城市養(yǎng)老設施空間布局公平性評價研究
——以杭州市主城區(qū)為例

趙小龍 馬炎君

伴隨社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國老年人口數(shù)量逐年快速遞增，老齡化現(xiàn)象日趨嚴重,未來幾十年我國將面臨巨大的人口老齡化挑戰(zhàn)[1]。養(yǎng)老設施不僅是社會與日俱增的基本需求，而且也逐漸成為衡量老齡化社會空間資源公平分配的重要指標。設施的公平享有是指建立在社會不同群體的設施使用能力與需求相同的基礎上，確保所有群體可以公平地享有公共服務設施所提供的服務[2]。從既有養(yǎng)老設施公平性研究文獻看，多數(shù)學者結合城市老年人口分布特征和規(guī)模，從人口與設施總量匹配、空間可達性等視角對養(yǎng)老設施布局的公平合理性進行評價和分析，并提出優(yōu)化配置與布局的方法與建議，但相對忽略了城區(qū)內(nèi)不同區(qū)域養(yǎng)老設施的差異性和老年人口空間分異性特征的關聯(lián)。城市養(yǎng)老設施空間公平性研究的核心在于地域空間、老年群體以及養(yǎng)老資源之間的動態(tài)空間關聯(lián)。本文以杭州市主城區(qū)為例，結合人、資源、空間三者關系，通過養(yǎng)老設施數(shù)量、規(guī)模、位置等方面基礎數(shù)據(jù)分析，從資源與空間關系的空間布局績效、人與資源關系的空間布局結構以及人與空間關系的空間獲取機會三個維度，剖析杭州市養(yǎng)老設施空間布局的公平合理性，研究結論可為杭州市后續(xù)養(yǎng)老設施布局的調(diào)整與優(yōu)化提供科學依據(jù)和決策參考。

1 研究總體概況

1.1 研究區(qū)域與數(shù)據(jù)

杭州市區(qū)范圍下轄10個行政區(qū)，其中上城區(qū)、西湖區(qū)、拱墅區(qū)、濱江區(qū)這4個區(qū)為主城區(qū)，轄區(qū)面積579.17km2，包含47個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設定為本文研究的最小空間尺度）。

論文研究數(shù)據(jù)包括道路及行政邊界數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)、養(yǎng)老設施數(shù)據(jù)和居民點數(shù)據(jù)四類。其中道路及行政邊界數(shù)據(jù)來源于百度地圖API道路網(wǎng)絡路徑抓取以及相關的行政邊界矢量（shapefile）數(shù)據(jù)平臺進行網(wǎng)絡獲取與核對；人口數(shù)據(jù)主要來源于杭州市某大型設計院提供的2020年末（中國移動手機信令抓?。┖贾菔腥丝跀?shù)據(jù)，并結合各街道統(tǒng)計年鑒進行校對調(diào)整；養(yǎng)老設施和居民點數(shù)據(jù)來源于百度POI（Point of Interest）興趣點抓取并進行核對和補充。

1.2 主城區(qū)老年人口分布現(xiàn)狀

截至2020年末，杭州市主城區(qū)（四區(qū)）常住人口總數(shù)為418.02萬，60歲及以上老年人口達到68.43萬（按常住人口統(tǒng)計），占總?cè)丝诘?6.37%。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，主城區(qū)老年人口分布主要集中于上城、拱墅、濱江這三個區(qū)，在空間上整體呈現(xiàn)“Y”字形結構（圖1）。從密度分布上來看，老年人口密度由內(nèi)向外呈現(xiàn)出由高到低的分布格局，高密度人口主要集中于四個行政區(qū)交界的環(huán)西湖區(qū)域、環(huán)運河區(qū)域為主的中心城區(qū)（圖2）。

圖1 老年人口數(shù)量分布圖

圖2 老年人口密度分布圖

1.3 主城區(qū)養(yǎng)老設施空間配置現(xiàn)狀

（1）養(yǎng)老設施空間分布現(xiàn)狀與特征

本次研究共獲取主城區(qū)機構養(yǎng)老設施128家（圖3），其類型和數(shù)量主要有養(yǎng)老院（35家）、護理院（7家）、敬老院（18家）、療養(yǎng)院（12家）、福利院（4家）、老年公寓（43家）、頤養(yǎng)院（9家）七類。根據(jù)各類養(yǎng)老設施生成的點要素，利用ArcGIS軟件中ArcToolBox中的Spatial Analyst分析工具，研究通過Matthew（2008）等學者對于公共設施空間點要素最佳搜索半徑值的參考[3]，將本文的核密度搜索半徑設置為1200m，計算空間格網(wǎng)中的各類養(yǎng)老設施的核密度值，從而進一步得出杭州市主城區(qū)養(yǎng)老設施的空間集聚特征（圖4）。

