農(nóng)村集體三資管理

楊 輝

（大理市農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理站，云南大理 671000）

農(nóng)村集體資產(chǎn)、資金、資源（簡稱農(nóng)村集體“三資”）是廣大農(nóng)民群眾長期辛勤勞動積累的成果，是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、實施鄉(xiāng)村振興、增加農(nóng)民收入的物質(zhì)基礎(chǔ)。加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”管理和監(jiān)督，是保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)性工作，是穩(wěn)定和完善農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的客觀需要，是探索集體經(jīng)濟(jì)有效實現(xiàn)形式的根本途徑，是密切黨群干群關(guān)系的重要保障，是加強(qiáng)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)的必然要求。從加強(qiáng)規(guī)范農(nóng)村集體“三資”監(jiān)督管理、資產(chǎn)資源及集體項目工程管理、村級財務(wù)公開、管理操作流程、強(qiáng)化隊伍建設(shè)、建立健全長效機(jī)制等方面探討大理市“三資”管理策略。

一、大理“三資”基本情況

（一）建立健全制度，推進(jìn)規(guī)范管理

大理市委、市政府歷來高度重視農(nóng)村集體“三資”管理工作，從2008年開始實施農(nóng)村集體財務(wù)“雙代管”工作，接著又探索實踐農(nóng)村集體“三資”管理，2012年6月底全市完成農(nóng)村集體“三資”委托代理服務(wù)工作，村組集體“三資”進(jìn)入全州“三資”信息網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺。2015年大理市政府印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村（居）集體經(jīng)濟(jì)審計工作的意見》（大理市政發(fā)〔2015〕39號）文件，用于加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”審計工作。2019年9月大理市政府辦公室印發(fā)了《大理市農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理實施辦法》(大理市政辦〔2019〕46號）文件，2020年9月市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市財政局、市審計局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體三資管理工作的通知》（大理市農(nóng)聯(lián)字 〔2020〕22號）文件。全市村（社區(qū)）建立了農(nóng)村集體資產(chǎn)資源臺賬、合同管理檔案，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）都出臺了農(nóng)村集體“三資”管理辦法，建立健全了農(nóng)村集體資產(chǎn)登記制度、民主管理制度、公開招標(biāo)制度，對村（社區(qū)）集體 “三資”管理的重大事項，推行了“四議兩公開”民主決策，此模式既具科學(xué)性，又具操作性和創(chuàng)造性，避免了少數(shù)人說了算的現(xiàn)象，為推進(jìn)全市“三資”規(guī)范管理起到了典型引路的作用。

（二）建立委托代理制，實行專業(yè)管理

全市村（社區(qū)）小組集體三資在“五權(quán)”（所有權(quán)、收益權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)）不變的前提下，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）村集體“三資”管理辦公室委托代理占100%。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）的農(nóng)村集體“三資”委托代理都有機(jī)構(gòu)、有場所、有人員。

（三）集體經(jīng)濟(jì)壯大，保值增值效果明顯

大理市委、市政府高度重視扶持壯大村級集體經(jīng)濟(jì)工作，把發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作和農(nóng)村基層組織建設(shè)的一項重要任務(wù)，2019-2021年財政扶持發(fā)展壯大村（社區(qū)）集體經(jīng)濟(jì)項目51個，每個村（社區(qū)）扶持50萬元。2020年全市村（社區(qū)）級集體經(jīng)營性收入4328.14萬元，其中經(jīng)營性收入1130.6萬元，發(fā)包及上交收入1601.52萬元，投資收入1596.02萬元。收入5萬元以下30個村（社區(qū)）、5萬～10萬元的村（社區(qū)）36個、10萬～50萬元的村（社區(qū)）31個，50萬元以上的村（社區(qū)）14個。

（四）建立審計制度，強(qiáng)化監(jiān)督管理

為加強(qiáng)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)和農(nóng)村基層組織建設(shè)，助力構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系，選優(yōu)配強(qiáng)村（社區(qū)）基層組織班子，維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民利益，從2005年起，建立村（社區(qū)）干部離任審計和專項審計制度，2020年開展了村（社區(qū)）干部巡審聯(lián)動，運用審計的監(jiān)督手段，通過對村干部離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，督促鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）村（社區(qū)）健全各項管理制度，進(jìn)一步貫徹執(zhí)行國家有關(guān)法律法規(guī)和財會制度，搞好會計核算，確保會計核算資料真實合法、完整準(zhǔn)確，糾正不合規(guī)經(jīng)濟(jì)行為，保證村集體資金的安全，促進(jìn)農(nóng)村集體“三資”的規(guī)范化管理。2020年審計共完成142個村、1390個自然村、村民小組，占總村數(shù)的100%；審計資金總額約170.775億元。

