公共監(jiān)控設備下公民隱私權的保護

李 燁

（安徽大學法學院，安徽 合肥 230001）

1.問題的提出

高新技術產(chǎn)品不僅提高了民眾的生活質(zhì)量，也推動了政府管理水平的提高。公共監(jiān)控技術的應用，使政府可以更好地履行維護服務人民群眾的職能。據(jù)統(tǒng)計，我國目前已在公共場所裝備了近2000萬臺的圖像采集監(jiān)控裝置，這其中90%的設備是由民間組織進行安裝的。公共監(jiān)控技術的廣泛應用對公安偵破案件、尋找失蹤人口、預防犯罪都起到關鍵作用。但“科技是把雙刃劍”，公民在公共場所的一言一行均暴露在公共監(jiān)控設備的鏡頭下，這些私密信息若被不法分子所利用，公民的隱私權難免不會被侵犯。

在公共監(jiān)控技術被應用之前，公民根本不會擔心自己在公眾區(qū)域內(nèi)的個人信息被他人記錄和利用。然而隨著該技術被廣泛運用，公民隱私被披露的風險也隨之提高[1]。公民會因生活需要而必須進入某個公共區(qū)域，在該區(qū)域公民的言談舉止均被公共監(jiān)控設備所記錄，并且被傳送到數(shù)據(jù)終端進行計算分析和儲存。在實踐中，部分安裝主體的法律意識較弱，可能會故意傳播、復制公民在公共區(qū)域內(nèi)的隱私，從而對公民的生活造成困擾。每個人都或多或少有自己的小秘密，然而身處在被監(jiān)控的公共場所內(nèi)，公民如同透明人一般，其隱私權得不到應有的保障。那么，如何來平衡公民在公共區(qū)域內(nèi)的隱私權與公共利益之間的關系，是我們所要探究的。

2.公共區(qū)域內(nèi)公民隱私權的界定

2.1 公民在公共區(qū)域內(nèi)享有隱私權

隱私權是人類文明發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，當人有了羞恥心時，才會有隱藏個人信息的想法。隨著人們文明意識的進步，對隱私保護的要求也在不斷提升。美國學者沃倫在《論隱私權》中，首次闡述隱私權這一概念,自此引發(fā)了學界對公民隱私權的學理研究?！吨腥A人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)在人格權編中，專門規(guī)定了公民的隱私權，該權利屬于人格權的一種。王利明教授也曾對隱私權概念作出解釋，他認為隱私權是一種個人生活不被打擾、個人信息不被侵犯的權利，其核心在于個體與社會的相對隔離[2]。

隨著數(shù)字化時代的到來，公民的隱私權也被不法分子用更多的形式所侵犯。傳統(tǒng)侵犯隱私權的方式無非是偷窺、刺探或披露，而現(xiàn)今不法分子只需通過網(wǎng)絡、監(jiān)控設備就可以竊取公民的私密信息。在“卡茨訴美國聯(lián)邦調(diào)查局”案中，卡茨通過公共電話將犯罪信息告知其他犯罪分子，而這個犯罪證據(jù)被美聯(lián)邦調(diào)查局以竊聽的方式所獲取。但在案件審理過程中，美國聯(lián)邦最高法院認為該證據(jù)屬于侵犯公民的隱私權，理由是沒有證據(jù)證明美聯(lián)邦調(diào)查局有權利在公共場所監(jiān)聽他人的通話內(nèi)容，故將該證據(jù)予以排除。在美國憲法中規(guī)定，在界定公民在公共場所是否享有隱私權時，應判斷公民是否知曉自己處在公共場所，是否有做出保護隱私的措施。在卡茨訴美聯(lián)邦調(diào)查局案中，卡茨雖然在公共場所，但電話亭屬于半封閉空間，故卡茨有保護自己隱私的舉措，美聯(lián)邦調(diào)查局在沒得到卡茨允許的情況下竊聽通話內(nèi)容，是對卡茨隱私權的侵犯。此案之后，公民在公共場所的隱私權被大眾所重視，美國憲法的該條規(guī)定也被作為辨析公民在公共場所是否享有隱私權的標準之一。

