環(huán)境行政案件類(lèi)型化的法理與方法

劉長(zhǎng)興

內(nèi)容提要： 環(huán)境行政是相對(duì)獨(dú)特的行政管理領(lǐng)域， 我國(guó)環(huán)境司法的專(zhuān)門(mén)化發(fā)展方向已經(jīng)明確， 因此環(huán)境行政案件的外部界分和內(nèi)部分類(lèi)具有重要實(shí)踐意義。 目前為止， 主要按照行政管理范圍或者被告身份等形式標(biāo)準(zhǔn)來(lái)區(qū)分環(huán)境行政案件， 并不能適應(yīng)環(huán)境行政案件專(zhuān)業(yè)化審理的需要。 應(yīng)當(dāng)基于環(huán)境行政的基本特征將環(huán)境行政案件與其他行政案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)區(qū)分； 進(jìn)而分析環(huán)境行政行為的特殊性和基本類(lèi)型， 并結(jié)合環(huán)境行政審判的現(xiàn)實(shí)情況對(duì)環(huán)境行政案件進(jìn)行分類(lèi)， 為提升環(huán)境行政案件審判質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。

環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化是司法改革的重要內(nèi)容之一， 近年來(lái)取得了明顯進(jìn)展， 體現(xiàn)在環(huán)境資源審判組織的普遍設(shè)立、 審判程序的逐步完善， 以及“三審合一” 乃至“四審合一” 的不斷推進(jìn)等方面。 盡管仍面臨不少質(zhì)疑， 但是環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化對(duì)于企業(yè)環(huán)境治理的促進(jìn)作用能夠得到實(shí)證分析的支持，①參見(jiàn)翟華云、 劉亞偉： 《環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化促進(jìn)了企業(yè)環(huán)境治理嗎？ ——來(lái)自專(zhuān)門(mén)環(huán)境法庭設(shè)置的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)》， 載 《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》 2019 年第6 期。而且國(guó)外也有環(huán)境法院和法庭建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，②參見(jiàn)[英] 吉檀迦利·納因·吉爾： 《印度環(huán)境司法： 國(guó)家綠色法庭》， 李華琪等譯， 中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2019 年版， 第23-37 頁(yè)。在我國(guó)大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的過(guò)程中， 環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化的方向勢(shì)必將堅(jiān)持下去。 伴隨著各級(jí)法院環(huán)境資源審判庭的普遍設(shè)立、 環(huán)境資源法庭乃至環(huán)境法院建設(shè)的展開(kāi)， 不同類(lèi)型的環(huán)境資源案件集中、 統(tǒng)一管轄是大勢(shì)所趨， 即環(huán)境民事案件、 環(huán)境刑事案件、 公益訴訟案件和環(huán)境行政案件統(tǒng)一劃歸環(huán)境資源審判庭或法庭審理。 其前提是將環(huán)境資源類(lèi)案件從所有案件中區(qū)分出來(lái)， 這在刑事案件、 公益訴訟案件中并無(wú)太大困難， 民事案件中雖然面臨一些困難， 但基本形成了分辨環(huán)境資源類(lèi)民事案件的標(biāo)準(zhǔn)， 而環(huán)境行政案件的區(qū)分卻面臨諸多困難。 雖然從2018 年7 月開(kāi)始， 最高人民法院環(huán)境資源審判庭已經(jīng)承擔(dān)了環(huán)境行政案件的審判職責(zé)， 但是環(huán)境行政案件的范圍及類(lèi)型仍不清晰， 這不僅可能妨礙環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化的發(fā)展， 更不利于環(huán)境行政案件的正確審理。 本文以環(huán)境行政的基本理論為指導(dǎo)、 以2020 年法院審理的環(huán)境保護(hù)類(lèi)行政案件為分析對(duì)象， 探討環(huán)境行政案件的范圍和類(lèi)型， 以期為環(huán)境行政案件的分類(lèi)提供參考， 推動(dòng)環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化和環(huán)境行政案件審判質(zhì)量的提升。

一、 環(huán)境行政案件的類(lèi)型化需求

環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化建立在環(huán)境資源案件獨(dú)特性的基礎(chǔ)之上， 即環(huán)境資源案件能夠從一般訴訟案件中分離出來(lái)而成為一個(gè)獨(dú)特的類(lèi)型， 進(jìn)而根據(jù)需要區(qū)分為不同的具體類(lèi)型。 因此對(duì)于環(huán)境行政案件的類(lèi)型， 需要從內(nèi)外區(qū)分兩個(gè)層次上認(rèn)識(shí)， 一是環(huán)境行政案件與其他行政案件的界分， 二是環(huán)境行政案件內(nèi)部的不同類(lèi)型。

（一） 行政案件體系中環(huán)境行政案件

行政審判實(shí)踐中， 通常按照案由對(duì)案件進(jìn)行分類(lèi)和體系化， 即將行政案件按照不同的標(biāo)準(zhǔn)劃分為不同的類(lèi)型， 從而展現(xiàn)行政案件的基本特征和結(jié)構(gòu)關(guān)系， 但是分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)并不像刑事案件、 民事案件那樣清晰明了。 《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》 （法發(fā) 〔2004〕 2 號(hào)） 將行政案件的案由分為作為類(lèi)案件、 不作為類(lèi)案件和行政賠償類(lèi)案件， 其中作為類(lèi)案件再按照行政管理范圍和具體行政行為種類(lèi)進(jìn)行劃分， “環(huán)境保護(hù)” 是行政管理范圍的一個(gè)具體類(lèi)型， 構(gòu)成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的案由， 但是按照具體行政行為種類(lèi)劃分的案由中無(wú)法區(qū)分出環(huán)境行政案件。 《最高人民法院關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定》 （法發(fā)〔2020〕 44 號(hào)， 以下簡(jiǎn)稱《行政案件案由規(guī)定》） 調(diào)整了行政案件案由的劃分思路， 取消了按照行政管理范圍進(jìn)行的類(lèi)型劃分， 將“行政行為” 作為一級(jí)案由， 二級(jí)案由基本按照行政行為種類(lèi)進(jìn)行劃分， 包括行政處罰等具體行政行為類(lèi)型以及行政賠償、 不履行職責(zé)和公益訴訟等。

