瑪納斯縣農(nóng)村承包土地托管收益分配現(xiàn)狀與發(fā)展對策

陳 欣， 林 彤， 劉新平， 王曉瑩

(新疆農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院， 新疆 烏魯木齊 830052)

0 引言

近年來，由于種植成本不斷攀升、農(nóng)業(yè)效益低、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會增加及部分年輕人不愿種地的思想，使得農(nóng)民耕種土地的積極性每況愈下，農(nóng)村勞動力外移、土地撂荒、空心村等問題隨之而來[1]。農(nóng)村土地亟須尋求符合自身特點(diǎn)的土地發(fā)展途徑，而“土地托管”就是在此背景下，逐漸催生形成的一種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營的途徑，其在解決“無人種地、土地撂荒”等問題方面有著顯著作用[2-3]。收益分配問題是土地托管可持續(xù)發(fā)展的核心，也是阻礙其發(fā)展的難點(diǎn)問題。土地托管組織在土地托管過程中由于把控生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)，掌握著豐富的社會資源，使得利益分配控制權(quán)往往掌握在其手里，導(dǎo)致無法有效保障托管農(nóng)戶的利益。

利益是農(nóng)戶是否愿意參與土地托管的根本所在，而農(nóng)戶作為土地托管過程中較為弱勢及掌握土地資源關(guān)鍵一方，如果其利益不能得到有效保障，那么土地托管勢必不能壯大發(fā)展甚至無法發(fā)展。目前國內(nèi)學(xué)者多根據(jù)參與土地托管的不同主體研究其利益來源。溫日宇等[4-7]認(rèn)為，土地托管主體的利益來源主要是購銷農(nóng)資差價(jià)、規(guī)模化生產(chǎn)效益、政府補(bǔ)貼及托管服務(wù)費(fèi)，被托管農(nóng)戶的利益來源主要是生產(chǎn)成本降低、增產(chǎn)增收、非農(nóng)收入增加及土地增值效益，而村集體主要通過降低托管交易成本獲取村集體收入以及鼓勵(lì)提倡土地托管發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展來獲得政績。但對土地托管收益分配方面的研究較少，對新疆土地托管收益分配問題更是鮮有研究報(bào)道。因此，研究土地托管的收益分配問題不僅能更好地保障托管農(nóng)戶利益，更對促進(jìn)新疆土地托管健康可持續(xù)發(fā)展具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

瑪納斯縣作為新疆農(nóng)業(yè)發(fā)展較為先進(jìn)的地區(qū)，對其土地托管的收益分配展開研究對新疆其他地區(qū)有著一定的借鑒意義。為進(jìn)一步摸清瑪納斯縣農(nóng)村承包土地托管收益分配現(xiàn)狀及問題，找準(zhǔn)制約其發(fā)展的瓶頸，調(diào)研組于2020年6月對瑪納斯縣2個(gè)開展土地托管且具有代表性鄉(xiāng)鎮(zhèn)的5家土地托管合作社的土地托管收益分配現(xiàn)狀進(jìn)行深入調(diào)查(發(fā)放調(diào)查問卷250份，回收有效問卷236份，問卷有效率達(dá)94%)，針對瑪納斯縣當(dāng)前土地托管收益分配存在的主要問題，提出完善瑪納斯縣土地托管收益分配機(jī)制的發(fā)展對策，以期為新疆土地托管健康可持續(xù)發(fā)展提供參考。

1 瑪納斯縣土地托管收益分配現(xiàn)狀

瑪納斯縣土地托管農(nóng)戶將承包經(jīng)營的土地托管給土地托管組織后，能帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋赝泄芙M織的服務(wù)內(nèi)容，得出其直接經(jīng)濟(jì)收益主要包括農(nóng)產(chǎn)品銷售收益、農(nóng)產(chǎn)品加工收益和政策性收益。農(nóng)產(chǎn)品銷售收益主要是指農(nóng)作物直接出售獲取的收益；政策性收益主要包括政府的政策優(yōu)惠和補(bǔ)貼等；社會效益是指隨著土地托管的不斷發(fā)展，可以帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增收，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。調(diào)查顯示，在進(jìn)行收益分配時(shí)，5家土地托管合作社均表示當(dāng)前僅對農(nóng)產(chǎn)品銷售收益和政策性收益進(jìn)行分配，農(nóng)民將土地托管后，再受雇于土地托管組織或其他非農(nóng)職業(yè)，有助于提升農(nóng)民綜合素質(zhì)，促進(jìn)觀念更新，強(qiáng)化農(nóng)民生存技能。同時(shí)，規(guī)?；?jīng)營可加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善，提升鄉(xiāng)村村落景觀質(zhì)量?，敿{斯縣土地托管收益分配現(xiàn)狀主要從收益分配原則、主客體及方式3個(gè)方面體現(xiàn)。