2.2 界定公民在公共區(qū)域內(nèi)隱私權的標準:合理隱私期待

合理隱私期待，即當公民處在公共場所時，是否有對隱私權的合理期待。辨析是否符合合理期待的標準有兩個，分別為主觀方面和客觀方面。首先，公民所處的公共環(huán)境具有隱蔽個人信息的期待可能性。其次，該種期待可能性符合社會理性認知。這個評定標準看似很簡單，但在實際操作中往往會因其他因素的介入導致干擾對合理隱私期待的判斷，故要統(tǒng)籌分析案件中的主客觀因素。

美國學者布萊恩·賽爾對合理隱私期待主觀方面的標準作出了總結(jié)，分別為隱私披露的對象、隱私泄露的風險以及信息披露的范圍[3]。首先，若隱私權人在公共場所與父母或子女等親密關系度較高的對象透露隱私時，該隱私被泄露的風險較低且知悉范圍較小，故可以認定隱私權人的隱私期待較高。其次，若隱私權人在公共領域內(nèi)肆意披露自己的私密信息，且沒有合理的防范隱私泄露的措施，應認定該隱私期待較低。再次，對于隱私權人的行蹤隱私而言，若行為人明知該區(qū)域?qū)儆诒O(jiān)管區(qū)域，如在市區(qū)道路上駕駛汽車，則應認定行為人是主動將自己的行蹤隱私暴露在公共監(jiān)控設備之下，其該隱私期待較低。若行為人不知公共場所是否屬于公共監(jiān)控區(qū)域，如在鄉(xiāng)間小路散步，則可以認定行為人具有較高的隱私期待。

在客觀方面，學界主流觀點認為應當重點考慮公共場所的性質(zhì)、當事人的行為性質(zhì)以及披露信息屬性。若行為人身處在被他人察覺可能性較低的公共場所時，如在相對隔離的茶座與他人交流，則可以認定當事人對隱私具有較高的期待。但當事人身處交集復雜的公共場所時，如在百貨商場，則應認定隱私權人的隱私期待較低。不過，即使在嘈雜的公共場所，若當事人對隱私內(nèi)容采用合理的保密措施，如打電話或竊竊私語，則認定行為人具有較高的隱私期待。對于當事人所披露信息的屬性，若該信息對隱私權人而言具有很強的敏感性或私密性，應認定當事人對此隱私的期待程度較高，而若該隱私僅為一般性信息，如個人喜好、身高體重等，披露后對當事人的影響沒有超出社會理性認知，則應認定當事人對該隱私期待性較低。

3.公民在公共區(qū)域內(nèi)隱私權的保護困境

3.1 公共區(qū)域內(nèi)保護公民隱私權的法律規(guī)定缺失

雖然我國現(xiàn)有法律對隱私權的規(guī)制較多，但對公民在公共場所的隱私權保護并沒有規(guī)制，故在該領域公民的隱私權保護仍存有法律空白?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定，公民的人格權益不能被侵犯，我國將隱私權納入到《民法典》的人格權編中，而隱私權屬于人格權的一種，故理應受到我國根本大法的保護。在《民法》到《民法典》的轉(zhuǎn)變中，人格權編中隱私權專門設置一節(jié)內(nèi)容，由此說明公民隱私權的法律地位進一步提高。但令人遺憾的是，《民法典》僅概括性地規(guī)定了隱私權，對隱私權適用范圍、隱私的具體類型沒有具體說明，而對公民在公共區(qū)域內(nèi)的私密信息能否認定為公民的隱私權，也并未說明?！吨腥A人民共和國刑法》中也僅規(guī)定了侵犯通信自由罪、侵犯公民個人信息罪等罪名，這些刑法規(guī)定僅是保護公民在私密場所的隱私，亦沒有對侵犯公民在公共場所隱私的行為進行規(guī)范[4]。