新的行政案件案由規(guī)定勢(shì)必導(dǎo)致環(huán)境行政案件淹沒(méi)在一般行政案件中， 難以明確區(qū)分， 這不符合環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化發(fā)展的方向。 雖然按照被告可以區(qū)分出環(huán)境管理部門(mén)實(shí)施行政行為導(dǎo)致的糾紛案件， 但是事實(shí)上存在環(huán)境管理部門(mén)實(shí)施的非環(huán)境管理行為， 以及各級(jí)人民政府及其他行政管理部門(mén)實(shí)施的環(huán)境管理行為， 因此這并非環(huán)境行政案件界分的合理標(biāo)準(zhǔn)， 也不符合環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化的初衷。

（二） 環(huán)境行政案件類(lèi)型化的必要性

環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化是明確環(huán)境行政案件范圍的外在需要。 我國(guó)的環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化肇始于地方的實(shí)踐探索， 正式的制度化推行以最高人民法院于2014 年設(shè)置環(huán)境資源審判庭為標(biāo)志。 在案件類(lèi)型上，最初僅審理環(huán)境資源民事案件和公益訴訟案件，③公益訴訟案件納入環(huán)境資源審判存在另外一重意義上的范圍爭(zhēng)議， 即公益訴訟不僅限于環(huán)境公益訴訟， 而消費(fèi)者公益訴訟等并非環(huán)境保護(hù)爭(zhēng)議。然后逐步朝著 “四審合一” 的目標(biāo)推進(jìn)。 但是環(huán)境行政案件納入環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判必須將其從一般行政案件中區(qū)分出來(lái)， 而這一區(qū)分并一目了然，不管是從爭(zhēng)議行政行為的職權(quán)主體還是行為內(nèi)容角度， 明確界定環(huán)境行政案件都存在模糊之處。 司法實(shí)踐中采用被告身份作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)， 將生態(tài)環(huán)境行政主管部門(mén)和自然資源行政主管部門(mén)為被告的行政案件納入環(huán)境資源審判， 并未真正解決環(huán)境行政案件的范圍問(wèn)題。

環(huán)境資源審判的科學(xué)化需要對(duì)環(huán)境行政案件進(jìn)行類(lèi)型化。 更進(jìn)一步看， 對(duì)環(huán)境行政案件的界分不能僅僅停留在環(huán)境審判的“分案” 層次， 還需要對(duì)具體的環(huán)境行政案件類(lèi)型進(jìn)行分析和整合， 這是環(huán)境行政案件審理精細(xì)化、 科學(xué)化的需要。 如果環(huán)境保護(hù)作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的行政管理領(lǐng)域， 可以成為環(huán)境行政案件范圍界定的基礎(chǔ)， 那么其中也必然包括不同類(lèi)型的行政案件。 對(duì)環(huán)境行政案件的分類(lèi)是否可以按照行政案件的一般分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行， 或者說(shuō)在多大程度上可以參照一般行政案件的分類(lèi)， 需要結(jié)合環(huán)境行政案件的特征進(jìn)行分析， 發(fā)現(xiàn)和比較環(huán)境行政案件的特征和規(guī)律。

（三） 環(huán)境行政案件類(lèi)型化的基礎(chǔ)

因此， 從環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化發(fā)展角度， 需要解決的問(wèn)題是如何界分環(huán)境行政案件， 將哪些案件納入專(zhuān)門(mén)化環(huán)境司法途徑進(jìn)行專(zhuān)業(yè)審理， 以及更進(jìn)一步地如何劃分環(huán)境行政案件的具體類(lèi)型以提升審判的科學(xué)性。 在依賴最高人民法院發(fā)布的行政案件案由難以進(jìn)行辨別的情況下， 對(duì)環(huán)境行政案件的界分和類(lèi)型劃分需要回到環(huán)境行政的基本法理并結(jié)合環(huán)境行政案件的審判實(shí)踐展開(kāi)。 首先是準(zhǔn)確辨識(shí)環(huán)境行政案件的獨(dú)特性。 因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題的特殊性， 環(huán)境保護(hù)的行政管理具有顯著的風(fēng)險(xiǎn)管理、 技術(shù)管理特征， 是典型的風(fēng)險(xiǎn)行政。④參見(jiàn)趙鵬： 《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的行政法回應(yīng)： 以健康、 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制為中心》， 中國(guó)政法大學(xué)出版社2018 年版， 第72 頁(yè)。抓住環(huán)境行政的風(fēng)險(xiǎn)行政和環(huán)境保護(hù)專(zhuān)業(yè)技術(shù)性特征， 是將環(huán)境行政案件從一般行政案件區(qū)分出來(lái)的關(guān)鍵。 其次要總結(jié)環(huán)境行政案件審判的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)， 從已有環(huán)境行政案件中發(fā)現(xiàn)不同的審判關(guān)注點(diǎn)、 案件特征和裁判規(guī)律， 從而作為環(huán)境行政案件類(lèi)型化的基礎(chǔ)。 因?yàn)樯婕碍h(huán)境保護(hù)行政管理的訴訟案件數(shù)量龐大， 本文選取2020 年各級(jí)人民法院審理的二審環(huán)境保護(hù)行政案件作為分析樣本，⑤樣本來(lái)源于北大法寶網(wǎng)司法案例數(shù)據(jù)庫(kù)， 檢索條件為： 案由 “環(huán)境保護(hù)”， 案件類(lèi)型 “二審”， 文書(shū)類(lèi)型 “判決書(shū)”， 審結(jié)日期 “2020.01.01-2020.12.31”， 共檢索到132 個(gè)案例， 剔除類(lèi)型劃分錯(cuò)誤 （如將環(huán)保類(lèi)公司提前的訴訟歸入環(huán)境保護(hù)類(lèi)案件）、 系列案重復(fù)等案件后， 獲得95 個(gè)案例樣本。 “環(huán)境保護(hù)” 是按照 “行政管理范圍” 劃分的具體案由， 雖不準(zhǔn)確但基本可以涵蓋環(huán)境保護(hù)類(lèi)行政爭(zhēng)議案件， 包括以地方人民政府為被告的環(huán)境管理爭(zhēng)議案件。 限定 “二審” 是考慮到經(jīng)過(guò)上訴的案件更具有典型意義， 同時(shí)為了減少樣本數(shù)量。并在必要時(shí)觀察和分析其他環(huán)境行政案例。

