǎng)“轉(zhuǎn)移”權(quán)力（褚宏啟，2014b），其核心在于通過放權(quán)賦能，加強(qiáng)各主體協(xié)同共治以激發(fā)不同教育主體的活力。為此，要加強(qiáng)和完善黨對(duì)教育工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持和完善協(xié)商民主制度，進(jìn)一步深化放管服結(jié)合改革，完善政府教育規(guī)劃、教育監(jiān)管與教育服務(wù)相結(jié)合的教育治理新機(jī)制；優(yōu)化府際權(quán)責(zé)關(guān)系與協(xié)調(diào)機(jī)制，適度超越層級(jí)和部門界限，從“部門中心主義”向“流程治理”轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)同一教育事務(wù)多層級(jí)、多部門上下左右協(xié)同治理的權(quán)力運(yùn)行新模式；健全頂層設(shè)計(jì)與基層探索有機(jī)結(jié)合的長效機(jī)制，鼓勵(lì)和支持社會(huì)多元主體共同參與，激發(fā)地方政府、學(xué)校、市場(chǎng)、社會(huì)組織的教育活力和廣泛參與，促進(jìn)不同教育治理主體間的良性互動(dòng)，構(gòu)建制度化、常態(tài)化的共治共建共享教育治理格局。

就學(xué)校層面來看，給學(xué)校自主權(quán)，就是讓學(xué)校擺脫對(duì)政府的依附性，逐步形成“自主管理、自主發(fā)展、自我約束、社會(huì)監(jiān)督”的機(jī)制，凸顯學(xué)校的主體性，增進(jìn)學(xué)校辦學(xué)的專業(yè)性，更好地滿足學(xué)生的教育需求，促進(jìn)學(xué)生的發(fā)展（褚宏啟，2004）。其前提是政府切實(shí)落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，改變直接管理學(xué)校的單一方式，簡政放權(quán)，以恰當(dāng)?shù)姆绞綄⑥k學(xué)權(quán)下放給學(xué)校，使學(xué)校成為真正獨(dú)立的辦學(xué)主體，自主管理、自主辦學(xué)。對(duì)學(xué)校而言，則需要進(jìn)一步確立自主辦學(xué)的意識(shí)，不斷提高自主辦學(xué)的能力，強(qiáng)化自主辦學(xué)的責(zé)任，自主處理學(xué)校內(nèi)部教育教學(xué)事務(wù)；在“自主辦學(xué)”的路徑與方式上，則需要加快現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與治理體系建設(shè)，建立與完善多元參與的辦學(xué)機(jī)制，強(qiáng)化校內(nèi)民主治理，落實(shí)師生的主體地位，拓展師生參與學(xué)校民主治理的渠道和途徑，充分發(fā)揮教職工代表大會(huì)在學(xué)校重大決策和涉及師生利益的重大政策中的民主協(xié)商作用；同時(shí)，依法辦學(xué)，依法建立學(xué)校發(fā)展的自我約束機(jī)制。

改革開放以來，社會(huì)力量在參與辦學(xué)、教育管理、教育評(píng)價(jià)等方面發(fā)揮了積極的作用。在高水平推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，須調(diào)動(dòng)一切有利于教育事業(yè)健康發(fā)展的社會(huì)力量參與教育事務(wù)，保障和促進(jìn)教育治理主體多元化，健全社會(huì)共同治理體系。為此，要為社會(huì)組織參與教育治理創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，通過完善法律規(guī)范，開放教育類社會(huì)組織的登記與管理限制，積極培育教育類社會(huì)組織，提升社會(huì)組織參與教育的資質(zhì)與能力，加強(qiáng)行業(yè)自律與行業(yè)規(guī)范，完善社會(huì)組織參與教育的準(zhǔn)入、激勵(lì)、規(guī)范、退出等相關(guān)機(jī)制，擴(kuò)大參與范圍，提升社會(huì)組織的服務(wù)質(zhì)量。第一，健全社會(huì)公眾參與教育治理機(jī)制，著力完善教育重大決策聽證機(jī)制，廣泛征求公眾意見，擴(kuò)大社會(huì)公眾參與教育治理的廣度、深度、便捷度和創(chuàng)新度。第二，支持社會(huì)力量參與學(xué)校改革發(fā)展，鼓勵(lì)教育議事會(huì)、校友會(huì)、學(xué)校發(fā)展基金會(huì)、家長委員會(huì)等社會(huì)教育服務(wù)組織依法參與學(xué)校管理。第三，進(jìn)一步規(guī)范、完善政府和學(xué)校通過項(xiàng)目委托、購買服務(wù)、社會(huì)合作吸納社會(huì)教育資源參與、支持、服務(wù)教育教學(xué)活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)、程序、機(jī)制。第四，建立健全學(xué)校與社區(qū)、企事業(yè)組織的常態(tài)化合作共建機(jī)制，促進(jìn)學(xué)校與社區(qū)互動(dòng)互助，促進(jìn)教育資源和公共設(shè)施的開放共享，提高教育資源的使用效益；恢復(fù)和完善少年宮、青年宮、科技活動(dòng)站、博物館、科技館等社會(huì)教育組織的正向教育功能，為青少年的健康全面發(fā)展提供校外教育保障。第五，進(jìn)一步規(guī)劃校外線上線下教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的教育行為，引導(dǎo)教育培訓(xùn)向滿足青少年個(gè)性化教育發(fā)展需求，提供特色化、多樣化、優(yōu)質(zhì)化教育服務(wù)方向發(fā)展，使之成為學(xué)校公共教育的有益補(bǔ)充。