在行政法對隱私權的規(guī)制方面，國務院以及其他相關部門針對部分公共場所的公民隱私權制定了相應規(guī)范。如出臺的《娛樂場所管理條例》規(guī)定，在特定的娛樂場所內(nèi)，場地管理人不得侵犯公民在該特定區(qū)域內(nèi)的隱私權?！侗０卜展芾項l例》規(guī)定，保安在公共場所內(nèi)應當尊重和保護公民的隱私權。諸如此類，但當前的行政規(guī)定都是針對特定場所或特定行為人進行制定的，而公民的公共活動區(qū)域并不僅限于以上場所，而在其他具有公共監(jiān)控設備的公共場所，公民的隱私權和相關責任人的責任內(nèi)容都沒有規(guī)定。

當前，我國部分地區(qū)針對公民在公共場所的隱私權問題出臺了相關規(guī)定，如云南省和湖北省，都針對公共監(jiān)控技術出臺了具體的應用細則，分別從安裝主體、安裝場地標準、隱私權適用范圍進行規(guī)定。但這些規(guī)定大多屬于原則性要求，而且沒有高位階法律作為支持，很難被應用在司法實踐中。其次，各地方之間對公民在公共區(qū)域內(nèi)的隱私權規(guī)定各不相同，不利于統(tǒng)一裁判標準。最后，公共監(jiān)控技術可能侵犯的是公民的隱私權，而對于基本權利的法律制定屬于全國人民代表大會，以地方性法規(guī)的形式處理公民隱私與公共監(jiān)控設備的平衡問題，難免會產(chǎn)生下位法與上位法的法律位階沖突。

3.2 安裝主體資格規(guī)定缺失，監(jiān)管責任人不明確

我國現(xiàn)行法律對公共監(jiān)控設備的安裝主體并沒有做出資格限制，故在公共場所內(nèi)的絕大多數(shù)公共監(jiān)控設備是由自然人、社會組織或團體安裝完成的，這些監(jiān)控設備廣布于社會的各個角落，如倉庫、超市、商店等，極高的覆蓋率使得公民隨時都可能處于被監(jiān)控狀態(tài)[5]。但安裝主體沒有得到統(tǒng)一管理，收集公眾信息的監(jiān)管人的職業(yè)素養(yǎng)和道德水平參差不齊，很難保證由公共監(jiān)控設備收集的公眾信息不被泄露。

即使公共監(jiān)控設備的管理人是政府，在實踐中也存在很多問題。由政府負責的公共監(jiān)控設備多被安裝在市區(qū)道路、大型建筑、公園等場所，由于這類公共場所的復雜性高，可能會有很多行政部門同時對其進行管理。若數(shù)個行政部門對某個特定區(qū)域都存在安裝公共監(jiān)控設備的需求時，可能會出現(xiàn)交叉安裝沖突，或每個部門都在此區(qū)域安裝設備，而從出現(xiàn)一地多機的場景[6]。其次，公共監(jiān)控設備的監(jiān)管部門不統(tǒng)一，當因該設備侵犯公民的隱私權時，容易出現(xiàn)踢皮球、相互推卸責任的狀況，不利于當事人及時獲得法律救濟。

4.公共領域內(nèi)公民隱私權的保護措施

4.1 完善現(xiàn)有的法律規(guī)范

4.1.1 明確公共場所內(nèi)公民隱私權的法律地位

如上文所述，隱私權的立法目的在于保護公民的私密信息以及生活安寧的狀態(tài)，保護范圍即公民在所處空間范圍內(nèi)的私密信息。隱私權雖然被規(guī)制在《民法典》的人格權編內(nèi)，但對公共領域內(nèi)公民的隱私權保護力度不足。對此，可以通過司法解釋將公民在公共場所內(nèi)的隱私權利納入其中，以明確公民在公共場所內(nèi)擁有隱私權。再借鑒合理隱私期待的理論，結(jié)合我國實際情況，制定公民在公共場所的行為是否屬于隱私的具體評價標準，若屬于隱私權的保護范疇，則對違法分子泄露、侵擾、刺探公民在公共領域的隱私的行為應及時作出懲治處罰。