二、 環(huán)境行政案件類(lèi)型化的形式與實(shí)質(zhì)

環(huán)境保護(hù)是一個(gè)寬泛的概念， 通常包括了污染防治、 資源保護(hù)和節(jié)約利用、 生態(tài)保護(hù)等多個(gè)方面，⑥參見(jiàn)宋豫秦、 陳昱昊： 《近20 年國(guó)際環(huán)境保護(hù)研究熱點(diǎn)變化與趨勢(shì)分析》， 載 《科技管理研究》 2017 年第19 期。多個(gè)行政管理領(lǐng)域都與環(huán)境保護(hù)有關(guān)， 那么對(duì)于環(huán)境行政及環(huán)境行政案件的界分和類(lèi)型化，就存在管理部門(mén)、 管理目標(biāo)、 管理內(nèi)容等不同的標(biāo)準(zhǔn)， 需要分析不同標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵和特征。

（一） 環(huán)境行政案件界分的形式標(biāo)準(zhǔn)及其問(wèn)題

最初歸入環(huán)境資源審判的環(huán)境行政案件是按照被告來(lái)劃分的， 一是將被告為生態(tài)環(huán)境行政主管部門(mén)、 自然資源行政主管部門(mén)的行政案件納入環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化范圍， 二是按照環(huán)境管理和自然資源管理劃分案件的具體類(lèi)型。 這是界定環(huán)境行政案件的最為形式化的標(biāo)準(zhǔn)， 在其他界定標(biāo)準(zhǔn)難以實(shí)行的背景下有其合理性， 但是并未解決環(huán)境行政案件認(rèn)定的爭(zhēng)議， 例如大量征地補(bǔ)償案件以自然資源行政管理部門(mén)為被告， 從而被納入環(huán)境資源審判， 但是征地補(bǔ)償案件特別是城鎮(zhèn)地區(qū)的征地補(bǔ)償基本上是經(jīng)濟(jì)權(quán)益爭(zhēng)議， 并不涉及環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。

進(jìn)一步的方案是以行政管理目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定環(huán)境行政案件， 即以環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)的行政管理行為爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)納入環(huán)境行政案件。 但是， 環(huán)境保護(hù)目標(biāo)也不是容易把握的標(biāo)準(zhǔn)， 典型的環(huán)境行政行為當(dāng)然以環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)， 同時(shí)也存在雖然以環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)但采用了其他管理措施的案件， 例如關(guān)于生活垃圾處理特許經(jīng)營(yíng)的爭(zhēng)議， 雖以環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)， 但是本質(zhì)上是特許經(jīng)營(yíng)合同爭(zhēng)議。⑦參見(jiàn) “鹽山合創(chuàng)環(huán)?？萍加邢薰?、 鹽山縣人民政府不服收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)決定糾紛案”， 河北省高級(jí)人民法院 （2020） 冀行終467 號(hào)行政判決書(shū)。

環(huán)境行政案件劃分的形式標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致的問(wèn)題是， 部分案件雖然是環(huán)境行政管理部門(mén)作出的行為引起的爭(zhēng)議， 或者是為保護(hù)環(huán)境作出行政行為引起的爭(zhēng)議， 但是本質(zhì)上是行政管理中的經(jīng)濟(jì)等權(quán)益糾紛， 與其他領(lǐng)域的行政案件具有更多的共通性， 作為環(huán)境資源案件審理反而導(dǎo)致不必要的特殊化和非專(zhuān)業(yè)化。 進(jìn)而， 不管是被告標(biāo)準(zhǔn)還是環(huán)境保護(hù)目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)， 都無(wú)法支持環(huán)境行政案件的進(jìn)一步分類(lèi)， 而將環(huán)境行政案件作為一個(gè)類(lèi)型的粗略劃分不足以支持審判的針對(duì)性展開(kāi)。 因此， 需要環(huán)境行政案件界分的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)。

（二） 環(huán)境行政案件的獨(dú)立及分類(lèi)的理論依據(jù)