（五）建立與完善基于教育大數(shù)據(jù)的開放共享的教育數(shù)據(jù)系統(tǒng)，加強(qiáng)智能治理，重構(gòu)教育治理新模式

在技術(shù)驅(qū)動(dòng)和引領(lǐng)社會(huì)變革的時(shí)代，基于移動(dòng)互聯(lián)和大數(shù)據(jù)的人工智能（Artificial Intelligence，AI）正引發(fā)人們生活、工作和學(xué)習(xí)方式的巨大變革，也必將導(dǎo)致教育形態(tài)的革命性變化和制度化教育的巨大改變（范國睿，2018b）。就教育本身來看，教育與技術(shù)的結(jié)合產(chǎn)生了線上教學(xué)、MOOC、混合式學(xué)習(xí)等多種教育新業(yè)態(tài)；就教育內(nèi)容來看，誠如克勞迪婭?戈?duì)柖。–laudia Goldin）等人在《教育和技術(shù)的競(jìng)賽》一書中強(qiáng)調(diào)的那樣，教育一直在和技術(shù)賽跑，每一次技術(shù)的發(fā)展都將導(dǎo)致對(duì)人類所擁有的知識(shí)和技能的重新估值（Goldin & Katz，2008）。智能技術(shù)的興起為解決教育發(fā)展中的痛難點(diǎn)問題提供了新思路，其中，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)被認(rèn)為是大數(shù)據(jù)時(shí)代教育的必然走向（楊開城，2019）。在這一時(shí)代背景下，教育治理被賦予數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的新內(nèi)涵，為教育治理現(xiàn)代化帶來新的機(jī)遇，使得教育治理主體從單一管理走向多元共治、教育治理決策從經(jīng)驗(yàn)主導(dǎo)走向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、教育治理模式從靜態(tài)治理走向動(dòng)態(tài)治理成為了可能（楊現(xiàn)民，等，2020）。

大數(shù)據(jù)思維被認(rèn)為是一種意識(shí)，公開的數(shù)據(jù)一旦處理得當(dāng)就能為千百萬人亟須解決的問題提供答案（舍恩伯格，庫克耶，2013）。大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)以及大數(shù)據(jù)在實(shí)踐過程中的多向運(yùn)行強(qiáng)化了教育治理對(duì)不同主體的依存關(guān)系，重塑了教育治理的主體地位。政府不再是教育治理現(xiàn)代化的唯一數(shù)據(jù)供給源，學(xué)校和社會(huì)等教育治理主體也成為了數(shù)據(jù)供給者（陳良雨，陳建，2017）。在此背景下，實(shí)現(xiàn)對(duì)教育數(shù)據(jù)信息的公開透明（open and transparency），使不同教育治理主體即時(shí)了解和把握教育事業(yè)發(fā)展與教育治理現(xiàn)狀，成為高水平推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化、促進(jìn)多元主體參與教育治理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。為此，要進(jìn)一步完善教育數(shù)據(jù)采集、上報(bào)、發(fā)布、共享機(jī)制，推動(dòng)教育數(shù)據(jù)的全面整合、充分共享，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)采集自動(dòng)化、數(shù)據(jù)處理與分析智能化、評(píng)估結(jié)果可視化，建立健全國家和地方基于智能治理、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、系統(tǒng)對(duì)接、資源共享、服務(wù)高效的教育數(shù)據(jù)信息平臺(tái)；健全教育數(shù)據(jù)管理機(jī)制，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)教育數(shù)據(jù)對(duì)教育行政管理部門、教育研究人員、社會(huì)公眾分級(jí)有序開放的教育數(shù)據(jù)治理制度；進(jìn)一步優(yōu)化教育信息、教育政務(wù)公開的內(nèi)容、范圍、程序以及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的設(shè)計(jì)與實(shí)施路徑，完善政府教育政務(wù)公開制度、學(xué)校教育與發(fā)展的社會(huì)報(bào)告制度，接受公眾監(jiān)督，以教育信息與政務(wù)公開，倒逼教育改革發(fā)展，促進(jìn)教育治理效能的提高；建立與完善基于教育大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)分析與專家決策系統(tǒng)、教育監(jiān)測(cè)與評(píng)估系統(tǒng)以及數(shù)字化、智能化教育資源系統(tǒng)，建構(gòu)基于互聯(lián)網(wǎng)的開放性、教育信息開放共享以及多級(jí)多元民主協(xié)商機(jī)制的教育協(xié)同治理平臺(tái)，開發(fā)智能教育治理的新模式、新方式、新工具，為教育治理過程中的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、決策、執(zhí)行、監(jiān)測(cè)、評(píng)估提供智能化技術(shù)支持，形塑基于智能化信息通信技術(shù)的智能教育治理新模式；建立健全基于教育大數(shù)據(jù)分析的教育風(fēng)險(xiǎn)、教育輿情的感知與應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，提高應(yīng)急反應(yīng)能力，防范、化解潛在教育安全風(fēng)險(xiǎn)。