4.1.2 建立完善的隱私權司法救濟體系

公民的隱私權被《民法典》規(guī)制保護，而《民法典》屬于基本法，亦屬于私法，故在內(nèi)容設計上不宜增添公民在公共場所的隱私權內(nèi)容。使用公共監(jiān)控設施目的是監(jiān)督特定公共區(qū)域內(nèi)的公民行為，故具有公共管理的屬性，與行政法規(guī)的目的較為相似?！皞€人信息保護法”尚在制定中，可以將公民在公共領域內(nèi)的個人信息保護規(guī)定納入其中。首先，公共監(jiān)控技術是通過收集公共區(qū)域內(nèi)公民的樣貌圖片、行為軌跡、活動狀態(tài)等信息，而這些信息屬于公民的個人信息，故將對公共監(jiān)控設備的管理規(guī)則納入“個人信息保護法”符合其立法目的。其次，個人信息保護法具有私法和公法兩種法律屬性，既保護公民的個人信息隱私，又可以規(guī)制公共監(jiān)控設備的使用方式。相較于《民法典》而言，能更好地處理公民隱私權利與公共利益平衡問題。

《民法典》中隱私權的適用范圍較窄，個人信息保護法還在制定中。當前，若要避免公民在公共領域內(nèi)的隱私權不被公共監(jiān)控設備所侵犯，還需完善現(xiàn)有行政法規(guī)，使公民可以在隱私權受到侵害時及時得到救濟。當公民隱私遭受到公共監(jiān)控設備管理人的侵犯時，公民可以向該設備登記部門或安裝部門進行投訴維權，或可以直接向該部門的上一級機關尋求救濟途徑。若由政府負責收集的公民私密信息被泄露且給受害公民的生活造成巨大困擾時，應允許公民申請國家賠償，通過賠償懲戒相關部門和撫慰被害者的精神創(chuàng)傷。

4.2 確定公共監(jiān)控技術的適用原則

公權力的擴大必然會限制私權力的行使。公共監(jiān)控技術的運用目的是為保障公共區(qū)域的秩序和安全，但機械式的錄制方式不可避免地會收錄公民在該區(qū)域內(nèi)的活動信息，從辯證的角度看待公民與公共監(jiān)控設備的關系，其實質(zhì)上就是公共利益與個人利益的問題，兩者是相互制約、相互促進的關系。公民的人身安全需要通過公共監(jiān)控設施的保障，而公共監(jiān)控設施的存在需要公民活動作為基礎。若要發(fā)揮該項技術的最大優(yōu)勢，并將公民可能受到的損失降到最低，就應當遵循以下原則：

4.2.1 公共利益優(yōu)先原則

萊昂·狄驥在《憲法論》中闡述了社會連帶主義的法律思想，他認為每個自然人之間都相互存在聯(lián)系，正是因為這種聯(lián)系才形成了社會，也是因為這種聯(lián)系個體自然人才能繼續(xù)生存和發(fā)展，故自然人若要在社會中生存，就應當主動參與并尊重這種社會聯(lián)系。因此，為社會的穩(wěn)定發(fā)展，就應當對每個自然人都適用合理的限制，以保證社會穩(wěn)定秩序。隱私權是公民應有的基本權利，但當公民利益與社會利益產(chǎn)生沖突時，公民的隱私權應受到限制。因公民隱藏的私密信息可能會危害公共安全，為公共利益的需要，必要時不可避免地需要限制個體的隱私權益，以換取社會整體利益。

4.2.2 比例原則

即使出于公共利益的需要而限制公民權利，也應對其公共監(jiān)控設備的安裝和使用程序進行嚴格限制。否則,“為了公共利益”就成了權貴階級剝削平民階級的借口。首先，運用公共監(jiān)控技術的目的是為了保障公共區(qū)域內(nèi)的安全，因此，在安裝、管理該設備時，應對設備安裝、信息緩存和信息傳輸做嚴格規(guī)定，具有監(jiān)管職責的部門應該嚴格遵循法定程序使用該項技術，避免對公民的隱私權造成不必要的限制。其次，在對公民隱私權作出限制時，對公共監(jiān)控技術的使用需求應與現(xiàn)實需要相匹配，盡量降低對公民隱私權的限制程度。