從行政案件案由的調(diào)整來(lái)看， 最高人民法院對(duì)于行政案件的類(lèi)型化經(jīng)歷多年的 “行政管理范圍” 和“行政行為種類(lèi)” 雙規(guī)標(biāo)準(zhǔn)適用后， 已經(jīng)明確轉(zhuǎn)向行政行為種類(lèi)單一標(biāo)準(zhǔn)， 意味著行政行為性質(zhì)和種類(lèi)成為區(qū)分不同類(lèi)型行政案件的唯一標(biāo)準(zhǔn)。 這否定了按照被告 （基本等同于行政管理范圍） 來(lái)界定環(huán)境行政案件的思路， 但是并未給出辨識(shí)環(huán)境行政案件的其他標(biāo)準(zhǔn)， 表面上看與環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化的現(xiàn)實(shí)需要相悖， 不利于從行政案件中區(qū)分出環(huán)境行政案件納入環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)制。但是， 行政案件案由確立行政行為種類(lèi)為唯一劃分標(biāo)準(zhǔn)， 代表了對(duì)行政案件分類(lèi)的實(shí)質(zhì)化方向， 即不再關(guān)注行政管理領(lǐng)域、 管理主體等表面特征， 而是根據(jù)行政行為的模式來(lái)劃分案件類(lèi)型、 展開(kāi)審理工作， 這為環(huán)境行政案件的類(lèi)型化指明了方向。 行政行為的模式是某類(lèi)行政行為的典型特征的理論化和固定化， 表現(xiàn)為行政行為的概念或范疇， 如抽象行政行為、 行政處罰、 行政許可等，⑧葉必豐： 《行政行為原理》， 商務(wù)印書(shū)館2019 年版， 第71 頁(yè)。盡管還存在一些不同觀點(diǎn)， 但對(duì)于行政行為的類(lèi)型化存在基本的共識(shí)， 《行政案件案由規(guī)定》 確定行政案件的一級(jí)案由為 “行政行為”、 二級(jí)案由為 “行政處罰” “行政強(qiáng)制措施” “公益訴訟” 等， 即反映了行政行為劃分的理論共識(shí)。

環(huán)境行政立法和環(huán)境行政執(zhí)法是國(guó)家環(huán)境管理權(quán)的基本實(shí)現(xiàn)方式，⑨參見(jiàn)呂忠梅主編： 《環(huán)境法導(dǎo)論》 （第三版）， 北京大學(xué)出版社2015 年版， 第90-93 頁(yè)。環(huán)境司法的審查對(duì)象也包括環(huán)境行政行為，⑩參見(jiàn)辛帥： 《我國(guó)環(huán)境執(zhí)法訴訟制度的矯正》， 載 《學(xué)習(xí)與探索》 2019 年第3 期。但是對(duì)于環(huán)境行政行為的基本概念、 特征還缺乏系統(tǒng)和深入的分析， 這與行政法上對(duì)行政行為理論的重視形成了極大反差， 也與環(huán)境立法中主要規(guī)定環(huán)境管理制度的實(shí)踐不相適應(yīng)， 在很大程度上是環(huán)境行政案件范圍不清、 類(lèi)型不明的根本原因。 事實(shí)上， 環(huán)境問(wèn)題被認(rèn)為是“陽(yáng)光下的新事物”，[11][美] J. R.麥克尼爾： 《陽(yáng)光下的新事物： 20 世紀(jì)世界環(huán)境史》， 韓莉、 韓曉雯譯， 商務(wù)印書(shū)館2013 年版， 第1 頁(yè)。相對(duì)于人類(lèi)社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)處理的其他事務(wù)而言具有極大的特殊性， 環(huán)境管理過(guò)程為了應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題必須作出適應(yīng)性改變。 環(huán)境行政由此具有區(qū)別于一般行政的特征， 應(yīng)當(dāng)可以從一般行政中獨(dú)立出來(lái)成為實(shí)質(zhì)上不同的行政領(lǐng)域， 進(jìn)而環(huán)境行政行為也需要適應(yīng)環(huán)境管理的特點(diǎn)作出適應(yīng)性調(diào)整， 在行為目的、 方式特別是行政權(quán)力行使模式上表現(xiàn)出不同的特征。 相比于一般行政領(lǐng)域， 環(huán)境行政和環(huán)境行政行為的獨(dú)特性是區(qū)分環(huán)境行政案件的基礎(chǔ)， 而環(huán)境行政行為的多樣性和規(guī)律性是對(duì)環(huán)境行政案件進(jìn)行分類(lèi)的基礎(chǔ)。

對(duì)環(huán)境行政案件的實(shí)質(zhì)劃分需要以環(huán)境行政行為的特征和性質(zhì)為依據(jù)， 摒棄行政管理主體和行政管理目標(biāo)的表面化標(biāo)準(zhǔn)， 這需要對(duì)環(huán)境行政、 環(huán)境行政行為及其類(lèi)型化進(jìn)行深入的分析， 在充分認(rèn)識(shí)環(huán)境行政特殊性以界定環(huán)境行政之范圍的基礎(chǔ)之上， 深入認(rèn)識(shí)環(huán)境行政行為的基本要素、 基本規(guī)律和基本特征， 實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境行政行為的合理分類(lèi)。

