我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的價(jià)值邏輯錯(cuò)位問(wèn)題及厘清

繆 慧

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是由原則規(guī)定和例外規(guī)定(本質(zhì)是豁免規(guī)定) 共同構(gòu)成的整體系統(tǒng),此種規(guī)范模式蘊(yùn)含著多元利益的權(quán)衡關(guān)系以及以具體利益為載體的多元價(jià)值的協(xié)調(diào)關(guān)系。從制度規(guī)范層面來(lái)看,這里的“多元利益”包括原則性規(guī)定所保護(hù)的競(jìng)爭(zhēng)利益和豁免條款所保護(hù)的國(guó)家安全、扶貧開發(fā)、救災(zāi)救助、節(jié)能環(huán)保等公共利益。利益沖突的協(xié)調(diào)關(guān)系主要存在于競(jìng)爭(zhēng)利益與國(guó)家安全等公共利益之間。

至于二者之間的關(guān)系樣態(tài)究竟如何,當(dāng)前我國(guó)學(xué)界存在很大爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為,公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度以競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)目標(biāo)作為優(yōu)先選擇,而豁免規(guī)定所指向的公共利益目標(biāo)則應(yīng)處于第二位階。因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度所維護(hù)的基本價(jià)值。〔1〕參見孫晉、鐘原:《競(jìng)爭(zhēng)政策視角下我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查豁免制度的應(yīng)然建構(gòu)》,載《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017 年第4 期,第57 頁(yè)。有學(xué)者認(rèn)為,競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值與國(guó)家安全等非經(jīng)濟(jì)性公共利益并不處在同一層次,國(guó)家安全比經(jīng)濟(jì)效率具有更高地位,國(guó)家安全不應(yīng)由競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值來(lái)衡量,因此,有關(guān)國(guó)家安全的政策措施,不應(yīng)成為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象。〔2〕參見焦海濤:《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施激勵(lì)》,載《河北法學(xué)》2019 年第10 期,第120 頁(yè)。

有學(xué)者認(rèn)為,豁免規(guī)定中的環(huán)境目標(biāo)優(yōu)先于競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)目標(biāo),或者說(shuō)環(huán)保利益的重要性大于經(jīng)濟(jì)性利益。〔3〕參見翟巍:《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度框架下環(huán)?；砻鈽?biāo)準(zhǔn)的闡釋與重構(gòu)》,載《競(jìng)爭(zhēng)政策研究》2019 年第2 期,第18 頁(yè);焦海濤:《環(huán)境保護(hù)與反壟斷法綠色豁免制度》,載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2019 年第3 期,第113 頁(yè)?！吧鷳B(tài)原教旨主義”甚至將自然保護(hù)置于絕對(duì)優(yōu)先的地位上。〔4〕參見[德] 柯武剛、史漫飛:《制度經(jīng)濟(jì)學(xué):社會(huì)秩序與公共政策》,韓朝華譯,商務(wù)印書館2000 年版,第106 頁(yè)。如果關(guān)乎一國(guó)公民生存與穩(wěn)定的國(guó)家安全利益尚且不應(yīng)當(dāng)由競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值來(lái)衡量,那么事關(guān)全人類共同體基本生存需要的環(huán)保利益似乎更不應(yīng)該接受公平競(jìng)爭(zhēng)的審查。

從當(dāng)前的學(xué)術(shù)討論中,不難發(fā)現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn):第一,競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)目標(biāo)往往與經(jīng)濟(jì)效率、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等經(jīng)濟(jì)性利益追求相掛鉤,有學(xué)者直接將我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度蘊(yùn)含的利益關(guān)系歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)屬性公共利益與非經(jīng)濟(jì)屬性公共利益之間的沖突與協(xié)調(diào)?！?〕參見翟巍:《公共利益豁免標(biāo)準(zhǔn)的解釋與重構(gòu)——以公平競(jìng)爭(zhēng)審查為視角》,載《法律方法》2018 年第2 期,第128 頁(yè)。但從當(dāng)前我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的文本規(guī)范來(lái)看,“經(jīng)濟(jì)效率”“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”等概念似乎并沒有體現(xiàn)出來(lái)。第二,討論的核心在于競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)目標(biāo)在我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度多元利益目標(biāo)中的定位。兩派學(xué)者各執(zhí)一詞,似乎都具有一定的合理性。那么,競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)效率或者經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這類經(jīng)濟(jì)利益之間存在何種關(guān)聯(lián)?其與國(guó)家安全等公共利益目標(biāo)之間的關(guān)系又是什么?這是本文所關(guān)注的問(wèn)題。對(duì)于這些問(wèn)題的解決,不僅具有理論價(jià)值,而且也有助于指導(dǎo)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在我國(guó)的實(shí)施。

上述問(wèn)題的產(chǎn)生很大程度上源于制度規(guī)范,確切地說(shuō),在于規(guī)范表述的模糊性和歧義性。例如,何謂“競(jìng)爭(zhēng)”?“不得嚴(yán)重排除和限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”又應(yīng)當(dāng)如何理解?對(duì)這些問(wèn)題的解決則必須超越制度規(guī)范本身。任何一項(xiàng)法律制度的核心構(gòu)成要素是體現(xiàn)一定“價(jià)值”的“規(guī)范”?！?〕參見張守文:《經(jīng)濟(jì)法中的法理及其類型化》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2020 年第3 期,第38頁(yè)。“價(jià)值”是“規(guī)范”的靈魂,規(guī)范及其所指向的利益形式只是某種價(jià)值的具體化。要厘清我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中多元利益目標(biāo)之間的邏輯關(guān)系,需要上升到抽象的價(jià)值層面才可能把握該制度內(nèi)在的深層機(jī)理。

二、我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的價(jià)值邏輯錯(cuò)位問(wèn)題及其消極影響

當(dāng)前我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在利益關(guān)系層面表現(xiàn)出的含混與分歧,根本而言,源于該制度在價(jià)值理論層面存在邏輯錯(cuò)位。價(jià)值層面的邏輯錯(cuò)位會(huì)直接影響制度文本的設(shè)計(jì)以及對(duì)制度規(guī)范的理解與適用,進(jìn)而影響制度的實(shí)施效果。

(一) 我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的價(jià)值邏輯錯(cuò)位問(wèn)題

1.競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值與效率價(jià)值混同

包括公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范之所以強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)保護(hù),本質(zhì)上是因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)機(jī)制是市場(chǎng)的核心機(jī)制,通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰,從而優(yōu)化市場(chǎng)資源配置,提升資源配置效率,促進(jìn)生產(chǎn)效率和動(dòng)態(tài)(創(chuàng)新) 效率,最終提升消費(fèi)者整體經(jīng)濟(jì)福利,包括提高產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量、降低產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、提供更多消費(fèi)選擇等。換言之,公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度保護(hù)競(jìng)爭(zhēng),出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)并不在于競(jìng)爭(zhēng)本身,而是為了追求有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效率,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步。