1.1 收益分配原則

1.1.1 經(jīng)營信息的共享度 農(nóng)民愿意將自己承包的土地加入土地托管組織，前提是要保證農(nóng)民與各參與主體地位平等。而信息不對稱可導(dǎo)致土地托管組織、龍頭企業(yè)等存在道德風(fēng)險(xiǎn)，成為農(nóng)民與各參與主體地位不平等的主要因素。因此，信息對稱原則要求農(nóng)戶將承包土地托管給土地托管組織后的經(jīng)營過程中，各經(jīng)營主體要與農(nóng)民信息共享，包括農(nóng)資用量、成本支出、收益等應(yīng)做到公開透明，受到托管農(nóng)民和其他主體的共同監(jiān)督。調(diào)查結(jié)果顯示，經(jīng)營主體與農(nóng)民的信息共享率為86.74%，瑪納斯縣土地托管組織基本可以秉持信息對稱原則，在很大程度上避免了信息不對稱和土地托管組織的不當(dāng)逐利行為使處于弱勢方的農(nóng)民托管積極性降低的問題。

1.1.2 托管組織決策的被認(rèn)可度 土地托管組織領(lǐng)導(dǎo)層表示在土地托管和收益分配時(shí)，要保證公平公正原則，如此可在一定程度上調(diào)動農(nóng)民與土地托管組織合作的積極性，同時(shí)促進(jìn)土地托管持續(xù)良性發(fā)展。調(diào)查結(jié)果顯示，認(rèn)為土地托管組織決策不當(dāng)程度較高和極高的占比為0；認(rèn)為決策不當(dāng)程度為一般的占比為13.16%，表明土地托管農(nóng)戶對土地托管組織所做的決策是認(rèn)可的，一定程度上說明瑪納斯縣土地托管組織秉持了公平公正原則，其決策方向獲得農(nóng)戶的認(rèn)可，有利于合作的長期發(fā)展。

1.1.3收益分配方式的被認(rèn)可度 在土地托管收益分配時(shí)，應(yīng)從各參與者角度出發(fā)，全面考慮各方面的因素，確保其更加符合實(shí)際操作，具備合理性和可操作性。在保障農(nóng)民基本財(cái)產(chǎn)收益的前提下充分兼顧各方利益，合理構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，收益共享的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。調(diào)查結(jié)果顯示，認(rèn)為當(dāng)前土地托管收益分配方式的合理程度一般及以上的占比為61.58%；認(rèn)為不合理的占比為38.42%。說明瑪納斯縣土地托管組織當(dāng)前的分配方式符合大多數(shù)農(nóng)戶的意愿。

1.2 收益分配的主體與客體

調(diào)查顯示，瑪納斯縣土地托管的收益分配主體僅存在農(nóng)戶與土地托管組織之間，村集體作為土地所有者并未參與收益分配。收益分配客體則是指農(nóng)戶將承包經(jīng)營的土地托管給土地托管組織后扣除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和公積金后的盈余。

1.3 2種收益分配方式及其適用對象

1.3.1 收益分配方式 調(diào)查顯示，瑪納斯縣土地托管收益分配方式主要包括保底收益+二次分紅和直接分紅2種方式，其中，有4家土地托管組織采用保底收益+二次分紅方式，即對托管的農(nóng)戶依據(jù)托管土地質(zhì)量的不同保底收益也不同，保底收益為300.00～750.00元?？偸找鏈p去保底收益、生產(chǎn)成本、激勵(lì)金及公積金外的盈余在農(nóng)戶與土地托管組織之間進(jìn)行二次分紅，二次分紅的比例不同土地托管組織分紅比例也不同。有1家土地托管組織采用“直接分紅”的方式，托管農(nóng)戶將自己的承包土地以面積大小的形式入股到土地托管組織，對其最終產(chǎn)生的盈余土地托管組織采取與農(nóng)戶直接分紅的方式進(jìn)行分配，其前提是農(nóng)產(chǎn)品沒有因自然災(zāi)害導(dǎo)致絕收。綜合以上2種收益分配方式，其收益分配流程如圖1所示。