4.3 明確安裝、監(jiān)控的主體和設置場所范圍

4.3.1 限定安裝主體資格

當前，我國并未對公共監(jiān)控設備的安裝主體作出限制，除相關部門為履行職能需要而安裝設備外，其他民事主體也會根據(jù)自身需要在公共區(qū)域進行安裝。安裝主體的混亂不利于行政部門的監(jiān)督管制[7]。

公共監(jiān)控技術是通過科技手段對公共場所內(nèi)的公民活動進行監(jiān)督管控，故安裝權應屬于具有公共管理職能的公安部門。對于人流量大的場所，如火車站、廣場、市區(qū)道路等犯罪高發(fā)區(qū)，公共監(jiān)控設備的安裝應由公安部門負責。而對于寫字樓、商場、超市等犯罪發(fā)生率較低的公共區(qū)域，該區(qū)域具有范圍廣和對監(jiān)控需求量大的特點，因此，可以通過授予民間組織安裝公共監(jiān)控設備的權利，在需求方向公安部門進行登記備案后，可以在民間組織的協(xié)助下，安裝和管理公共監(jiān)控設備。

4.3.2 明確公共監(jiān)控設備的監(jiān)督主體

公共監(jiān)控設備所收集的公民信息需要受到統(tǒng)一監(jiān)管，而管理公民在公共區(qū)域的活動情況屬于公安部門的職能范疇，故公安部門除需要承擔安裝主體的職責外，還應對公共監(jiān)控設備的使用狀況負監(jiān)督責任。但安裝監(jiān)控設備的場所眾多，而當?shù)氐乃痉ㄙY源有限，若由公安獨立進行監(jiān)督，難以保障監(jiān)督的質(zhì)量和效率。因此，公安部門可以結(jié)合當?shù)貙嶋H狀況，將部分監(jiān)督權授權給其他同樣有監(jiān)督需求的行政部門，一同對公共監(jiān)控設備的使用狀況進行監(jiān)督。

4.3.3 制定各個公共場所安裝設備必要性的評定標準

在對公共場所安裝公共監(jiān)控裝置時，應當先對該場所安裝必要性進行評估，必要性標準可分為應當安裝、可以安裝以及禁止安裝。公共場所可根據(jù)其開放性分為兩種類型：完全開放性公共區(qū)域和半封閉式公共區(qū)域。首先，對于街道、公園、車站等完全開放的公共場所，該類區(qū)域的人流量大、犯罪發(fā)生率高，故應當安裝公共監(jiān)控設備。其次，對于酒吧、餐廳、校園等半封閉式的公共區(qū)域，應考慮該公共場所是否有安裝監(jiān)控設備的必要性，例如，為保證學生出入校園安全，就應當在校園門口安裝監(jiān)控設備。同時，在安裝公共監(jiān)控設備時，應在監(jiān)控設備附近制作明顯的提醒標識，這樣既可以保障公民對監(jiān)控設備的知情權，從而可以預先做好保護隱私的措施，也能提醒公民規(guī)范自己的行為，以培養(yǎng)公民遵紀守法的素養(yǎng)。

高新技術的發(fā)展給人類生活帶來便利，但在實踐初期并不可能完全適應現(xiàn)實需要。公共監(jiān)控技術提高了公共管理部門的工作效率和能力，也保障了公共場所內(nèi)秩序安全，但在使用的過程中也可能給公民隱私權造成損害，故我們首先要明確公民在公共區(qū)域內(nèi)隱私權的法律地位，同時，通過完善法律體系來平衡公民隱私權利益與公共利益之間的關系，以便公民可以安心地享受公共監(jiān)控技術所帶來的安全感。