一般而言,效率作為法律的基本價(jià)值之一,其價(jià)值屬性毋庸置疑。〔2〕參見張文顯:《法哲學(xué)范疇研究》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2001 年版,第195 頁(yè)。競(jìng)爭(zhēng)雖然被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)效率價(jià)值的手段,但這并不能否認(rèn)競(jìng)爭(zhēng)本身在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度等競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)范的價(jià)值體系中占有一席之地。換言之,作為手段的競(jìng)爭(zhēng)本身亦具有獨(dú)立的價(jià)值地位。這一方面是因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)保護(hù)是有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)法律制度所明文規(guī)定的目標(biāo)追求。例如我國(guó)《反壟斷法》第1 條即明確本法的立法目的之一即在于保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng);《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》) 亦明確規(guī)定“促進(jìn)和保護(hù)市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)”。更為重要的是,肯定競(jìng)爭(zhēng)在價(jià)值層面的獨(dú)立地位在法理學(xué)層面也具有理?yè)?jù)支撐。從法理學(xué)的角度來(lái)說(shuō),法律價(jià)值是目的性價(jià)值和手段性價(jià)值的統(tǒng)一。目的性價(jià)值是指法律所追求、促進(jìn)和要實(shí)現(xiàn)的價(jià)值,體現(xiàn)法的本質(zhì)和目的;手段性價(jià)值是法律自身應(yīng)具有的價(jià)值。例如,懲罰犯罪是手段性價(jià)值,而維護(hù)正義則是目的性價(jià)值。〔1〕參見張文顯:《法哲學(xué)范疇研究》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2001 年版,第194～195 頁(yè)。手段性價(jià)值通常是法律制度所直接追求的目標(biāo),而目的性價(jià)值是通過(guò)直接目標(biāo)的達(dá)致進(jìn)而希望實(shí)現(xiàn)的間接目標(biāo)或者說(shuō)終極目標(biāo)即法的本質(zhì)目的,通常是指法律的基本價(jià)值。就公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度而言,維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)只是該制度本身所直接反映和追求的手段性價(jià)值,其最終目的是充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,提高經(jīng)濟(jì)效率,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。概言之,法的價(jià)值有目的性價(jià)值和手段性之分,手段性價(jià)值本身亦是一種獨(dú)立的價(jià)值形式,只是兼具手段與(直接) 目標(biāo)的雙重屬性。

縱觀我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度文本,“排除和限制競(jìng)爭(zhēng)”是貫穿始終的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)是該制度的原則性目標(biāo)。換言之,該制度對(duì)競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值關(guān)注有余,但對(duì)效率價(jià)值的關(guān)注卻明顯不足,從條文中基本找不到任何能夠直接體現(xiàn)效率價(jià)值的蛛絲馬跡。通過(guò)橫向?qū)Ρ任覈?guó)相關(guān)制度規(guī)范,這一問(wèn)題則表現(xiàn)得更為鮮明。我國(guó)反壟斷法同樣強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)保護(hù),但在反壟斷豁免制度中除了公共利益抗辯之外還存在效率抗辯?！稓W盟運(yùn)行條約》第101 條第3 款壟斷協(xié)議豁免條款中同樣明確,有助于改進(jìn)產(chǎn)品的生產(chǎn)或分銷,或者有助于促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步或經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議行為可以考慮予以豁免。反觀我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度,并沒有類似的效率抗辯條款,甚至還有學(xué)者主張將豁免范圍限縮在非經(jīng)濟(jì)屬性公共利益之內(nèi),〔2〕參見翟巍:《公共利益豁免標(biāo)準(zhǔn)的解釋與重構(gòu)——以公平競(jìng)爭(zhēng)審查為視角》,載《法律方法》2018 年第2 期,第137 頁(yè)。由此更加杜絕了將效率目標(biāo)考慮進(jìn)豁免規(guī)定兜底條款的可能性了。效率目標(biāo)在我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中的缺失,很大程度上是因?yàn)樵撝贫缺旧泶嬖趦r(jià)值混同問(wèn)題——競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值與效率價(jià)值混同。似乎政府出臺(tái)的政策措施只要排除和限制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),干預(yù)了市場(chǎng)自我運(yùn)行,就必然會(huì)造成經(jīng)濟(jì)效率的流失,阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。事實(shí)上,這也是我國(guó)學(xué)界對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度價(jià)值邏輯認(rèn)識(shí)的通病。

競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值與效率價(jià)值的混同,所帶來(lái)的直接后果就是不當(dāng)抬高了競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值在我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度價(jià)值體系中的地位,使得原本應(yīng)當(dāng)作為手段性價(jià)值的競(jìng)爭(zhēng)上升為目的性價(jià)值,從而直接與國(guó)家安全、扶貧開發(fā)、救災(zāi)救助和節(jié)能環(huán)保等公共利益相比較,這實(shí)際上是一種價(jià)值邏輯錯(cuò)位的表現(xiàn)。因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)價(jià)值與后者并不處于同一價(jià)值層次。“價(jià)值”反映的是客體對(duì)主體需要的滿足關(guān)系?！?〕參見[德] 馬克思、恩格斯:《馬克思恩格斯全集》(第19 卷),中共中央列寧斯大林著作編譯局編譯,人民出版社1963 年版,第406 頁(yè)。法律的價(jià)值體現(xiàn)為法律對(duì)作為主體的人之需要的滿足。由于人的需要是分層次的,法律的價(jià)值也有層次之分。一般而言,法律的基本價(jià)值體現(xiàn)的是法律對(duì)人生存和發(fā)展的本質(zhì)需要的滿足,指向人的終極目的,包括秩序、正義、自由和效率?！?〕參見張文顯:《法哲學(xué)范疇研究》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2001 年版,第195 頁(yè);[德] 柯武剛、史漫飛:《制度經(jīng)濟(jì)學(xué):社會(huì)秩序與公共政策》,韓朝華譯,商務(wù)印書館2000 年版,第83 頁(yè)。國(guó)家安全利益實(shí)際上就是“秩序”價(jià)值在利益層面的具體化。秩序價(jià)值表現(xiàn)為一種穩(wěn)定的狀態(tài),意指在自然進(jìn)程和社會(huì)進(jìn)程中存在的某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性?！?〕[美] E.博登海默:《法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法》,鄧正來(lái)譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版,第219 頁(yè)。其中,安全是秩序價(jià)值的核心?！?〕參見張文顯:《法哲學(xué)范疇研究》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2001 年版,第197 頁(yè)。國(guó)家安全作為安全利益的重要形式之一,無(wú)疑是秩序價(jià)值的重要體現(xiàn)。扶貧開發(fā)、救災(zāi)救助旨在矯正自然和天賦的初始不平等,實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的價(jià)值目標(biāo)。節(jié)能環(huán)保不僅涉及代際公平問(wèn)題,而且生態(tài)成本往往是市場(chǎng)負(fù)外部性效應(yīng)影響的結(jié)果,通過(guò)適度的政府干預(yù),有助于實(shí)現(xiàn)外部成本內(nèi)部化、社會(huì)成本私人化,亦不失為公平之選。概言之,扶貧開發(fā)、救災(zāi)救助、節(jié)能環(huán)保等社會(huì)公共利益彰顯的是以公平為核心的正義價(jià)值——形式公平與實(shí)質(zhì)公平的統(tǒng)一〔5〕參見[美] 約翰·羅爾斯:《正義論》,何懷宏、何包鋼、廖申白譯,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2009 年版,第3、12 頁(yè)。。無(wú)論是秩序價(jià)值,還是正義價(jià)值,均為法律的基本價(jià)值。而競(jìng)爭(zhēng)卻并非人的本質(zhì)需求,競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值自然不可能成為法律的基本價(jià)值。因此,競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值本身與彰顯秩序價(jià)值的國(guó)家安全利益、體現(xiàn)正義價(jià)值的扶貧救助等社會(huì)公共利益并非同一層次的價(jià)值目標(biāo),規(guī)范層面直接將二者相比較,是不當(dāng)抬高競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值的邏輯錯(cuò)位的表現(xiàn)。