三、 基于環(huán)境行政特征的案件類(lèi)型化

環(huán)境行政和環(huán)境行政行為的特殊性是通過(guò)與一般行政、 行政行為的對(duì)比而顯現(xiàn)的， 包括理論上的比較和實(shí)證案例的對(duì)比分析。 基于環(huán)境行政行為的概念分析欠缺， 理論上的對(duì)比需要基于行政法上的基本概念、 結(jié)合環(huán)境管理的特殊性來(lái)完成。 實(shí)證案例的對(duì)比， 需要發(fā)掘環(huán)境保護(hù)類(lèi)行政案件的特殊之處， 但是從樣本案例的情況看， 基本的案件類(lèi)型并無(wú)明顯特征，[12]按照前述標(biāo)準(zhǔn)篩選出的95 個(gè)樣本案例中， 行政處罰案件81 件占了絕大多數(shù)， 行政強(qiáng)制措施案件3 件， 行政許可案件2 件，行政給付案件2 件， 行政處理案件3 件， 行政協(xié)議案件1 件， 不履行職責(zé)案件1 件， 另有2 個(gè)案件涉及不可訴行為。具體爭(zhēng)議點(diǎn)呈現(xiàn)出一些特殊之處， 需要結(jié)合環(huán)境行政理論進(jìn)行分析。

（一） 環(huán)境行政的特殊性

環(huán)境管理是行政管理的一個(gè)專(zhuān)門(mén)化領(lǐng)域， 其綜合性和復(fù)雜性淡化了其行政色彩， 但不能從根本上否定環(huán)境管理的行政屬性。 相比較而言， 環(huán)境行政具有風(fēng)險(xiǎn)性、 技術(shù)性、 程序性等特征， 實(shí)踐中也主要由專(zhuān)業(yè)化的管理部門(mén)實(shí)施具體的管理行為， 這些特征決定了環(huán)境行政可以成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的行政領(lǐng)域。

首先， 環(huán)境行政是典型的風(fēng)險(xiǎn)行政。 環(huán)境法上注重預(yù)防原則， 原因就在于環(huán)境問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)屬性。 風(fēng)險(xiǎn)行政法應(yīng)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)概念的界定、 預(yù)防原則與國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)義務(wù)、 風(fēng)險(xiǎn)行政活動(dòng)方式革新及風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，[13]宋華琳： 《中國(guó)行政法學(xué)分論研究： 體系、 課題與立場(chǎng)》， 載 《安徽大學(xué)學(xué)報(bào) （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》 2020 年第3 期。對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注是環(huán)境行政的基本特征， 相應(yīng)的基本原則、 行政方式、 行政程序和行政裁量權(quán)等也應(yīng)有不同的安排， 從而形成環(huán)境行政的最根本特征。

其次， 技術(shù)性和復(fù)雜性是環(huán)境行政的基本特征。 環(huán)境問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)性具體體現(xiàn)為技術(shù)復(fù)雜性， 導(dǎo)致人類(lèi)對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的成因和后果缺乏確定性的知識(shí)。 科學(xué)技術(shù)性也是環(huán)境法的基本特征， 與一般行政決策的作出建立在相對(duì)可靠的信息基礎(chǔ)之上不同， 環(huán)境行政通常需要在既定的技術(shù)條件下、 基于風(fēng)險(xiǎn)不確定性作出決策。 因而環(huán)境行政決定也呈現(xiàn)高度的專(zhuān)業(yè)技術(shù)性， 相對(duì)更依賴行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)判斷，[14]一般認(rèn)為， 行政機(jī)關(guān)相對(duì)司法機(jī)關(guān)等更適合作出專(zhuān)業(yè)性判斷。 參見(jiàn)張冬霞、 馬民鵬： 《對(duì)公安機(jī)關(guān)治安處罰判斷余地的司法審查》， 載 《人民法院報(bào)》 2008 年4 月25 日第6 版。甚至需要借助專(zhuān)家意見(jiàn)來(lái)完成行政決策。

再次， 環(huán)境行政更依賴行政程序保障其公正性。 由于環(huán)境行政具有風(fēng)險(xiǎn)性和技術(shù)性， 意味著作出行政決定具有更大的主觀性， 因此風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的“民主化” 尤為重要， 應(yīng)當(dāng)引入公眾參與等程序。[15]參見(jiàn)金自寧： 《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法治》， 載 《法制與社會(huì)發(fā)展》 2012 年第4 期。程序的重要意義是環(huán)境行政的基本特征， 決定了環(huán)境行政案件中應(yīng)當(dāng)重視程序合法性判斷。

（二） 環(huán)境行政行為及其類(lèi)型化

環(huán)境行政行為是環(huán)境行政的具體表現(xiàn)形式， 因此從總體上也應(yīng)當(dāng)反映環(huán)境問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)性、 技術(shù)性， 并更加注重程序正當(dāng)性。 按照行政管理范圍劃分的形式意義上的環(huán)境行政案件， 可能包括按照行政行為類(lèi)型劃分的所有行政案件類(lèi)型， 即行政處罰、 行政許可等常見(jiàn)類(lèi)型和行政確認(rèn)、 不履行職責(zé)等非常見(jiàn)類(lèi)型。 但是， 并非所有的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的行政行為都具有環(huán)境行政的基本特征， 或者說(shuō)構(gòu)成實(shí)質(zhì)上的環(huán)境行政行為。 對(duì)環(huán)境行政行為的辨識(shí)要基于環(huán)境行政的特征， 從行政行為的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防屬性、 決策的技術(shù)考量、 對(duì)污染防治和資源保護(hù)效果的直接追求等方面進(jìn)行衡量， 并結(jié)合環(huán)境保護(hù)法律的規(guī)定進(jìn)行界定。