二、存在的問題

一直以來，全市各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財政、審計等部門采取有效措施，積極推行村（社區(qū)）集體“三資”委托代理服務(wù)工作，統(tǒng)一規(guī)范工作流程，建立健全規(guī)章制度，實行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，積極探索完善農(nóng)村集體資產(chǎn)資源開發(fā)利用的有效機(jī)制，取得了明顯成效。由于認(rèn)識不到位，工作措施不當(dāng)，監(jiān)管乏力等問題在少數(shù)地方仍然存在，集體資金被挪用、侵占和集體資產(chǎn)資源低價承包、租賃、轉(zhuǎn)讓等問題時有發(fā)生，損害了農(nóng)民群眾的切身利益，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧。

（一）個別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）監(jiān)督管理不到位，財務(wù)審批不嚴(yán)格

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）農(nóng)村集體“三資”委托代理辦公室專業(yè)技術(shù)人員少，聘用人員專業(yè)性不強(qiáng)，監(jiān)管力量嚴(yán)重不足，審核執(zhí)行財務(wù)制度不夠嚴(yán)格。

（二）個別村（社區(qū)）集體資源底數(shù)不夠清

一是資源登記臺帳管理不完善、不全面，林地、荒地、荒山等登記不全、不細(xì)。二是由于歷史原因形成的集體土地、林木、荒地、荒山、水面等資源性資產(chǎn)權(quán)屬界定不清。

（三）部分村（社區(qū)）集體經(jīng)營性資產(chǎn)資源出租發(fā)包管理混亂

一是部分村（社區(qū)）出租發(fā)包集體資產(chǎn)資源不按程序上報審核，公開不規(guī)范，簽訂合同有的要素不全、條款不明、權(quán)利義務(wù)不平等。二是部分村（社區(qū)）租金長期拖欠，催收措施不力。三是部分村（社區(qū)）將集體經(jīng)營性資產(chǎn)資源交由老年協(xié)會管理，脫離“三資”監(jiān)管。

（四）財務(wù)公開不規(guī)范

個別村（社區(qū)）由于思想認(rèn)識不到位、群眾意識淡薄，公開的內(nèi)容、形式、時間不符合要求，有的對于重大支出項目沒有專項公布，實質(zhì)性內(nèi)容公開不細(xì)。

（五）隊伍建設(shè)滯后

目前全市村（社區(qū)）、自然村財務(wù)核算帳套有1556套，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）農(nóng)村集體“三資”管理辦公室從業(yè)人員71人，正式在職在編27人，聘用44人，市級9人，一是業(yè)務(wù)量大，人員嚴(yán)重不足，如大理鎮(zhèn)會計最多的做74套村組賬，喜洲鎮(zhèn)會計最少的做3套村組賬。二是聘用人員待遇低，人員流動性大，聘用人員工資大部分在1500～2200元，實際領(lǐng)到手在1100～1700元，致使部分村鎮(zhèn)聘用的財務(wù)人員變換頻繁。

三、管理策略

（一）加強(qiáng)規(guī)范農(nóng)村集體“三資”監(jiān)督管理

一是集體經(jīng)濟(jì)組織的收入支出必須統(tǒng)一納入村（社區(qū)）集體“三資”監(jiān)督管理范圍，包括集體經(jīng)濟(jì)組織所屬資產(chǎn)資源產(chǎn)生的收益，不得將集體經(jīng)濟(jì)組織所屬資產(chǎn)資源委托其他組織、協(xié)會代為經(jīng)營管理，規(guī)避監(jiān)督管理；不得擅自將集體資金借給個人或單位；不得以集體經(jīng)濟(jì)組織名義為個人或單位擔(dān)保。堅決杜絕賬外賬、“小金庫”、坐收坐支等違法違紀(jì)行為。二是要切實提高服務(wù)能力和水平，明確崗位職責(zé)，嚴(yán)格操作流程，建立健全內(nèi)部控制制度。三是澄清債權(quán)債務(wù)、內(nèi)部往來，按照尊重歷史，實事求是，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，堅定原則，妥善處理。

（二）規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)資源及集體項目工程管理

一是規(guī)范完善農(nóng)村集體資產(chǎn)資源管理臺賬，實行實時登記和動態(tài)管理，及時將集體資產(chǎn)資源錄入農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管平臺，實現(xiàn)信息化管理，及時掌握資產(chǎn)變動情況，防止集體資產(chǎn)流失和被侵占。二是嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)資源公開招投標(biāo)和競價制度。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）要將各村組資產(chǎn)資源的出租、發(fā)包統(tǒng)一納入鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）便民服務(wù)中心集中交易，加強(qiáng)監(jiān)督管理。三是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合同管理。村（社區(qū)）集體資產(chǎn)資源承包、租賃、出讓經(jīng)營必須簽訂規(guī)范的經(jīng)濟(jì)合同，向全體成員公開，并報送鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）集體“三資”委托代理辦公室審核備案，同時要加強(qiáng)對村集體合同履約情況的監(jiān)督管理。四是加強(qiáng)村集體建設(shè)工程項目監(jiān)督管理。按照“程序合法、手續(xù)完備”的原則，嚴(yán)格報批審核程序，完工后及時辦理竣工結(jié)算，依照合同嚴(yán)格組織驗收，并將收支情況進(jìn)行公示，及時計入固定資產(chǎn)臺賬，落實監(jiān)管責(zé)任人。五是強(qiáng)化村組集體企業(yè)的資金資產(chǎn)資源監(jiān)督管理，確保集體資產(chǎn)保值增值。