2.競(jìng)爭(zhēng)(效率) 價(jià)值優(yōu)位

我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度不僅存在將競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值與效率價(jià)值混同,從而直接與秩序、正義等法律的基本價(jià)值相比較的邏輯錯(cuò)位問(wèn)題,而且還存在將競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值作為基礎(chǔ)性價(jià)值目標(biāo)予以對(duì)待的問(wèn)題。這一點(diǎn)主要體現(xiàn)在“不得嚴(yán)重排除和限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”這一豁免條件的設(shè)置上。析言之,國(guó)家安全等公共利益目標(biāo)在一定情況下可以作為例外突破競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)原則,但當(dāng)前者嚴(yán)重?fù)p害后者時(shí),后者要優(yōu)先考慮。這其實(shí)是將競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值作為多元價(jià)值目標(biāo)衡量的標(biāo)尺,競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值居于中心地位,其他價(jià)值目標(biāo)是否值得保護(hù)取決于其對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響程度。這種以競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值為準(zhǔn)繩的做法實(shí)際上是競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值優(yōu)位的表現(xiàn)。如前所述,競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值作為過(guò)渡性的工具價(jià)值尚且不足以與秩序、正義等法律的基本價(jià)值“平起平坐”,更遑論將其置于基礎(chǔ)性地位排除后者了。競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值優(yōu)位實(shí)質(zhì)上是一種價(jià)值邏輯錯(cuò)位的表現(xiàn)。

即使是還原競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值背后的目的性價(jià)值即效率價(jià)值,其亦不具有居于基礎(chǔ)性地位的優(yōu)越性,不能說(shuō)以效率價(jià)值為準(zhǔn)繩來(lái)衡量秩序或者正義價(jià)值,后兩者是否值得保護(hù)需要取決于其對(duì)效率價(jià)值的影響程度。按照這一邏輯,假設(shè)在極端情況下,追求國(guó)家安全這一秩序價(jià)值或者環(huán)境保護(hù)等正義價(jià)值會(huì)嚴(yán)重?fù)p害效率價(jià)值,此時(shí)是否意味著必須放棄前者以保全后者呢?很難說(shuō)答案是當(dāng)然肯定的。同為法律的基本價(jià)值,在二者之間權(quán)衡,很難單純地通過(guò)“嚴(yán)重”與否一刀切式地判斷孰優(yōu)孰劣。因此,即使是以效率價(jià)值為標(biāo)尺來(lái)衡量秩序與正義價(jià)值,將前者作為保護(hù)后者的前提條件,實(shí)際上也是不當(dāng)抬高效率價(jià)值的邏輯錯(cuò)位表現(xiàn)。

(二) 我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度價(jià)值邏輯錯(cuò)位問(wèn)題的消極影響

價(jià)值理念是制度的核心與靈魂,對(duì)靜態(tài)的制度設(shè)計(jì)與動(dòng)態(tài)的制度運(yùn)行具有重要的指引作用。價(jià)值邏輯錯(cuò)位會(huì)直接影響公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的文本設(shè)計(jì),并最終影響制度的實(shí)施效果。具體而言,這種影響表現(xiàn)在如下兩個(gè)方面。

第一,競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值與效率價(jià)值混同的直接后果就是“效率”評(píng)價(jià)在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中的“缺位”,由此會(huì)導(dǎo)致審查標(biāo)準(zhǔn)片面化,最終會(huì)造成公平競(jìng)爭(zhēng)審查浮于表面且流于形式,影響制度運(yùn)行效果。以政府優(yōu)惠政策的公平競(jìng)爭(zhēng)審查為例,《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》第16 條規(guī)定,不得違法給予特定經(jīng)營(yíng)者優(yōu)惠政策,包括但不限于:給予特定經(jīng)營(yíng)者財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼;減免特定經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)繳納的稅款;以優(yōu)惠價(jià)格或者零地價(jià)向特定經(jīng)營(yíng)者出讓土地,或者以劃撥、作價(jià)出資方式向特定經(jīng)營(yíng)者供應(yīng)土地,等等。這里列舉了若干具體的優(yōu)惠政策表現(xiàn)形式,對(duì)核心概念“特定”并沒有作出規(guī)范性定義。根據(jù)字面文義解讀,給予特定經(jīng)營(yíng)者優(yōu)惠則意味著不公平地配置市場(chǎng)資源,對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成限制或阻礙,即具有排除和限制競(jìng)爭(zhēng)效果,除非符合例外規(guī)定,否則不予出臺(tái)或修改后出臺(tái)。由此可見,對(duì)公共政策的審查僅僅關(guān)注其是否具有排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面效果,而忽略公共政策可能同時(shí)兼具的促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的積極方面。這其實(shí)是審查標(biāo)準(zhǔn)片面化的表現(xiàn),從而在排除或限制競(jìng)爭(zhēng)與抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間簡(jiǎn)單地畫上“等號(hào)”,這種片面的形式審查而不是全面的實(shí)質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)效果評(píng)估,無(wú)疑會(huì)使得審查效果大打折扣。市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為可能同時(shí)兼具限制競(jìng)爭(zhēng)和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的雙重效果,從而需要為其設(shè)置“效率抗辯”的豁免事由。事實(shí)上,政府行為同樣如此。尤其是在一些過(guò)于分散的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中,過(guò)度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不僅無(wú)益于效率增進(jìn),甚至還會(huì)造成效率減損,影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此種情況下,政府通過(guò)公共政策扶持部分具有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè),形式上看似符合上述審查標(biāo)準(zhǔn),但結(jié)合具體的市場(chǎng)情況,其對(duì)于優(yōu)化相關(guān)行業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu),優(yōu)化競(jìng)爭(zhēng),帶動(dòng)相關(guān)行業(yè)的發(fā)展往往具有重要意義。一言以蔽之,片面的審查標(biāo)準(zhǔn)往往會(huì)帶來(lái)形式化審查的風(fēng)險(xiǎn),不僅無(wú)法發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的理想效果,甚至還可能矯枉過(guò)正,破壞市場(chǎng)與政府之間的協(xié)調(diào)與平衡關(guān)系。