具體來(lái)說(shuō)， 依據(jù)環(huán)境保護(hù)法律作出的、 直接以環(huán)境污染防治和資源保護(hù)為目標(biāo)的行政行為， 應(yīng)當(dāng)屬于環(huán)境行政行為， 所引起的行政爭(zhēng)議屬于環(huán)境行政爭(zhēng)議。 事實(shí)上， 我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》 等環(huán)境法律規(guī)定的基本制度是圍繞環(huán)境行政的需要設(shè)計(jì)的， 從制度規(guī)則上已經(jīng)反映了環(huán)境行政的基本特征， 典型如環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、 排污許可制度、 “三同時(shí)” 制度等，[16]參見(jiàn)韓德培主編： 《環(huán)境保護(hù)法教程》 （第八版）， 法律出版社2018 年版， 第68-96 頁(yè)。生態(tài)環(huán)境行政主管部門(mén)、 人民政府以及自然資源行政主管部門(mén)等在實(shí)施這些制度過(guò)程中作出的行政行為， 原則上都屬于環(huán)境行政行為。 當(dāng)然， 環(huán)境保護(hù)法律的范圍也存在模糊之處， 特別是農(nóng)業(yè)法等主要規(guī)范農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理、 同時(shí)涉及環(huán)境保護(hù)的法律是否屬于環(huán)境保護(hù)法存在不同觀點(diǎn)， 在此情形， 可以結(jié)合行政行為的直接目的、 作出機(jī)關(guān)等因素進(jìn)行綜合判斷。

這樣選擇的結(jié)果是， 環(huán)境行政行為的具體類(lèi)型仍與行政行為的具體類(lèi)型高度重合， 《行政案件案由規(guī)定》 明確的行政處罰等二十二類(lèi)二級(jí)案由都可能是環(huán)境行政案件的案由。 但是不能因此否定環(huán)境行政案件界分的意義， 不管是回應(yīng)環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化的需求， 還是建立能夠有效應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的環(huán)境行政體系， 都應(yīng)當(dāng)基于環(huán)境行政的特征來(lái)認(rèn)識(shí)環(huán)境行政行為。

（三） 環(huán)境行政案件類(lèi)型化的實(shí)質(zhì)判斷與形式標(biāo)準(zhǔn)

因此， 對(duì)于環(huán)境行政案件的類(lèi)型化應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)環(huán)境行政行為的實(shí)質(zhì)判斷之上， 針對(duì)環(huán)境行政行為的具體類(lèi)型來(lái)對(duì)環(huán)境行政案件進(jìn)行類(lèi)型化， 從而劃分納入環(huán)境資源審判的行政案件的合理范圍， 并形成環(huán)境行政案件的類(lèi)型體系。 但是， 由于環(huán)境行政實(shí)質(zhì)判斷的理論設(shè)想未必能夠完全對(duì)應(yīng)于環(huán)境保護(hù)行政管理的實(shí)踐， 應(yīng)當(dāng)結(jié)合行政行為的法律依據(jù)、 作出主體和直接目標(biāo)等形式化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合判斷， 以完成環(huán)境行政案件的類(lèi)型化。

四、 環(huán)境行政案件界分與類(lèi)型劃分

上述思路的落實(shí)需要對(duì)照環(huán)境行政和環(huán)境司法的實(shí)踐。 從本文研究選擇的95 個(gè)樣本案例來(lái)看，不管是環(huán)境行政案件與其他行政案件的界分， 還是環(huán)境行政案件具體類(lèi)型的劃分， 都還存在一些混亂。 在此結(jié)合環(huán)境行政和環(huán)境行政行為的基本特征， 針對(duì)司法實(shí)踐中環(huán)境行政案件的外部界分和內(nèi)部分類(lèi)問(wèn)題， 提出環(huán)境行政案件類(lèi)型化的建議。

（一） 環(huán)境行政案件的實(shí)質(zhì)界分

將環(huán)境行政案件與其他行政案件區(qū)分開(kāi)來(lái)， 需要基于環(huán)境行政的特征辨識(shí)環(huán)境行政行為， 將針對(duì)環(huán)境行政行為提起的訴訟作為環(huán)境行政案件進(jìn)行專(zhuān)門(mén)化審理。 從實(shí)踐情況來(lái)看， 需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行衡量以區(qū)分出環(huán)境行政行為。 一是直接以污染防治和資源保護(hù)為目標(biāo)。 環(huán)境行政的目標(biāo)在于保護(hù)環(huán)境， 但是具體行政行直接針對(duì)的可能是特許經(jīng)營(yíng)資格、 產(chǎn)品質(zhì)量等， 只是間接實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)， 此類(lèi)行政行為不宜作為環(huán)境行政行為納入環(huán)境行政訴訟的對(duì)象。 二是以污染防治和資源保護(hù)法律為依據(jù)。 環(huán)境行政法律制度規(guī)定在環(huán)境保護(hù)法律中， 包括環(huán)境保護(hù)基本法和綜合性單行法、污染防治法、 自然資源法等， 其中綜合性環(huán)境保護(hù)制度和污染防治法律制度直接以環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)， 納入環(huán)境行政基本不存在爭(zhēng)議； 但是自然資源管理涉及資源利用和資源保護(hù)兩個(gè)角度， 而且二者難免存在交叉， 但資源利用更多體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)， 對(duì)應(yīng)的管理行為如土地權(quán)屬登記、 土地征收補(bǔ)償?shù)炔灰俗鳛榄h(huán)境行政行為， 而直接以資源保護(hù)為目標(biāo)的行政行為應(yīng)當(dāng)屬于環(huán)境行政行為， 如針對(duì)自然資源破壞作出的責(zé)令采取補(bǔ)救措施等。 三是作為環(huán)境行政權(quán)行使的結(jié)果。 行政權(quán)是行政行為成立的基本要件甚至唯一一般要件，[17]周偉： 《論行政權(quán)是行政行為成立的唯一一般要件》， 載 《政治與法律》 2016 年第7 期。環(huán)境行政權(quán)是環(huán)境行政行為的職權(quán)基礎(chǔ)， 行使環(huán)境行政權(quán)作出的行為當(dāng)屬環(huán)境行政行為。 環(huán)境行政權(quán)需根據(jù)權(quán)力的法律來(lái)源結(jié)合行政機(jī)關(guān)的職權(quán)設(shè)置方案進(jìn)行識(shí)別。