圖3 杭州市主城區(qū)養(yǎng)老設施分布圖

圖4 杭州市主城區(qū)養(yǎng)老設施核密度分析

（2）養(yǎng)老設施規(guī)模與等級現(xiàn)狀

研究以床位數(shù)擁有量統(tǒng)計養(yǎng)老設施的規(guī)模。截至2020年末，杭州市主城區(qū)（上城、拱墅、西湖、濱江）現(xiàn)有機構養(yǎng)老設施總規(guī)模為3.01萬張床位，其中上城區(qū)10004張、拱墅區(qū)8329張、西湖區(qū)8832張、濱江區(qū)3018張。研究結合主城區(qū)養(yǎng)老設施規(guī)模及實際情況，并參考《養(yǎng)老設施建筑設計規(guī)范—GB50867-2013》，將養(yǎng)老設施劃分為四個等級:小型（≤150張床位）、中型（151～300張床位）、大型（301～500張床位）、特大型（>500張床位），各類設施等級分布情況詳見表1和圖5。

表1 各區(qū)養(yǎng)老設施各等級數(shù)量統(tǒng)計

圖5 養(yǎng)老設施規(guī)模等級分布示意圖

2 杭州市主城區(qū)養(yǎng)老設施空間布局公平性評價

2.1 養(yǎng)老設施空間布局績效評價

（1）養(yǎng)老設施服務半徑設置

本文通過參考并結合何帆（2020）等學者對機構養(yǎng)老設施服務半徑的研究，對杭州市主城區(qū)養(yǎng)老設施的服務半徑作如下設置：小型養(yǎng)老設施的有效服務半徑為1000m，以滿足街道范圍內(nèi)的養(yǎng)老需求為主；中型養(yǎng)老設施為1500m，大型養(yǎng)老設施為3000m，其中中型和大型養(yǎng)老設施均以滿足區(qū)級范圍內(nèi)的養(yǎng)老需求為主；特大型養(yǎng)老設施的有效服務半徑為6000m，以滿足市域范圍內(nèi)的養(yǎng)老需求為主[4]。

（2）養(yǎng)老設施空間地域有效覆蓋范圍

運用ArcGIS軟件結合不同等級養(yǎng)老設施的服務半徑對各類養(yǎng)老設施進行網(wǎng)絡服務分析，計算各類設施空間地域有效服務范圍覆蓋面積，再進行綜合疊加，得出結果如圖6所示。研究發(fā)現(xiàn)：杭州市主城區(qū)整體養(yǎng)老設施的空間地域有效服務覆蓋面積為460.46km2，占整體研究范圍的79.5%，有20.5%的地區(qū)為“服務盲區(qū)”。

圖6 整體養(yǎng)老設施有效服務覆蓋范圍

（3）養(yǎng)老設施空間布局績效評價

養(yǎng)老設施空間布局績效主要體現(xiàn)在設施地均服務水平，反映的是空間布局的地域公平性。為進一步探究各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道空間績效水平的差異，根據(jù)上文中各等級養(yǎng)老設施的空間地域有效服務的覆蓋面積，結合地均服務水平的定量指標公式（設施地均服務水平=研究單元內(nèi)設施累計有效服務面積/該單元地域面積）[2，5]，計算得出養(yǎng)老設施地均服務水平的空間分布圖（圖7）。

圖7 養(yǎng)老設施地均服務水平分布圖

研究發(fā)現(xiàn)：養(yǎng)老設施地均服務水平在空間上呈現(xiàn)城北區(qū)域高于城南區(qū)域的現(xiàn)象，且峰值區(qū)域主要集中于上城區(qū)、拱墅區(qū)的環(huán)西湖景區(qū)片區(qū)，以及上塘高架兩側(cè)、環(huán)運河片區(qū)的街道與地區(qū)。地均服務水平較低的區(qū)域處于西湖區(qū)，主要集中在城西片區(qū)的留下街道、西湖街道、蔣村街道以及三墩鎮(zhèn)；上城區(qū)整體鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的地均服務水平值比其他行政區(qū)要高；濱江區(qū)的總體服務水平處于中等水平。造成地均服務水平較低的主要原因為上述街道和片區(qū)自身與周圍的養(yǎng)老設施的數(shù)量和等級均無法滿足該研究范圍的基本需求，導致其有效覆蓋面積不足，在地域空間上存在“服務盲區(qū)”。