第二,競(jìng)爭(zhēng)(效率) 價(jià)值優(yōu)位會(huì)導(dǎo)致公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度多元價(jià)值目標(biāo)的權(quán)重失衡。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度不僅是市場(chǎng)與政府關(guān)系的協(xié)調(diào)器,而且是多元價(jià)值目標(biāo)權(quán)衡的重要制度工具。該制度內(nèi)在蘊(yùn)含著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)保等多元價(jià)值目標(biāo)的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系,是效率與公平、穩(wěn)定與發(fā)展的矛盾統(tǒng)一體。一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的理想社會(huì),應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)全方位協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì),兼顧效率與公平、穩(wěn)定與發(fā)展,最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧和人的全面發(fā)展。如果過(guò)度放大競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值或者說(shuō)與此相關(guān)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo),以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為基礎(chǔ)來(lái)衡量其他價(jià)值目標(biāo)的可保護(hù)性,很有可能會(huì)輕視甚至是忽視其他目標(biāo)追求的應(yīng)有價(jià)值,造成社會(huì)發(fā)展的畸重畸輕,不利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧和實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展,從而背離公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的內(nèi)在精神與理念。

三、我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度價(jià)值邏輯問(wèn)題產(chǎn)生的原因

問(wèn)題表象的背后一定存在某種潛在的更深層次的原因,只有針對(duì)“病癥”找到“病因”,才能有的放矢,“對(duì)癥下藥”。當(dāng)前我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在價(jià)值層面表現(xiàn)出的邏輯錯(cuò)位問(wèn)題,很大程度上源于對(duì)三組關(guān)系的規(guī)律性認(rèn)識(shí)不足。

(一) 競(jìng)爭(zhēng)與效率關(guān)系認(rèn)識(shí)片面化

競(jìng)爭(zhēng)作為效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)手段,其與“效率”之間固然存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系,但在邏輯上“競(jìng)爭(zhēng)”卻并非“效率”的充分必要條件。作為兩種不同形式的價(jià)值目標(biāo),二者之間更不具有等價(jià)替換關(guān)系。在法理學(xué)上,法律的手段性價(jià)值應(yīng)當(dāng)服務(wù)于目的性價(jià)值,并接受后者的檢驗(yàn)?！?〕張文顯:《法哲學(xué)范疇研究》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2001 年版,第195 頁(yè)。檢驗(yàn)的過(guò)程其實(shí)是一個(gè)“證實(shí)”或者“證偽”的過(guò)程,檢驗(yàn)的結(jié)果具有兩種可能性——統(tǒng)一或者背離。換言之,作為手段的競(jìng)爭(zhēng)與效率之間同樣可能發(fā)生背道而馳的情況,保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)未必會(huì)帶來(lái)效率提升的理想結(jié)果。我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度將競(jìng)爭(zhēng)與效率相混同,其實(shí)是片面認(rèn)識(shí)競(jìng)爭(zhēng)與效率之間關(guān)系的表現(xiàn)。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,競(jìng)爭(zhēng)(competition) 是與壟斷(monopoly) 相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)形式,〔2〕參見《元照英美法詞典》,載http://www.lawdata01.com.cn/anglekmc/lawkm?@ @ 785936 098,最后訪問(wèn)日期:2020 年5 月8 日。通常是指市場(chǎng)主體處于一種“你追我趕”的相互競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)將市場(chǎng)狀態(tài)分為四種類型——(完全) 壟斷、寡頭壟斷、壟斷競(jìng)爭(zhēng)和完全競(jìng)爭(zhēng)?？梢?在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上,“競(jìng)爭(zhēng)”并非指向某種單一的市場(chǎng)狀態(tài),除了完全壟斷,其他三種類型的市場(chǎng)狀態(tài)或多或少都含有“競(jìng)爭(zhēng)”的因素。在法學(xué)層面,“壟斷”是法律擬制的產(chǎn)物,是否構(gòu)成壟斷需要依據(jù)法律的規(guī)定來(lái)判斷,不同國(guó)家或地區(qū)相關(guān)法律的規(guī)定不盡一致。一般而言,法律上的“壟斷”是指通過(guò)統(tǒng)一利益、管理或通過(guò)協(xié)議和聯(lián)合行動(dòng)來(lái)限制競(jìng)爭(zhēng)的做法,結(jié)果導(dǎo)致只有一家或少數(shù)幾家企業(yè)控制某種商品或服務(wù)的生產(chǎn)、供應(yīng)或銷售?？梢?法律上的“壟斷”是以一定的市場(chǎng)力量為基礎(chǔ)的市場(chǎng)控制能力,其對(duì)應(yīng)的一般是經(jīng)濟(jì)學(xué)中“完全壟斷”或“寡頭壟斷”這兩種市場(chǎng)類型,與此相對(duì)應(yīng)的則為“競(jìng)爭(zhēng)”狀態(tài)。簡(jiǎn)言之,“競(jìng)爭(zhēng)”并非某種抽象的、模糊的、單一的市場(chǎng)樣態(tài)。事實(shí)上,真實(shí)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形態(tài)是動(dòng)態(tài)變化的,它會(huì)像一個(gè)滑尺,在完全壟斷與完全競(jìng)爭(zhēng)之間來(lái)回滑動(dòng)。然而,并不是每一種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形態(tài)都是有助于實(shí)現(xiàn)或增進(jìn)效率的。