圖 1 瑪納斯縣土地托管收益的分配流程

1.3.2 不同收益分配方式的適用對象 保底收益+二次分紅收益分配方式對農(nóng)戶利益的保障程度及其普適性相比直接分紅方式更佳，而在服務(wù)監(jiān)督形式與監(jiān)督強(qiáng)度方面二者不具有差異性。其中保底收益+二次分紅型收益分配方式能夠使雙方合作的積極性進(jìn)一步提高，尤其能增強(qiáng)土地托管組織在經(jīng)營管理方面的激勵(lì)作用，并且能保障農(nóng)戶的利益，因此，其相比直接分紅型收益分配方式更易被農(nóng)戶接受。但該方式也存在一定的不足，主要體現(xiàn)在其適行條件，即要求土地托管市場發(fā)展較為成熟及托管土地具有較好的生產(chǎn)潛力。

直接分紅型收益分配方式由于雙方的最終受益是采取直接分紅，即效益越高雙方能分得的收益越多，故其能最大程度地發(fā)揮農(nóng)戶與土地托管組織的作用。但相比保底收益+二次分紅型收益分配方式，其在土地地力條件、土地托管市場環(huán)境、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化技術(shù)、農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)承受力、土地托管組織社會資源等方面的要求更高，故其普適性相對較弱。另外，由于該方式?jīng)]有保底收益，其對農(nóng)戶的利益保障程度也相對較弱。

總體看，保底收益+二次分紅型收益分配方式適合土地托管發(fā)展相對成熟的地區(qū)，且風(fēng)險(xiǎn)承受力較弱的農(nóng)戶；直接分紅型收益分配方式適合土地托管市場發(fā)展成熟、農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)承受力強(qiáng)、土地托管組織社會資源豐富的地區(qū)。瑪納斯縣作為新疆農(nóng)業(yè)發(fā)展比較發(fā)達(dá)的縣(市)之一，雖然土地托管發(fā)展起步較晚，但其不論是農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平、耕地質(zhì)量，還是農(nóng)戶對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的認(rèn)知相對新疆其他地區(qū)發(fā)展都比較成熟，故認(rèn)為瑪納斯縣發(fā)展土地托管的條件已較為成熟，保底收益+二次分紅型收益分配方式與直接分紅型收益分配方式都能在瑪納斯縣很好地進(jìn)行，推薦以直接分紅型收益分配方式為主要分配方式，但分紅的依據(jù)及比例的判定有待進(jìn)一步研究。

2 瑪納斯縣土地托管收益分配存在問題及原因

2.1 缺乏規(guī)范的收益分配制度

瑪納斯縣土地托管收益分配規(guī)范化制度建設(shè)十分薄弱，隨意性、非規(guī)范性比較突出。主要表現(xiàn)：認(rèn)為土地托管合同規(guī)范程度一般的占比為55.93%，簽署的合同對收益分配的內(nèi)容、方式等缺乏準(zhǔn)確性描述，缺乏內(nèi)容的規(guī)范性，對各主體之間的權(quán)、責(zé)、利的規(guī)定性弱；缺乏有效的法律約束，部分地區(qū)僅是口頭協(xié)議收益分配的方式，使得違約的風(fēng)險(xiǎn)加大，同時(shí)也缺乏相關(guān)法律規(guī)范和處罰機(jī)制，無法有效保障農(nóng)戶的利益。

2.2 缺乏有效的財(cái)務(wù)監(jiān)管

調(diào)查顯示，瑪納斯縣大部分的土地托管組織都未設(shè)立專門的會計(jì)財(cái)務(wù)部門，很多都是一人身兼數(shù)職，同時(shí)管理土地托管組織的運(yùn)營和財(cái)務(wù)。另外，除了內(nèi)部的監(jiān)事會，并無除政府以外的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但在政府監(jiān)管方面，認(rèn)為當(dāng)?shù)卣畬ν恋赝泄艿谋O(jiān)管沒有影響、影響不大和有影響的占比分別為56.36%、31.78%和11.86%。表明，一旦土地托管組織有不當(dāng)?shù)闹鹄袨?，托管農(nóng)戶的利益將無法得到有效保障，因此，瑪納斯縣的土地托管缺乏有效的財(cái)務(wù)監(jiān)管。