2.2 養(yǎng)老設施空間布局結構評價

（1）洛倫茲曲線分析

洛倫茲曲線（Lorenz Curve）是美國統(tǒng)計學家M.O.洛倫茲為了研究國民收入在國民之間的分配問題而提出的。本文通過引進洛倫茲曲線法來反映老年人口累計比例與其相對應占有的養(yǎng)老服務設施資源比例間的關系，進一步分析杭州市主城區(qū)養(yǎng)老設施資源分配的公平性程度。以床位/百人為研究單位，計算主城區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人均養(yǎng)老服務設施資源的累計比例，并進行由低到高排序，以10%老年人口為一個區(qū)段進行累加，繪制出洛倫茲曲線圖（圖8）。

圖8 杭州市主城區(qū)養(yǎng)老設施洛倫茲曲線圖

養(yǎng)老設施空間布局結構具體反映著資源與人口分布的匹配程度。根據(jù)洛倫茲曲線圖可知，養(yǎng)老設施資源在杭州市主城區(qū)老年人口中的分配呈現(xiàn)兩極化特征，在養(yǎng)老設施資源缺乏的地區(qū)，10%的老年人口幾乎享受不了養(yǎng)老設施資源；而在養(yǎng)老設施資源較多的地區(qū)，20%的老年人口就享有了71.23%的養(yǎng)老資源，說明養(yǎng)老設施資源在社會分配過程中兩極分化嚴重，不公平性特征較為明顯。

（2）區(qū)位熵分析

研究借鑒區(qū)位熵的方法，分析養(yǎng)老設施資源分布和老年人口分布之間“空間匹配”格局。各個空間單元的區(qū)位熵為該空間單元內(nèi)老年人口人均享有的養(yǎng)老設施資源（養(yǎng)老服務設施的服務規(guī)模）與整個研究范圍內(nèi)老年人口人均享有的養(yǎng)老服務設施資源的比值，其計算公式如下所示：

LQj=（Tj/Pj）/（T/P）

其中，LQj為j空間單元（本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道作為最小空間單元）的區(qū)位熵；Tj為j空間單元中養(yǎng)老服務設施資源量；Pj為j空間單元中老年人口數(shù)量；T為研究區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務設施資源總量；P為研究區(qū)域內(nèi)老年人口總量。

如果空間單元內(nèi)養(yǎng)老服務設施資源的人均享有水平高于研究范圍的總體水平，則區(qū)位熵大于1；如果空間單元內(nèi)養(yǎng)老服務設施資源的人均享有水平低于研究范圍的總體水平，則區(qū)位熵小于1[6]。通過計算得知，當前杭州市主城區(qū)每百名老人機構養(yǎng)老床位為5.2張＞4.5張（杭州目標至2020年，市區(qū)范圍內(nèi)每百名老人機構養(yǎng)老床位不低于4.5張）。由此可見，當前杭州主城區(qū)機構養(yǎng)老床位在數(shù)量上已完成“杭標”的基本目標。

運用區(qū)位熵公式，進一步計算各街道所有養(yǎng)老設施的區(qū)位熵，并將區(qū)位熵劃分成為五個等級（圖9）。從分布結構上來看，區(qū)位熵高值基本分布在核心城區(qū)外圍的區(qū)域和一些鄰郊街道，主要包括西湖區(qū)、上城區(qū)以及拱墅區(qū)的外圍區(qū)域；低值區(qū)域主要分布于老年人口較為集聚的中心城區(qū)，區(qū)位熵值低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和地區(qū)大多分布于老年人口密集、社會經(jīng)濟較強、發(fā)展較為完善的中心城區(qū)，這些地區(qū)主要包括環(huán)西湖地區(qū)、沿運河一帶的核心城區(qū)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道間的人均養(yǎng)老設施資源存在較大的差異，養(yǎng)老設施資源的分配與人口分布嚴重錯配。