司法實(shí)踐中， 將污水處理廠的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛、 土地征收補(bǔ)償糾紛作為環(huán)境行政案件審理并不適當(dāng)。 雖然污水處理經(jīng)營(yíng)與污染防治有關(guān)， 土地征收涉及土地資源管理， 但是這些行政爭(zhēng)議的本質(zhì)并非環(huán)境保護(hù)問(wèn)題， 不宜作為環(huán)境行政案件進(jìn)行審理。

（二） 環(huán)境行政案件的基本類(lèi)型

在界分環(huán)境行政案件的基礎(chǔ)上， 進(jìn)一步的案件類(lèi)型劃分應(yīng)當(dāng)遵循行政行為類(lèi)型化的基本思路。盡管對(duì)行政行為的界定還存在學(xué)理爭(zhēng)議，[18]章志遠(yuǎn)： 《行政行為概念之科學(xué)界定》， 載 《浙江社會(huì)科學(xué)》 2003 年第1 期。對(duì)行政行為的分類(lèi)也存在不同觀點(diǎn)，[19]參見(jiàn)前引⑧， 葉必豐書(shū)， 第60-74 頁(yè)。但行政行為的基本類(lèi)型仍有規(guī)律可循， 并且反映在《行政案件案由規(guī)定》 確定的二十二個(gè)二級(jí)案由中。 對(duì)照該案由規(guī)定， 并考察司法實(shí)踐中環(huán)境行政案件的具體情況， 可以初步總結(jié)環(huán)境行政案件包括以下類(lèi)型。

一是環(huán)境行政處罰和環(huán)境行政強(qiáng)制案件。 行政處罰和行政強(qiáng)制是典型的行政行為， 相關(guān)立法基本成熟， 相關(guān)理論朝向精準(zhǔn)化發(fā)展，[20]參見(jiàn)章志遠(yuǎn)： 《當(dāng)代中國(guó)行政行為法理論發(fā)展的新任務(wù)》， 載 《學(xué)習(xí)與探索》 2018 年第2 期。也是環(huán)境行政領(lǐng)域常用的行為方式。 環(huán)境行政的技術(shù)考量等需要反映在行政處罰和行政強(qiáng)制的決定過(guò)程中， 因此環(huán)境行政處罰和環(huán)境行政強(qiáng)制應(yīng)當(dāng)成為行政處罰和行政強(qiáng)制的特殊類(lèi)型。 95 個(gè)樣本案例中， 行政處罰案件有81 件、 行政強(qiáng)制措施案件3 件， 都屬于典型的環(huán)境行政爭(zhēng)議。

二是環(huán)境行政許可案件。 《行政許可法》 對(duì)行政許可進(jìn)行了界定， 但是許可的范圍和類(lèi)型仍有模糊之處， 行政許可與行政審批的統(tǒng)合問(wèn)題仍有待研究。[21]參見(jiàn)前引[20]， 章志遠(yuǎn)文。環(huán)境行政中有大量許可和審批， 一是排污許可和自然資源利用許可， 排污許可和取水等自然資源利用許可是環(huán)境行政的基本方式， 在全面推行排污許可和自然資源利用許可過(guò)程中， 已經(jīng)產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議是行政許可案件的重要類(lèi)型。 二是環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批， 建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件由生態(tài)環(huán)境行政主管部門(mén)審批， 產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議被歸入行政許可類(lèi)案件，[22]例如 “李建平與河北鹿泉經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)、 石家莊市鹿泉區(qū)人民政府等申請(qǐng)撤銷(xiāo)行政批復(fù)案”， 河北省石家莊市中級(jí)人民法院 （2020） 冀01 行終140 號(hào)行政判決書(shū)。或者被籠統(tǒng)歸入環(huán)境保護(hù)爭(zhēng)議，[23]例如 “訴訟代表人姬某、 孫某等與上海市普陀區(qū)生態(tài)環(huán)境局環(huán)境影響報(bào)告表審批意見(jiàn)行政行為案”， 上海市第三中級(jí)人民法院 （2019） 滬03 行終607 號(hào)行政判決書(shū)。當(dāng)屬于行政許可案件。 但是 《行政案件案由規(guī)定》 中將“行政批復(fù)” 作為獨(dú)立的二級(jí)案由， 實(shí)踐中環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批也多用批復(fù)的形式， 將環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批行為的爭(zhēng)議歸入行政許可案件還是行政批復(fù)案件似可斟酌。