（六）建立健全以教育督導(dǎo)為主體、社會(huì)第三方專業(yè)評(píng)價(jià)組織參與、學(xué)校自我評(píng)價(jià)相結(jié)合的教育評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)與督導(dǎo)制度，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

教育治理是通過多元主體共同管理、合作，與學(xué)校、社會(huì)合理分權(quán)，探索在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和多元利益相關(guān)者的社會(huì)環(huán)境下有效的治理機(jī)制，重塑政府、學(xué)校、社會(huì)三者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立多元參與教育的復(fù)合模式，追求和實(shí)現(xiàn)“好教育”。就“評(píng)”而言，實(shí)際上，這是一個(gè)由政府督導(dǎo)評(píng)估、學(xué)校自我評(píng)估和社會(huì)第三方專業(yè)組織評(píng)估相結(jié)合的多元化的評(píng)估體系（楊文杰，范國睿，2017）。

現(xiàn)階段來看，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置并未完全獨(dú)立，作為教育局內(nèi)部的一個(gè)機(jī)構(gòu)，易受到教育行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)和制約。在這種行政框架下，教育督導(dǎo)室要履行督政職能，就需要靠教育行政部門來協(xié)調(diào)，而教育部門很難對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府形成行政約束力，這樣一來，教育督導(dǎo)室就處于行政邊緣化的尷尬境地，督政難度和效力可想而知（孫世杰，2013）。同時(shí)，《教育督導(dǎo)條例》作為指導(dǎo)督導(dǎo)工作實(shí)施的綱領(lǐng)性文件（國務(wù)院，2012），對(duì)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、建制以及與教育行政部門的橫向關(guān)系、機(jī)構(gòu)權(quán)限甚至各級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)不同的工作重點(diǎn)任務(wù)均未能清晰表述，造成教育督導(dǎo)部門歸口不合理、督導(dǎo)機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系不清、職責(zé)權(quán)限不明，以致內(nèi)部關(guān)系始終難以理順（楊潤勇，2007）。因此，遵照教育管辦評(píng)分離改革的原則，要進(jìn)一步深化教育督導(dǎo)體制改革，將各級(jí)教育督導(dǎo)納入全國和地方人民代表大會(huì)教科文衛(wèi)委員會(huì)教育執(zhí)法檢查序列，保障教育督導(dǎo)的督政、督學(xué)的獨(dú)立性；加強(qiáng)教育督導(dǎo)隊(duì)伍建設(shè)，增進(jìn)教育督導(dǎo)的專業(yè)性；進(jìn)一步完善督政、督學(xué)、監(jiān)測(cè)“三位一體”，覆蓋全面，運(yùn)轉(zhuǎn)高效，結(jié)果權(quán)威的專業(yè)化教育督導(dǎo)監(jiān)測(cè)評(píng)估新機(jī)制；加強(qiáng)教育法治監(jiān)督體系建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)地方政府履行教育職責(zé)的過程管理；加強(qiáng)教育領(lǐng)域權(quán)力下放后與教育治理運(yùn)行相配套的事中事后監(jiān)管體系建設(shè)，分層分類建立基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育等教育監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度；加強(qiáng)教育行政與學(xué)校辦學(xué)的有效問責(zé)，形成教育責(zé)任體系完善、權(quán)責(zé)關(guān)系與問責(zé)程序明晰、教育法律救濟(jì)配套、公正公開、結(jié)果與改進(jìn)并重的教育問責(zé)制度，以建立健全學(xué)校自主評(píng)價(jià)、政府督導(dǎo)、社會(huì)教育評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)評(píng)價(jià)相結(jié)合的發(fā)展性評(píng)價(jià)制度。