圖9 杭州市主城區(qū)養(yǎng)老設施區(qū)位熵分布圖

從各行政區(qū)來看，達到整體人均享有水平最多的區(qū)為西湖區(qū)（42%），達到整體人均享有水平最少的區(qū)為拱墅區(qū)（28%），各個區(qū)之間的資源分配程度的差距較大（各區(qū)各類區(qū)位熵值占比見圖10）；同時，全域47個街道中，分配到的養(yǎng)老資源達到整體人均享有水平的僅16個，占街道總數(shù)的34%，而僅區(qū)位熵值最低區(qū)段的街道就達到45%，說明整體資源在分配中處于較高的不平衡狀態(tài)。

圖10 各行政區(qū)各區(qū)段區(qū)位熵值占比

2.3 養(yǎng)老設施空間獲取機會評價

（1）相關數(shù)據(jù)設定與分析

養(yǎng)老設施空間獲取機會的公平性評價主要體現(xiàn)在空間布局可達性層面。運用ArcCatalog建立杭州市主城區(qū)道路網(wǎng)絡數(shù)據(jù)集，然后打開ArcGIS軟件中的Network Analyst擴展模板，創(chuàng)建新的OD成本矩陣，根據(jù)道路等級賦予相應速度（表2）和阻抗，并在圖層屬性設置中將阻抗設置為時間（minute）。結合程敏（2020）等學者抽樣調(diào)查老年人及子女對到機構養(yǎng)老設施的出行時間的意愿研究[7]，得知老年人的極限出行時間為60～90min，本文以小、大中型、特大三個等級（中型和大型的時間成本相同）機構養(yǎng)老設施規(guī)模的服務半徑為基礎，設置30min、60min、90min三個等級閾值作為其時間成本。以養(yǎng)老設施作為目的點，以居民點（本文將各街道的老年人口平均分配到所在街道各居民住宅點上，作為每個居民點的人口屬性）作為事件點，運用OD成本矩陣法計算事件點與設施點之間的實際最短出行時間，得出OD成本矩陣圖和表格數(shù)據(jù)，為進一步計算各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道可達性做準備。

表2 杭州市主城區(qū)各級道路速度表

為使研究成果在空間上的表達更加直觀，在養(yǎng)老設施OD成本矩陣測算結果的基礎上，結合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道每個居民點的人口屬性，代入兩步移動搜索法公式（）式中，dij為需求點i與供應點j的距離；sj為供給點j 的供給規(guī)模；Ai為需求點i 的可達性，上標F 則表示兩步移動搜索法計算公式，并且AFi值越大，代表可達性越好）[8]和距離衰減公式其中β為距離衰減參數(shù)并取值1）[9-10]計算供給點和事件點兩步搜索后的床位數(shù)結果，將居民點可達性值轉(zhuǎn)換為以床位數(shù)為衡量標準的各街道百位老人可達性值，并在ArcGIS軟件中實現(xiàn)可視化處理，結果如圖11所示。

圖11 養(yǎng)老設施各（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）街道可達性空間分布圖

（2）養(yǎng)老設施空間獲取機會評價

從可達性空間分布圖來看，杭州主城區(qū)養(yǎng)老設施可達性值高的區(qū)域主要分布于從北到南的中軸線上，且可達性值由中軸線向兩側(cè)逐漸降低。中軸線主要處于上城區(qū)以及環(huán)西湖和環(huán)運河的拱墅區(qū)部分街道等中心城區(qū)，這一地區(qū)可達性高的原因主要與中心城區(qū)歷史悠久、生活便利有關，中心城區(qū)老年人口分布較多，養(yǎng)老服務設施密度較高、配置相對完善，同時發(fā)達、便捷的交通系統(tǒng)也減少了老年人口到達養(yǎng)老服務設施的時間，從而提高了這些地區(qū)養(yǎng)老服務設施的可達性。

鄰郊區(qū)域以及相關的街道的可達性值相對較低，值得注意的是，西湖區(qū)轉(zhuǎn)塘街道的可達性值相對于周圍的街道高，這是因為全域最大的養(yǎng)老設施金色年華養(yǎng)老院位于轉(zhuǎn)塘街道，而該養(yǎng)老院緊鄰320國道以及彩虹快速路，導致該街道百位老人可達床位數(shù)相比于其他鄰較街道略高。而西湖區(qū)的西湖街道、拱墅區(qū)的半山街道由于受到景區(qū)各類山體以及自然環(huán)境的影響，交通不發(fā)達導致其可達性值較低。