現(xiàn)代競(jìng)爭(zhēng)理論認(rèn)為,只有“有效競(jìng)爭(zhēng)”才能增進(jìn)效率,帶來(lái)理想的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)或市場(chǎng)績(jī)效?！?〕參見陳秀山:《現(xiàn)代競(jìng)爭(zhēng)理論與競(jìng)爭(zhēng)政策》,商務(wù)印書館1997 年版,第61 頁(yè)。有效競(jìng)爭(zhēng)模式突破了傳統(tǒng)完全競(jìng)爭(zhēng)理論的靜態(tài)均衡模式,將分析的起點(diǎn)建立在動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上,而動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)并不必然排斥市場(chǎng)中一定期限內(nèi)一定程度的壟斷因素,合理的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)之于有效競(jìng)爭(zhēng)模式的形成非常重要。有學(xué)者指出,有效競(jìng)爭(zhēng)就是由“突進(jìn)行動(dòng)”和“追蹤反應(yīng)”兩個(gè)階段構(gòu)成的一個(gè)無(wú)止境的動(dòng)態(tài)過(guò)程的競(jìng)爭(zhēng),“突進(jìn)行動(dòng)”階段是由先鋒企業(yè)率先創(chuàng)新,獲得“優(yōu)先利潤(rùn)”,在競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位,而接下來(lái)的“追蹤反應(yīng)”階段是與這些先鋒企業(yè)處于競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系中的現(xiàn)實(shí)或潛在的其他企業(yè)作出反應(yīng),追隨先鋒企業(yè)?！?〕參見陳秀山:《現(xiàn)代競(jìng)爭(zhēng)理論與競(jìng)爭(zhēng)政策》,商務(wù)印書館1997 年版,第58 頁(yè)。在我國(guó)反壟斷法學(xué)界,亦有學(xué)者主張,我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策和反壟斷法的目標(biāo)模式應(yīng)為有效競(jìng)爭(zhēng),即一方面要適度擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模,實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì),以促進(jìn)創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步,另一方面又要在市場(chǎng)上保持一定數(shù)目的競(jìng)爭(zhēng)者,保護(hù)適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)性?！?〕參見王曉曄:《有效競(jìng)爭(zhēng)——我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策和反壟斷法的目標(biāo)模式》,載《法學(xué)家》1998 年第2 期,第39～40 頁(yè)。當(dāng)然,市場(chǎng)并非總是處于有效競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)。競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度和競(jìng)爭(zhēng)不足都是競(jìng)爭(zhēng)失效的表現(xiàn)。當(dāng)失效的競(jìng)爭(zhēng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)效率提升的目的,競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)便也失去了意義。一言以蔽之,競(jìng)爭(zhēng)與效率二者之間并非總是處于統(tǒng)一狀態(tài),即使統(tǒng)一是一種常態(tài),但并不排除二者相互背離的可能。

(二) 市場(chǎng)與政府關(guān)系認(rèn)識(shí)扁平化

我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度將競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值與效率價(jià)值混同,不僅源于其對(duì)競(jìng)爭(zhēng)與效率關(guān)系認(rèn)識(shí)的片面化,更深層次的原因則是在于對(duì)市場(chǎng)與政府關(guān)系的認(rèn)識(shí)呈現(xiàn)出扁平化現(xiàn)象。析言之,以競(jìng)爭(zhēng)為核心的市場(chǎng)即代表效率,而政府則與效率之外的非經(jīng)濟(jì)性價(jià)值目標(biāo)相掛鉤,市場(chǎng)與政府是各行其道、各得其所的涇渭分明關(guān)系。例如,有學(xué)者認(rèn)為,市場(chǎng)在資源配置方面是更有效率的,但不能保障公平和正義,因此需要通過(guò)政府配置來(lái)矯正市場(chǎng)之不足,以保障公平和正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)?！?〕參見張守文:《政府與市場(chǎng)關(guān)系的法律調(diào)整》,載《中國(guó)法學(xué)》2014 年第5 期,第62 頁(yè)?！罢袨榕c企業(yè)行為的一個(gè)重要區(qū)別在于目標(biāo)不同,企業(yè)行為的目標(biāo)主要是經(jīng)濟(jì)利益,而政府行為有多重目標(biāo),經(jīng)濟(jì)利益很多時(shí)候不是主要目標(biāo)”?！?〕焦海濤:《非經(jīng)濟(jì)性社會(huì)政策的反壟斷法審查》,載《經(jīng)濟(jì)法研究》2018 年第2 期,第265頁(yè)。這種簡(jiǎn)單對(duì)應(yīng)關(guān)系其實(shí)是對(duì)市場(chǎng)與政府關(guān)系的誤讀,不僅錯(cuò)誤地在市場(chǎng)與政府之間劃定了“楚河漢界”,而且也不當(dāng)?shù)卦谡c效率價(jià)值之間劃上一道難以跨越的鴻溝。由此當(dāng)然地認(rèn)定政府通過(guò)排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的方式干預(yù)市場(chǎng)自我運(yùn)行必然有礙效率,從而對(duì)政府該類行為保持高度警惕。

誠(chéng)然,我國(guó)社會(huì)曾長(zhǎng)期呈現(xiàn)出“大政府、小市場(chǎng)”的結(jié)構(gòu)狀態(tài)。改革開放以來(lái),我國(guó)逐漸從政府全面管制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型,但所有的改革都不會(huì)是立竿見影、一蹴而就的,實(shí)踐中,仍然存在大量政府不當(dāng)侵入市場(chǎng)領(lǐng)地、擠壓市場(chǎng)作用空間的干預(yù)過(guò)度問(wèn)題,抑制了市場(chǎng)功能的發(fā)揮,破壞了市場(chǎng)自身的客觀規(guī)律,影響了資源配置效率。因此,對(duì)政府與市場(chǎng)之間關(guān)系認(rèn)識(shí)的扁平化問(wèn)題是存在一定歷史和現(xiàn)實(shí)原因的。我們固然要警惕政府之手的不當(dāng)干預(yù),但卻不能因此矯枉過(guò)正,更不能因此罔顧事實(shí)、違背規(guī)律。其實(shí),實(shí)踐中表現(xiàn)出來(lái)的政府與市場(chǎng)之間的對(duì)立狀態(tài),并非因?yàn)槎咧g的關(guān)系在理論上應(yīng)然如此,而是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中政府理性的缺陷背離了市場(chǎng)客觀規(guī)律。因此,需要重構(gòu)政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系,在充分尊重市場(chǎng)規(guī)律的前提下,充分發(fā)揮政府的能動(dòng)性作用,實(shí)現(xiàn)政府行為合目的性與合規(guī)律性的統(tǒng)一。

(三) 手段與目標(biāo)混同

我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度將競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值置于基礎(chǔ)性地位,以此衡量秩序和正義價(jià)值,這一價(jià)值層面的邏輯錯(cuò)位問(wèn)題很大程度上是因?yàn)榘l(fā)生了邏輯混同——手段邏輯與價(jià)值邏輯混同,析言之,將作為手段的競(jìng)爭(zhēng)與作為價(jià)值目標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)相混同。