三是環(huán)境行政處理案件。 責(zé)令改正違法行為是環(huán)境行政中常見(jiàn)的行政行為類(lèi)型， 樣本案例中有3 個(gè)案件是不負(fù)行政機(jī)關(guān)針對(duì)環(huán)境違法行為作出的責(zé)令改正違法行為的決定而提起的。 盡管責(zé)令停止違法行為通常與行政處罰并列規(guī)定， 而且行政命令和行政處罰之間還存在模糊之處， 但是一般認(rèn)為責(zé)令停止違法行為屬于行政命令，[24]參見(jiàn)曹實(shí)： 《行政命令與行政處罰的性質(zhì)界分》， 載 《學(xué)術(shù)交流》 2016 年第2 期。《行政案件案由規(guī)定》 的“行政處理” 二級(jí)案由下明確了“責(zé)令改正” 三級(jí)案由， 針對(duì)環(huán)境違法的責(zé)令改正決定的爭(zhēng)議當(dāng)歸入行政處理案件。

四是環(huán)境行政協(xié)議案件。 行政合同已經(jīng)成為重要行政行為類(lèi)型， 環(huán)境行政合同也是實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理目標(biāo)的重要方式，[25]參見(jiàn)張鋒： 《協(xié)商規(guī)制視閾下環(huán)境行政合同制度研究》， 載 《環(huán)境保護(hù)》 2020 年第9 期。但也產(chǎn)生了不少爭(zhēng)議并形成行政案件，[26]例如 “東豐縣潤(rùn)豐牧業(yè)有限公司與東豐鎮(zhèn)人民政府、 東豐縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等其他行政行為案”， 吉林省遼源市中級(jí)人民法院（2020） 吉04 行終16 號(hào)行政判決書(shū)。而且為達(dá)成環(huán)境保護(hù)目標(biāo)需要特殊的協(xié)議內(nèi)容。 對(duì)于行政協(xié)議糾紛的處理還存在不少爭(zhēng)議， 但是將其作為單獨(dú)的一類(lèi)行政案件已經(jīng)為《行政案件案由規(guī)定》 所確認(rèn)， 環(huán)境行政協(xié)議當(dāng)屬行政協(xié)議的一個(gè)重要類(lèi)別， 作為行政協(xié)議案件進(jìn)行審理。

五是環(huán)境行政給付案件。 為實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)， 政府為企業(yè)提供資金補(bǔ)貼以促使企業(yè)履行一定的環(huán)境義務(wù)也是常見(jiàn)的管理措施， 在補(bǔ)貼資金的發(fā)放或者收回中可能產(chǎn)生行政爭(zhēng)議。[27]例如 “巢湖市石山生態(tài)養(yǎng)殖有限公司、 巢湖市環(huán)境保護(hù)局環(huán)境保護(hù)行政管理案”， 安徽省合肥市中級(jí)人民法院 （2020） 皖01行終177 號(hào)行政判決書(shū)。

六是不履行環(huán)境管理職責(zé)案件。 環(huán)境管理中行政不作為可能導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境損害特別是人身健康損害， 而行政不作為的可訴性已經(jīng)在立法上確認(rèn)， 《行政案件案由規(guī)定》 也將不履行職責(zé)列為二級(jí)案由， 不履行環(huán)境管理職責(zé)當(dāng)歸入不履行職責(zé)類(lèi)行政案件。

另外， 環(huán)境行政管理中一些行政行為因非強(qiáng)制性等原因不屬于可訴的行政行為， 所引起的爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)循其他途徑解決， 這在環(huán)境保護(hù)類(lèi)行政案件中也有反映。 我國(guó)行政法受管理論范式影響， 大量的行政法律具有不可訴性，[28]楊海坤、 蔡翔： 《行政行為概念的考證分析和重新建構(gòu)》， 載 《山東大學(xué)學(xué)報(bào) （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》 2013 年第1 期。但在當(dāng)事人針對(duì)特定行政行為起訴時(shí)應(yīng)當(dāng)立案進(jìn)行審查， 環(huán)境行政管理中的不可訴行為應(yīng)當(dāng)作為相對(duì)獨(dú)立的案件類(lèi)型進(jìn)行審查。

隨著行政訴訟實(shí)踐的發(fā)展， 可能出現(xiàn)更多類(lèi)型的環(huán)境管理領(lǐng)域的行政訴訟案件， 是否按照環(huán)境行政案件納入環(huán)境資源審判范圍需要結(jié)合環(huán)境行政的特征進(jìn)行具體分析。

五、 余論： 環(huán)境行政案件的審查重點(diǎn)

環(huán)境行政的特殊性是對(duì)環(huán)境行政案件進(jìn)行界分和分類(lèi)的基礎(chǔ)， 而環(huán)境司法的專(zhuān)門(mén)化又產(chǎn)生環(huán)境行政案件的客觀需求， 立足于環(huán)境行政法律理論和環(huán)境司法實(shí)踐開(kāi)展環(huán)境行政案件的類(lèi)型化研究仍有很長(zhǎng)的路要走， 其目標(biāo)是提升環(huán)境行政審判的質(zhì)量。 從環(huán)境行政的基本目標(biāo)出發(fā)， 基于環(huán)境行政的風(fēng)險(xiǎn)性、 技術(shù)性特征， 決定了環(huán)境行政行為的作出需要更多的技術(shù)判斷和預(yù)測(cè)， 這需要更大的行政自由裁量空間。 因此， 對(duì)于環(huán)境行政行為的司法審查不僅要注重合法性審查， 更要注重合理性審查， 不管是環(huán)境行政的目標(biāo)還是具體的行政措施都應(yīng)當(dāng)注重合理性。 相對(duì)而言， 行政行為的合理性審查是比合法性審查更復(fù)雜的過(guò)程， 這也是環(huán)境行政案件專(zhuān)業(yè)化審理的基本理由， 而提升環(huán)境行政行為的合理性也是環(huán)境司法要追求的重要目標(biāo)。