2.3 缺乏公平合理的收益分配制度

調(diào)查顯示，有4家土地托管合作社收益分配制度的建立都缺乏科學(xué)合理性，對收益分配的依據(jù)、計(jì)算方式、具體分配內(nèi)容及分紅比例等都沒有進(jìn)行科學(xué)合理的制定，未考慮參與主體投入、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等方面的因素，只是單純考慮生產(chǎn)成本。在確定收益分配方案時(shí)沒有征求托管農(nóng)戶意見，僅單方面決定分配方案，造成農(nóng)戶托管的積極性不高。

2.4 缺乏具有實(shí)施性的土地托管相關(guān)政策

瑪納斯縣雖積極響應(yīng)國家鼓勵(lì)發(fā)展新型規(guī)模經(jīng)營主體的號召，但地方政府暫時(shí)未出臺相關(guān)政策支持土地托管。問卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，7.63%的托管農(nóng)戶表示沒有土地托管相關(guān)政策，50.85%的托管農(nóng)戶表示并不清楚是否有土地托管相關(guān)政策，41.52%的托管農(nóng)戶表示有土地托管相關(guān)政策。但深入了解后發(fā)現(xiàn)，絕大部分農(nóng)戶都是把政府對農(nóng)戶參與土地托管行為的支持認(rèn)為是土地托管政策?？梢姡敿{斯縣缺乏實(shí)施性的土地托管相關(guān)政策，一方面，使得土地托管組織在管理方面缺乏有效法律約束；另一方面，對于土地托管過程中發(fā)生糾紛時(shí)，如收益分配不合理、單方面違約等，缺乏界定責(zé)任的依據(jù)，從而無法有效保障托管農(nóng)戶權(quán)益。

2.5 未建立第三方財(cái)務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

問卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，87.71%的托管農(nóng)戶表示沒有第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，所有土地托管組織表示僅有內(nèi)部成立的監(jiān)理會，沒有第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管土地托管的運(yùn)行過程。由于缺乏代表普通農(nóng)戶監(jiān)管的第三方機(jī)構(gòu)，使得土地托管組織內(nèi)部監(jiān)理會的財(cái)務(wù)監(jiān)管不夠權(quán)威，同時(shí)無法有效保障普通農(nóng)戶利益。土地托管組織在資金運(yùn)用、收益分配等方面出于自身利益最大化的考慮，難免會存在私心，導(dǎo)致普通農(nóng)戶的利益無形中受到威脅，而其也沒有途徑去維權(quán)。因此，缺乏第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)是造成財(cái)務(wù)監(jiān)管不力的主要原因。

2.6 收益分配控制權(quán)不合理

出于收益主體間在資源稟賦方面的差異性，合同條款的草擬、履行與調(diào)整，往往是由土地托管組織較為核心的成員控制，普通農(nóng)戶一方面缺少競爭意識，另一方面缺乏控制與參與能力，因而總是被動接受。就收益分配制度而言，則表現(xiàn)為收益分配控制權(quán)的單一歸屬。問卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，63.56%的托管農(nóng)戶表示利益分配制度是由土地托管組織制定的，托管農(nóng)戶并不參與制定過程。而收益分配制度的控制權(quán)一旦由土地托管組織核心成員掌握，將會出于利益最大化的考慮而偏向于自身的交易方式和利益分配方式與內(nèi)容，并保有對條款的最終解釋權(quán)；而作為弱勢方的托管農(nóng)戶只具有利益分配索取權(quán)，基本不參與收益分配的協(xié)商和制定，導(dǎo)致收益分配的協(xié)商制定過程中主體不完全，使得相關(guān)條款只具有單方代表性。

3 完善瑪納斯縣土地托管收益分配機(jī)制的對策建議

3.1 構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享的命運(yùn)共同體

只有真正做到風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享，才能使各收益主體心往一處想，勁往一處使，避免各自為了利益而出現(xiàn)不當(dāng)逐利行為。由于當(dāng)前瑪納斯縣大部分土地托管組織都處于土地托管的初級階段，在托管過程中可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)基本由土地托管組織承擔(dān)，托管農(nóng)戶不承擔(dān)或承擔(dān)較少風(fēng)險(xiǎn)，未能做到風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，因此，在收益分配及經(jīng)營過程中難免出現(xiàn)問題。建議土地托管組織對土地托管過程中可能會發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面評估，并與托管農(nóng)戶協(xié)商風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的具體事宜，另將可能產(chǎn)生收益的環(huán)節(jié)也相應(yīng)作出具體劃分，對分險(xiǎn)共擔(dān)與收益共享的具體情況都應(yīng)在雙方簽署的協(xié)議或合同里明確說明，避免單方違約而無據(jù)可依。