如前所述,“競(jìng)爭(zhēng)”具有手段與目標(biāo)的雙重屬性。一方面,“競(jìng)爭(zhēng)”是市場(chǎng)資源配置的重要手段;另一方面,“競(jìng)爭(zhēng)”是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度所保護(hù)的價(jià)值目標(biāo)。就前者而言,“競(jìng)爭(zhēng)”與“政府”相對(duì)應(yīng),二者都是資源配置的手段。就后者而言,競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值、效率價(jià)值、秩序價(jià)值、正義價(jià)值等共同構(gòu)成我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的價(jià)值體系。手段層面的“競(jìng)爭(zhēng)”與價(jià)值層面的“競(jìng)爭(zhēng)”,二者在各自的邏輯體系中定位并不相同。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度一直以來(lái)被視為是深化我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革、確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位和發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的重要舉措。該制度之所以如此突出競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)目標(biāo),基本上也是出于這一考慮。誠(chéng)然,以競(jìng)爭(zhēng)為核心的市場(chǎng)機(jī)制之于優(yōu)化資源配置具有無(wú)形的天然優(yōu)勢(shì),這一點(diǎn)是有形的政府之手所無(wú)法比擬的。因此,理應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)在資源配置中的基礎(chǔ)性地位和決定性作用。但這并不意味著作為價(jià)值目標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的價(jià)值體系中也應(yīng)當(dāng)處于基礎(chǔ)性地位。在價(jià)值體系中,以競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值為標(biāo)尺衡量秩序和正義價(jià)值,很大程度上是因?yàn)閷⒆鳛橘Y源配置手段的競(jìng)爭(zhēng)與作為價(jià)值目標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)混為一談,從而不當(dāng)抬高競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值,引起價(jià)值邏輯層面的錯(cuò)位問(wèn)題。

四、我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的價(jià)值邏輯厘清

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度不當(dāng)抬高競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值的邏輯錯(cuò)位問(wèn)題,以及由此帶來(lái)的在制度利益關(guān)系層面表現(xiàn)出的理解上的分歧與混亂,追本溯源,亟待從理論層面理順該制度多元價(jià)值目標(biāo)之間的關(guān)系,以更好地指導(dǎo)制度實(shí)踐。

(一) 價(jià)值邏輯厘清的前提

1.手段與目標(biāo)分離

當(dāng)前我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度不當(dāng)抬高競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值的邏輯錯(cuò)位問(wèn)題,與競(jìng)爭(zhēng)自身屬性的復(fù)雜性存在很大關(guān)系。要明晰競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值在該制度價(jià)值體系中的定位、厘清競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值與其他價(jià)值目標(biāo)之間的邏輯關(guān)系,首先必須將作為資源配置手段的競(jìng)爭(zhēng)與作為價(jià)值目標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)二者分離開來(lái),從而明確相應(yīng)的坐標(biāo)系,找準(zhǔn)各自的參照物。脫離參照物講定位,無(wú)疑會(huì)造成定位失準(zhǔn)。析言之,就資源配置手段而言,對(duì)競(jìng)爭(zhēng)地位的認(rèn)知需要回歸到市場(chǎng)與政府之間的邏輯關(guān)系上;就價(jià)值目標(biāo)而言,對(duì)競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值的定位則必須回歸到公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的價(jià)值體系中去。

2.市場(chǎng)與政府關(guān)系再認(rèn)識(shí)

市場(chǎng)與效率價(jià)值之間、政府與公平正義等非經(jīng)濟(jì)性價(jià)值目標(biāo)之間并非簡(jiǎn)單的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系。

首先,從主觀目的來(lái)看,政府行為的目標(biāo)往往具有多元性,既包括經(jīng)濟(jì)性目標(biāo),例如促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),也包括非經(jīng)濟(jì)性目標(biāo),諸如社會(huì)穩(wěn)定與安全、生態(tài)環(huán)保等。因此,經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)往往也是政府行為目標(biāo)不可或缺的組成部分。更重要的是,基本價(jià)值目標(biāo)之間的關(guān)系不是靜態(tài)的,它取決于為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而采用的手段和追求這些目標(biāo)時(shí)所持有的時(shí)間視野(time horizon) ——若具有長(zhǎng)期的時(shí)間視野,沖突往往轉(zhuǎn)化為互補(bǔ)?！?〕[德] 柯武剛、史漫飛:《制度經(jīng)濟(jì)學(xué):社會(huì)秩序與公共政策》,韓朝華譯,商務(wù)印書館2000年版,第88 頁(yè)。從這個(gè)層面來(lái)說(shuō),經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)與非經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)之間也并非簡(jiǎn)單的對(duì)立關(guān)系,二者之間往往具有非常緊密的聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)往往不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,還關(guān)涉就業(yè)、民生、社會(huì)保障等社會(huì)性問(wèn)題。一些非經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)的促成與實(shí)現(xiàn)也可能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)性收益。例如,綠色科技的發(fā)展與進(jìn)步,往往兼具生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。因此,很難說(shuō)政府行為不關(guān)注或者不主要關(guān)注效率目標(biāo)。

其次,從客觀效果來(lái)看,正如市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并不會(huì)必然增進(jìn)效率,政府排除或限制競(jìng)爭(zhēng)也自然不會(huì)當(dāng)然損害效率。當(dāng)市場(chǎng)處于無(wú)效的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)——競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度或競(jìng)爭(zhēng)不足,往往都會(huì)造成經(jīng)濟(jì)效率的流失。防范政府排除或限制競(jìng)爭(zhēng),實(shí)際上是為解決市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足的問(wèn)題,但卻無(wú)法回應(yīng)市場(chǎng)中同樣可能存在的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度問(wèn)題。當(dāng)相關(guān)市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)過(guò)于分散時(shí),由于缺少規(guī)模效益,往往難以促進(jìn)創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步,從而實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置?！?〕參見陳秀山:《現(xiàn)代競(jìng)爭(zhēng)理論與競(jìng)爭(zhēng)政策》,商務(wù)印書館1997 年版,第19 頁(yè)。換言之,競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度同樣可能有礙效率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),必要的限制或扶持可能更有助于帶動(dòng)創(chuàng)新和發(fā)展。因此,市場(chǎng)與政府作為兩種資源配置手段,之于效率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或增進(jìn)具有各自的“用武之地”。

(二) 價(jià)值邏輯厘清的根本:效率價(jià)值歸位

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的價(jià)值邏輯錯(cuò)位問(wèn)題,回歸本質(zhì),還原“效率”這一價(jià)值目標(biāo),是為根本解決之道。具體而言,“效率”目標(biāo)的歸位存在以下兩種路徑選擇:

第一,在豁免規(guī)定中考慮“效率”要素,換言之,將效率抗辯納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查的豁免范圍。此種規(guī)范模式下,仍以“排除和限制競(jìng)爭(zhēng)”作為原則性的公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn),意味著在原則性審查階段,只考察公共政策對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面效果,而不考察其可能具有的促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的積極效果。這一模式雖然能將競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值與效率價(jià)值相分離,但仍然無(wú)法解決直接以競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值這一手段性價(jià)值與秩序、正義等目的性價(jià)值或者說(shuō)法律的基本價(jià)值相抗衡的邏輯錯(cuò)位問(wèn)題。因此,并非上上之選。

第二,將“效率”價(jià)值納入原則性規(guī)定予以審查,即以“效率”作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn),在對(duì)公共政策進(jìn)行審查時(shí)結(jié)合具體的市場(chǎng)條件全面考量其可能具有的限制競(jìng)爭(zhēng)效果和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)效果。所謂“具體的市場(chǎng)條件”,包括相關(guān)市場(chǎng)、市場(chǎng)集中度分析、市場(chǎng)進(jìn)入壁壘等市場(chǎng)要素。在制度設(shè)計(jì)層面,宜將“有效競(jìng)爭(zhēng)”概念納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度,明確公平競(jìng)爭(zhēng)的審查標(biāo)準(zhǔn)為“排除或限制市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)”。因?yàn)椤坝行Ц?jìng)爭(zhēng)”是可以實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng),“有效競(jìng)爭(zhēng)”本身即代表著“效率”。雖然目前國(guó)內(nèi)針對(duì)“有效競(jìng)爭(zhēng)”的討論基本只是停留在理論層面,但前期的理論積淀正是后期制度改革的基礎(chǔ),而且在域外也存在將“有效競(jìng)爭(zhēng)”理論制度化的先例。以歐盟為例,第139/2004 號(hào)并購(gòu)條例即明確引入“有效競(jìng)爭(zhēng)”概念,將企業(yè)并購(gòu)的審查標(biāo)準(zhǔn)確定為“嚴(yán)重妨礙有效競(jìng)爭(zhēng)”。〔1〕參見劉和平:《歐美并購(gòu)控制法實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)比較研究》,載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2005 年第1 期,第107 頁(yè)。通過(guò)規(guī)范層面的語(yǔ)義澄清將原本若隱若現(xiàn)的“效率”價(jià)值顯化,可以避免由概念的模糊性和歧義性而生發(fā)的價(jià)值邏輯含糊與錯(cuò)位問(wèn)題,并進(jìn)一步指導(dǎo)制度實(shí)踐。在此基礎(chǔ)上,方可將公平競(jìng)爭(zhēng)審查的豁免范圍限定為非經(jīng)濟(jì)屬性公共利益,該制度原則性規(guī)定與例外規(guī)定所體現(xiàn)的利益關(guān)系即為經(jīng)濟(jì)屬性公共利益(經(jīng)濟(jì)效率) 與非經(jīng)濟(jì)屬性公共利益之間的沖突與協(xié)調(diào)。

(三) 價(jià)值邏輯厘清的具體方法:比例原則適用

在我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的價(jià)值體系中,競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值與效率、秩序、正義價(jià)值不在同一價(jià)值層次,當(dāng)手段性價(jià)值與目的性價(jià)值發(fā)生沖突,應(yīng)以目的性價(jià)值為先,這一點(diǎn)自不待言。問(wèn)題的關(guān)鍵在于,效率與秩序、正義之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)如何協(xié)調(diào),這是該制度在價(jià)值層面的本質(zhì)問(wèn)題。

有學(xué)者曾經(jīng)提出,以人類的生存關(guān)系或者說(shuō)對(duì)人類生存關(guān)系的重要性程度為最重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)以決定諸價(jià)值的優(yōu)先次序?！?〕參見陳新民:《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》(增訂新版·上卷),法律出版社2010 年版,第255頁(yè)。然而,無(wú)論是國(guó)家安全所體現(xiàn)的秩序價(jià)值,還是扶貧救助、節(jié)能環(huán)保所彰顯的正義價(jià)值,抑或體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率價(jià)值,都與人之生存需要的滿足息息相關(guān),三者均不可偏廢。雖然有學(xué)者認(rèn)為,環(huán)境保護(hù)事關(guān)人類生存,而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要是為了人類發(fā)展,生存是發(fā)展的基礎(chǔ),因此,環(huán)境保護(hù)相比經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更具基礎(chǔ)性?！?〕參見焦海濤:《環(huán)境保護(hù)與反壟斷法綠色豁免制度》,載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2019 年第3 期,第113 頁(yè)。但如前文所述,經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)與非經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)之間并非涇渭分明的關(guān)系,二者往往是相互轉(zhuǎn)化、相互交融、密不可分的對(duì)立統(tǒng)一體。發(fā)展與生存之間的關(guān)系亦是如此,生存確實(shí)是發(fā)展的前提,但發(fā)展本質(zhì)上反映的其實(shí)是對(duì)人日益增長(zhǎng)的物質(zhì)需要的滿足,甚至關(guān)乎社會(huì)長(zhǎng)治久安,從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō),發(fā)展亦是生存的保障。因此,秩序、正義與效率價(jià)值之于人的生存需要而言,在重要性程度上,難說(shuō)有上下優(yōu)劣之分。事實(shí)上,就法律的基本價(jià)值而言,是很難從抽象的邏輯層面確定所謂的“優(yōu)先次序”的。換言之,要在抽象層面建立一個(gè)固定的價(jià)值等級(jí)體系基本是不可能的?！?〕參見卓澤淵:《法的價(jià)值論》,法律出版社2018 年版,第542 頁(yè)。原因在于,異質(zhì)利益或者說(shuō)不同性質(zhì)的價(jià)值目標(biāo)之間存在“公度性困境”。所謂“公度性困境”,亦稱不可公度性,是指利益之間缺少可比性,確切地說(shuō),是缺少特定的基本標(biāo)尺來(lái)測(cè)量選項(xiàng)之間的具體價(jià)值?！?〕參見梁上上:《異質(zhì)利益衡量的公度性難題及其求解——以法律適用為場(chǎng)域展開》,載《政法論壇(中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2014 年第4 期,第4 頁(yè)。就公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度而言,效率與秩序、正義作為有待測(cè)量的“選項(xiàng)”,彼此之間是不能互為“基本標(biāo)尺”的。而且在三者之上也并沒有一個(gè)更為抽象的更高層次的“基本標(biāo)尺”來(lái)測(cè)量其具體價(jià)值。因此,試圖通過(guò)構(gòu)建價(jià)值位階的方法來(lái)解決法律基本價(jià)值之間的沖突問(wèn)題無(wú)異于緣木求魚。

“不可公度”并不意味著“不可衡量”,“公度性”側(cè)重于通過(guò)比較構(gòu)建出不同價(jià)值的位次關(guān)系,而“衡量”則強(qiáng)調(diào)相互沖突的不同價(jià)值之間的協(xié)調(diào)方法。就異質(zhì)價(jià)值或者說(shuō)異質(zhì)利益的權(quán)衡而言,比例原則是一種相對(duì)更為科學(xué)合理的方式。