（三）規(guī)范村級財務(wù)公開

按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、監(jiān)察部《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)公開規(guī)定》要求，采用多種形式，切實做到全面公開村級組織財務(wù)計劃、各項收支、資產(chǎn)資源以及債權(quán)債務(wù)和收益分配等內(nèi)容，逐項逐筆公開征地補(bǔ)償費、集體收益等。

（四）規(guī)范農(nóng)村集體“三資”管理操作流程

農(nóng)村集體資金使用實行“三簽二審一公開”，即經(jīng)辦人、證明人簽字和財務(wù)負(fù)責(zé)人簽批，村務(wù)監(jiān)督委員會、監(jiān)督機(jī)構(gòu)審核，財務(wù)收支定期公開。對重大“三資”事項，按照“四議兩公開一審核一監(jiān)督”程序決策實施，“四議”即支部提議、“兩委”商議、黨員大會審議、村民（代表）會議決議；“兩公開”即決議公開、實施結(jié)果公開；“一審核”即代理機(jī)構(gòu)審核備案；“一監(jiān)督”即村務(wù)監(jiān)督委員會對“三資”使用、管理進(jìn)行全程監(jiān)督。

（五）拓寬思路，積極探索發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的新途徑

一是要綜合利用區(qū)位經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)人口集聚優(yōu)勢，鼓勵興建標(biāo)準(zhǔn)廠房、民工公寓、酒店、商鋪等物業(yè)經(jīng)濟(jì)，通過物業(yè)出租的方法獲取穩(wěn)定收入。二是建立服務(wù)市場，興辦各類服務(wù)實體，各集鎮(zhèn)所在地的村（社區(qū)）可利用區(qū)位優(yōu)勢建立各類中介服務(wù)組織和專業(yè)合作組織，從中收取服務(wù)費、管理費，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。三是鼓勵將合法的集體建設(shè)用地以使用權(quán)入股、租賃等形式參與市場經(jīng)營，以獲取穩(wěn)定的土地收益。

（六）建立健全長效機(jī)制

稻魚鴨生態(tài)種養(yǎng)

農(nóng)村集體“三資”管理工作是一項艱巨、復(fù)雜、繁重的任務(wù)，不能靠一朝一夕的行政命令和突擊活動取得長期效果，要依靠健全的制度、完善的機(jī)制和長期不懈的管理，才能取得實實在在的效果。要強(qiáng)化審計監(jiān)督，定期對村（社區(qū)）財務(wù)進(jìn)行審計，對主要干部進(jìn)行任期和離任審計，對群眾意見強(qiáng)烈的村（社區(qū)）要及時進(jìn)行專項審計，審計結(jié)果要向群眾公開。

（七）強(qiáng)化隊伍建設(shè)

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）應(yīng)不斷加強(qiáng)農(nóng)經(jīng)隊伍建設(shè)，優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，配齊配強(qiáng)農(nóng)經(jīng)人員，穩(wěn)定農(nóng)村集體“三資”委托代理辦公室工作人員，其中總會計、總出納、代理會計要持證上崗，絕不能“一人多崗”，要合理確定工作量和待遇。加強(qiáng)農(nóng)經(jīng)管理人員、村（社區(qū)）報賬員監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，全面提高工作人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)，完善報賬人員任用制度，保持隊伍的相對穩(wěn)定性，不得隨意撤換報賬員。

總之，農(nóng)村集體“三資”管理工作政策性強(qiáng)，涉及范圍廣，群眾關(guān)注度高，工作難度大，相關(guān)部門一定要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，各司其職，強(qiáng)化工作措施，務(wù)求工作實效。不斷推進(jìn)農(nóng)村集體“三資”管理制度化、規(guī)范化，建立起權(quán)責(zé)明確、產(chǎn)權(quán)明晰、公開透明、監(jiān)督民主、運作規(guī)范、管理科學(xué)的長效機(jī)制，切實維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益。

建議相關(guān)部門能從上述七個方面著手，加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”管理，并長期堅持好的管理方法，改進(jìn)不足，使農(nóng)村集體“三資”管理躍上一個新臺階。