3.2 建立合理的收益分配與保障機(jī)制

合理的收益分配方式是保證各收益主體利益的基礎(chǔ)，科學(xué)的利益保障機(jī)制是確保各收益主體利益實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。因此，土地托管組織與托管農(nóng)戶應(yīng)共同制定一套科學(xué)合理的收益分配方法，同時(shí)構(gòu)建相應(yīng)的收益分配保障機(jī)制，確保收益分配的公平公正及長效運(yùn)行。一方面能提高農(nóng)戶參與土地托管的意愿，促進(jìn)農(nóng)村承包經(jīng)營土地托管的發(fā)展；另一方面，能有效保障土地托管組織內(nèi)部成員的利益，促進(jìn)土地托管組織良好運(yùn)行，避免因收益分配不合理導(dǎo)致經(jīng)營不善的風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 規(guī)范土地托管組織財(cái)務(wù)管理制度

合理規(guī)范土地托管組織財(cái)務(wù)管理制度，是確保土地托管組織與農(nóng)戶進(jìn)行公平合理收益分配的必要條件。對于瑪納斯縣土地托管當(dāng)前財(cái)務(wù)監(jiān)管不力、制度混亂的現(xiàn)狀，首先，應(yīng)加強(qiáng)核心管理者對規(guī)范財(cái)務(wù)管理重要性的認(rèn)識，從根本上解決忽視財(cái)務(wù)監(jiān)管的問題；其次，土地托管組織財(cái)務(wù)管理人員應(yīng)當(dāng)是專業(yè)的會計(jì)人員，最基本的也應(yīng)當(dāng)是具備一定財(cái)會知識的管理人，而不是任意安排一個(gè)人或一人身兼數(shù)職來管理財(cái)務(wù)；另外，應(yīng)根據(jù)國家對財(cái)務(wù)會計(jì)的制度要求建立起相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理制度，規(guī)范日常的財(cái)務(wù)核算程序，做到?？顚Ｓ?，每筆花銷都有賬可查；最后，定期公開財(cái)務(wù)報(bào)表，接受普通托管農(nóng)戶的監(jiān)督。

3.4 建立第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)

有效的監(jiān)管是各項(xiàng)制度得以長效運(yùn)行的保證，僅有內(nèi)部監(jiān)管理事會的土地托管組織無法確保托管農(nóng)戶與其之間的收益分配是科學(xué)合理的。因此，為保證雙方收益分配的公平合理性，建議當(dāng)?shù)卣鳛榈谌奖O(jiān)管機(jī)構(gòu)，政府部門可運(yùn)用行政、法律等手段對托管過程中經(jīng)營不善、違規(guī)違紀(jì)等問題進(jìn)行嚴(yán)懲，同時(shí)對土地托管組織的財(cái)務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)管，為雙方利益提供保障。另外，第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立也可有效規(guī)范雙方在土地托管過程中的不良逐利行為，有助于土地托管的良性發(fā)展。

3.5 出臺具體可實(shí)施性、操作性的土地托管相關(guān)政策

任何時(shí)候法律政策制度都是公民捍衛(wèi)權(quán)益的有力武器。因此，為更好地保障土地托管組織與農(nóng)戶的利益，為土地托管良好發(fā)展提供強(qiáng)有力的支持，應(yīng)盡快出臺系列有關(guān)土地托管的地方政策，并積極對其進(jìn)行宣傳，提高農(nóng)戶參與土地托管的積極性，為土地托管參與者提供強(qiáng)有力的保障，促進(jìn)當(dāng)?shù)赝恋赝泄艿挠行蚪】蛋l(fā)展。

4 結(jié)語

瑪納斯縣是新疆農(nóng)業(yè)發(fā)展較先進(jìn)地區(qū)，普遍發(fā)展土地托管給當(dāng)?shù)貛砭薮蟮慕?jīng)濟(jì)效益和社會效益，通過專題座談、問卷調(diào)查等方式，對瑪納斯縣農(nóng)村承包土地托管收益分配現(xiàn)狀及問題進(jìn)行梳理分析，并從建立健全土地托管監(jiān)管機(jī)制和完善土地托管風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制方面提出相應(yīng)發(fā)展對策，對新疆其他地區(qū)也有著一定的借鑒意義。