比例原則處于不斷演變發(fā)展的狀態(tài),具體表現(xiàn)為從傳統(tǒng)的三階理論向四階理論轉(zhuǎn)變?！?〕參見王磊:《比例原則下公平競(jìng)爭(zhēng)的深入審查》,載《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017 年第6 期,第83 頁(yè);孟雁北:《產(chǎn)業(yè)政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查論》,載《法學(xué)家》2018 年第2 期,第118頁(yè);焦海濤:《非經(jīng)濟(jì)性社會(huì)政策的反壟斷法審查》,載《經(jīng)濟(jì)法研究》2018 年第2 期,第258 頁(yè)。除傳統(tǒng)的適當(dāng)性、必要性和均衡性三個(gè)子原則之外,還新增了目的正當(dāng)性原則。四個(gè)子原則的適用順序依次是:目的正當(dāng)性原則——適當(dāng)性原則——必要性原則——均衡性原則。就公平競(jìng)爭(zhēng)審查而言,比例原則的適用首先要求審查公共政策出臺(tái)的目的是否具有正當(dāng)性基礎(chǔ),即是否出于維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益目的的需要,而非私人利益抑或集團(tuán)利益。其次,適當(dāng)性原則審查,即審查政府出臺(tái)的公共政策是否有助于特定公益目的的實(shí)現(xiàn)。再次,必要性原則審查,即審查政府出臺(tái)的公共政策是否是所有可能采取的手段之中最小損害市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)的。最后,均衡性審查,即在符合前述三原則的前提下,審查政府出臺(tái)的公共政策所實(shí)現(xiàn)的特定目的性收益與有效競(jìng)爭(zhēng)損害之間是否達(dá)致均衡。

實(shí)際上,當(dāng)前我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中的豁免規(guī)定即體現(xiàn)了比例原則的要求,只是在理解上需要進(jìn)一步梳理明確,在方法上也需要進(jìn)一步改進(jìn)。就豁免的具體情形而言,國(guó)家安全利益、扶貧開發(fā)、救災(zāi)救助和節(jié)能環(huán)保等公共利益所體現(xiàn)的是目的正當(dāng)性要求?！皩?duì)實(shí)現(xiàn)政策目的不可或缺”,在理解上可以包含兩層含義:一是該政策手段有助于政策目的的實(shí)現(xiàn),即適當(dāng)性原則;二是比較該政策手段與其他可能運(yùn)用的手段之于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響,判斷該政策措施對(duì)“有效競(jìng)爭(zhēng)”的損害是否最小,即必要性原則。至于“不會(huì)嚴(yán)重排除和限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”以及“明確實(shí)施期限”,本質(zhì)上關(guān)注的都是對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或者說(shuō)經(jīng)濟(jì)效率的影響程度,因此,二者具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性和統(tǒng)一性,即統(tǒng)一于前者。對(duì)于這一條件,不應(yīng)當(dāng)將其理解為是在構(gòu)建價(jià)值目標(biāo)的優(yōu)先次序。“嚴(yán)重”其實(shí)是該條件的關(guān)鍵詞眼,該條件的設(shè)置本意應(yīng)該是為協(xié)調(diào)不同價(jià)值目標(biāo)之間的沖突提供一種原則或者說(shuō)方法,即比例原則下的均衡性原則。只是在具體的均衡方法上需要進(jìn)一步改進(jìn),避免單一的定量分析,而應(yīng)堅(jiān)持定性分析與定量分析相結(jié)合。對(duì)“嚴(yán)重”與否的判斷,往往容易陷入單純的“量”上的程度分析,從而極易造成“以量取勝”的問(wèn)題。在均衡不同價(jià)值目標(biāo)之間的沖突時(shí),需要在個(gè)案中下沉到具體的利益表現(xiàn)形式中去,結(jié)合具體利益的性質(zhì)(包括經(jīng)濟(jì)性與非經(jīng)濟(jì)性;普遍性與特殊性〔1〕德國(guó)學(xué)者漢斯·朱利耶斯·沃爾夫?qū)⒐怖娣譃槠毡樾怨怖婧吞厥庑怨怖?前者是指國(guó)家共同體的利益,后者是指一國(guó)之內(nèi)特定地區(qū)的民眾群體或者為實(shí)現(xiàn)某種功能而組成的民眾群體所具有的共同利益。只是在全球化背景下,這里的“普遍性”可能會(huì)超越國(guó)界限制。因此,普遍性與特殊性是一組因時(shí)而變或者因地而變的相對(duì)概念。參見翟巍:《公共利益豁免標(biāo)準(zhǔn)的解釋與重構(gòu)——以公平競(jìng)爭(zhēng)審查為視角》,載《法律方法》2018 年第2 期,第137 頁(yè)?；蛘哒f(shuō)整體性與局部性〔2〕德國(guó)學(xué)者紐曼將公共利益分為客觀公益和主觀公益,前者是涉及整體性或全局性的利益,后者是涉及社會(huì)關(guān)系中不特定多數(shù)人的利益即局部性的利益。參見劉繼峰:《反壟斷法益分析方法的建構(gòu)及其運(yùn)用》,載《中國(guó)法學(xué)》2013 年第6 期,第26 頁(yè)。;即期性與遠(yuǎn)期性等) 綜合協(xié)調(diào)。

結(jié)論

我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度不僅是關(guān)乎市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)(行政性壟斷) 的競(jìng)爭(zhēng)法制范疇的“小制度”,更是整體經(jīng)濟(jì)法乃至經(jīng)濟(jì)憲法層面的“大制度”?！?〕參見張守文:《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的經(jīng)濟(jì)法解析》,載《政治與法律》2017 年第11 期,第10頁(yè)。原因在于,該制度內(nèi)在蘊(yùn)含著經(jīng)濟(jì)法的核心主題——市場(chǎng)與政府的關(guān)系。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度追求保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo),本質(zhì)而言在于尊重和突出市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性手段地位,以優(yōu)化資源配置,提高經(jīng)濟(jì)效率。由于市場(chǎng)自身的局限性和政府職能的多元性,形成了手段性價(jià)值即競(jìng)爭(zhēng)與目的性價(jià)值即效率之間以及效率目標(biāo)與效率之外的秩序、正義等價(jià)值目標(biāo)之間的雙重對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。后者是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在價(jià)值層面的本質(zhì)矛盾。協(xié)調(diào)這一矛盾關(guān)系,通過(guò)構(gòu)建抽象的價(jià)值位階或者說(shuō)優(yōu)先次序是行不通的,只有在個(gè)案中通過(guò)適用比例原則在成本與收益之間全面均衡。