3 研究總結與建議

3.1 研究總結

本文基于街道尺度為基礎的相關數(shù)據(jù)及計算圖示發(fā)現(xiàn)，杭州主城區(qū)養(yǎng)老設施在總體數(shù)量和百名老人養(yǎng)老床位數(shù)上已滿足最新“杭標”規(guī)劃中的基本要求；在設施空間布局方面，主城區(qū)養(yǎng)老設施處于非均勻的分布狀態(tài)，不同地區(qū)養(yǎng)老設施的密集程度和整體的集聚分布存在較大的差異，且主要集中在上城區(qū)、拱墅區(qū)以及與這兩個區(qū)鄰近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。

通過構建并運用一系列養(yǎng)老設施空間公平性評價模型，研究進一步發(fā)現(xiàn)：①在空間布局績效評價層面，主城區(qū)養(yǎng)老設施在空間地域上分布不僅合理，存在較大的“服務盲區(qū)”，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道地均有效服務水平差距較大。②在空間布局結構評價層面，主城區(qū)養(yǎng)老設施資源分配呈現(xiàn)兩極化特征，少數(shù)老年群體享受了大部分的養(yǎng)老資源，各級養(yǎng)老設施供給與老年人口分布之間錯配嚴重。城市中心區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道老年人口聚集，養(yǎng)老設施資源密集，但是仍然出現(xiàn)供給能力不足，供不應求的現(xiàn)象；鄰郊地區(qū)老年人口密度低，而設施資源的覆蓋率也較低，卻出現(xiàn)供給大于需求的資源過?，F(xiàn)象。③在空間獲取機會評價層面發(fā)現(xiàn)，由于城市道路交通網(wǎng)絡以及養(yǎng)老資源的中心聚集作用，導致各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道百名老人可達性出現(xiàn)兩極分化的狀態(tài)，整體鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道可達性值達標率較低，且各個行政區(qū)之間的可達性差異較大，公平性差異明顯。

3.2 布局優(yōu)化策略與建議

（1）分區(qū)域科學規(guī)劃養(yǎng)老設施，消除“服務盲區(qū)”?；谏衔脑u價結果可知，當前杭州市主城區(qū)養(yǎng)老設施有效服務覆蓋范圍不足、整體地均績效水平較差，區(qū)域間差異性明顯，存在較多的“服務盲區(qū)”，尤其是西湖區(qū)的相關街道。建議在西湖區(qū)的留下、轉(zhuǎn)塘等鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道以及其他部分地區(qū)的服務空白區(qū)域適當增加一定等級的養(yǎng)老設施，提升整體的服務半徑和有效覆蓋面積，結合實現(xiàn)“點、線、面”聯(lián)系的養(yǎng)老設施空間網(wǎng)絡體系，構建全范圍覆蓋的養(yǎng)老服務體系，填補“布局盲區(qū)”[11]。

（2）優(yōu)化提升核心老城區(qū)養(yǎng)老設施服務能力。城市核心老城區(qū)老年人口比重較高，養(yǎng)老設施需求量大，但老城區(qū)用地緊張，地價昂貴，開辟新的養(yǎng)老設施建設用地可行性低。建議當前應充分利用城市更新契機，加強對核心老城區(qū)學校、辦公樓、商業(yè)庫房等閑置空間的再利用，將它們改造為符合規(guī)劃布點和社區(qū)所需的養(yǎng)老設施。其次，在人口密集區(qū)域應優(yōu)化既有養(yǎng)老設施機構，引進先的進醫(yī)療設施，提升服務水平，最大化地利用現(xiàn)有資源。另外還可考慮在核心老城區(qū)加設社區(qū)居家養(yǎng)老設施，與機構養(yǎng)老設施相互補充[12]。

（3）加快完善交通規(guī)劃建設，提升空間可達性。結合2020年《杭州市綜合交通專項規(guī)劃（2021—2035年）》，加強杭州市主城區(qū)的道路交通網(wǎng)絡的連通性，開辟合理的區(qū)間快速路，加快建設鄰郊區(qū)域各養(yǎng)老設施的交通暢通度。同時在未來的養(yǎng)老設施規(guī)劃選址中，與城市TOD（以公共交通為導向的開發(fā)）模式結合考慮，在圈層上與公共交通圈層相互兼容，增加公共交通站點的數(shù)量以及達到的便利性，從而減少全域各街道老年群體的出行成本，提升整體可達性，推動養(yǎng)老設施的空間獲取機會公平性[13]。

資料來源：

表2：作者結合《2020杭州市道路交通規(guī)劃》繪制；

文中其余圖表均為作者自繪。